Решение по делу № 2-1857/2012 от 10.01.2012

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Центральный районный суд г. Кемерово
В составе председательствующего Гапанцовой А.А.

При секретаре Деменковой Е.В.

Рассмотрев в открытом судебном заседании

23 января 2012 года

гражданское дело по заявлению Прокурора г.Кемерово о признании решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 28.01.2011 №438 «Об утверждении Правил содержания домашних животных в городе Кемерово» противоречащим закону, недействующим со дня его вступления в силу, суд

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г. Кемерово обратился в суд с заявлением о признании решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 28.01.2011 №438 «Об утверждении Правил содержания домашних животных в городе Кемерово» противоречащих закону, недействующим со дня его вступления в силу.

Требования мотивированы следующим.

Решением Кемеровского городского Совета народных депутатов № 438 от 28.01.2011 утверждены Правила содержания животных в городе Кемерово.

Считают, что Решение противоречит федеральному законодательству, по следующим основаниям.

Согласно п. 2.2. Правил - устанавливается запрет на передвижение с домашними животными до мест выгула по территориям детских и спортивных площадок; парков; скверов; детских, образовательных и лечебных учреждений; территориям, прилегающим к объектам культуры и искусства; набережных, площадей, бульваров, за исключением случая отсутствия других путей.

Вместе с тем. введение каких-либо запретов должно быть обеспечено с учетом принципа гармонизации частных и публичных интересов, возможностью, условиями их исполнения.

Например, оборудование в достаточном количестве площадок для выгула животных в соответствии с Приложением №7 Ведомственных строительных норм, утвержденных Приказом Госкомархитектуры от 23.11.1988 № 312; СП 3.1.7.2627-10. Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила, утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 № 54 и т.д.

Более того, в соответствии со ст. 7 Федерального закона №131-Ф3 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 9 Устава города Кемерово, утвержденного Постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.06.2005 №253, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, ФЗ №131-Ф3, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Статьей 55 Конституции РФ, Федеральным законодательством какого-либо запрета на «передвижение с домашними животными до мест выгула по территориям детских и спортивных площадок; парков; скверов; детских, образовательных и лечебных учреждений; территориям, прилегающим к объектам культуры и искусства; набережных, площадей, бульваров, за исключением случая отсутствия других путей» не установлено.

Соответственно, норма п.2.2 Правил принята с превышением полномочий, предоставленных органам местного самоуправления.

В том числе, положения указанной нормы в нарушение требований ст. 19 Конституции Российской Федерации являются неопределенными, поскольку понятие «передвижение» не тождественно с действиями по «выгулу (выпасу) животных», ограничения по осуществлению которых установлены п.2.1. Правил.

В соответствии с п.п. 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением правительства РФ №96 от 26.02.2010г., установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам, с превышением предоставленных полномочий, является коррупциогенными факторами, наличие которых в правовом акте органа местного самоуправления противоречит ст.ст. 5, 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

В соответствии с 2.3. Правил устанавливается - «Экскременты домашних животных после удовлетворения последними естественных потребностей должны быть убраны владельцем животного». Действие указанного пункта в совокупности с п. 3.1. Правил влечет ответственность владельцев животных за нарушение названных Правил в порядке, предусмотренном законодательством Кемеровской области.

В то же время, требования, аналогичные определенным п. 2.3. Правил, законодателем закреплены в п. 9.6. СП 3.1.7.2627-10. Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 № 54, предусматривающего для сбора экскрементов животных установление специальных контейнеров.

Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил в соответствии со ст. 6.3. КоАП РФ влечет ответственность в форме: предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 500 рублей, на должностных лиц - от 500 до 1000 рублей и т.д.

Таким образом, п.п. 2.3., 3.1. Правил противоречат ч.ч. 1,5 ст. 4.1. КоАП РФ.

В соответствии со ст. 1.1. КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Тем самым, законодателем установлена монополия на федеральном уровне по вопросу установления (создания) административной ответственности. По смыслу данного положения нормы, предусматривающие ответственность за совершение административных правонарушений, закрепленные на федеральном уровне, должны содержаться только в КоАП РФ. Данный вывод подтверждается также ч. 1 ст.2.1. КоАП РФ, в соответствии с которой административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Органам местного самоуправления вышеназванные полномочия не предоставлены; в порядке, предусмотренном ст. 19 ФЗ №131-Ф3. не переданы.

В связи с чем, п. 2.3. Правил, в том числе, во взаимосвязи с п.3.1 Правил определен с превышением предоставленных полномочий, противоречат нормам КоАП РФ, поскольку устанавливается иная административная ответственность за невыполнение владельцем животного обязанности по уборке экскрементов, чемэто предусмотрено федеральным законодательством.

Кроме того, не обеспеченность наличия, достаточности специальных контейнеров устанавливает трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам. Что, в соответствии с п.п. 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, также является коррупциогенными факторами, наличие которых в правовом акте органа местного самоуправления противоречит ст.ст. 5, 6 ФЗ №273-Ф3.

Редакция п.п 2.4., 2.6; Правил, регулирующих отношения по осуществлению владельцем контроля за животным, содержит юридико-лингвистическую неопределенность определенных норм в части употребления двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, что не соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в части нарушения требований ст. 19 Конституции РФ по определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом.

В соответствии с п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является коррупциогенным фактором, наличие которого в правовом акте органа местного самоуправления противоречит ст.ст. 5, 6 ФЗ №273-Ф3. (п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, утв. Постановлением Правительства РФ №96).

Кроме того, исходя из смысла п. 9.6. СП 3.1.7.2627"-10, обязанность соблюдения правил выгула домашних животных следует непосредственно за выполнением обязанности органа местного самоуправления по установлению соответствующих табличек и специальных контейнеров.

Именно не выполнение указанной обязанности со стороны органа местного самоуправления создает условия нарушения требований Санитарных правил, приоритета конституционных и федеральных норм, неотвратимости ответственности за их нарушение.

Выполнение обязанности, предусмотренной законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии по сбору экскрементов, само по себе уже предполагает присутствие рядом с животным их владельцев либо лиц, их заменяющих, и исключает возможность: отсутствия владельца (лица его заменяющего) рядом с животным; не нахождение животного на поводке, поскольку выгул без поводка даже комнатно-декоративных пород, малых безнадзорных пород и щенков до 3-х месячного возраста исключает контроль со стороны владельца за местом Дефекации животного.

В связи с чем, п. 2.4. Правил, предусматривающего возможность передвижение собак комнатно-декоративных пород, малых беспородных собак и щенков до трехмесячного возраста до мест выгула без поводка, длина которого позволяет владельцу контролировать их поведение, противоречит ст.15Конституции РФ, санитарно-эпидемиологическому, административному законодательству, нарушая приоритет федеральных норм.

Более того, как следует из содержания п.3.1., Правил в целом, объектом правонарушения являются общественные отношения в связи с несоблюдением правил содержания животных.

Однако такие правила установлены федеральным законодательством -Законом РФ от 14.05.1993 № 4979-1 (ред. от 10.12.2010) «О ветеринарии», в силу ст. 23 которого, должностные лица и граждане, виновные в нарушении ветеринарного законодательства, несут административную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

В связи с чем, ссылка по полномочиям органа местного самоуправления на установление правил содержания животных в соответствии со ст. 18 Закона КО от 16.06.2006 № 89-03 является необоснованной.

Прокурором по указанным основаниям 11.02.2011 направлен протест в Кемеровский городской Совет народных депутатов. Решением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 29.04.2011 № 23 в требованиях протеста прокурору отказано. Решение опубликовано в Приложении «Вестник Кемеровского городского Совета народных депутатов» к газете «Кемерово», № 18, 06.05.2011, вступило в силу после опубликования.

Просит признать решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 28.01.2011 № 438 «Об утверждении Правил содержания домашних животных в городе Кемерово» противоречащим закону, недействующим со дня его вступления в силу.

В судебном заседании помощник прокурора г.Кемерово Зуева Е.А. поддержала изложенные в заявлении требования.

Представитель заинтересованного лица Кемеровского городского Совета народных депутатов Демидова С.А., действующая на основании доверенности от 16.01.2012г. №04 сроком до 31.12.2012г., требования Прокурора г. Кемерово считает не обоснованными и не подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, представленном в материалы дела.

Представитель заинтересованного лица Администрации г. Кемерово Шибилева С.Ф., действующая на основании доверенности №01-32/14 от 11.01.2012г. сроком до 31.12.2012г., требования Прокурора г. Кемерово считает не обоснованными и не подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, представленном в материалы дела.

Суд, выслушав пояснения сторон, изучив письменные материалы дела, находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению, по следующим основаниям.

Судом установлено, что решением Кемеровского городского Совета народных депутатов № 438 от 28.01.2011г. утверждены Правила содержания животных в городе Кемерово.

Нормативный правовой акт опубликован в приложении «Официально» к газете «Кемерово», № 5, 04.02.2011.

Однако суд считает, что данное Решение противоречит федеральному законодательству, по следующим основаниям.

Согласно п. 2.2. Правил - устанавливается запрет на передвижение с домашними животными до мест выгула по территориям детских и спортивных площадок; парков; скверов; детских, образовательных и лечебных учреждений; территориям, прилегающим к объектам культуры и искусства: набережных, площадей, бульваров, за исключением случая отсутствия других путей.

Вместе с тем, введение каких-либо запретов должно быть обеспечено с учетом принципа гармонизации частных и публичных интересов, возможностью, условиями их исполнения.

К чему относится, оборудование в достаточном количестве площадок для выгула животных в соответствии с:

а/ Приложением №7 Ведомственных строительных норм, утвержденных Приказом Госкомархитектуры от 23.11.1988 № 312;

б/ СП 3.1.7.2627-10. Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила, утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 № 54 и т.д.

Более того, в соответствии со ст. 7 Федерального закона №131-Ф3 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 9 Устава города Кемерово, утвержденного Постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.06.2005. N^253. муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, ФЗ №131-Ф3, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Статьей 55 Конституции РФ, Федеральным законодательством какого-либо запрета на «передвижение с домашними животными до мест выгула по территориям детских и спортивных площадок; парков: скверов; детских, образовательных и лечебных учреждений; территориям, прилегающим к объектам культуры и искусства; набережных, площадей, бульваров, за исключением случая отсутствия других путей» не установлен.

Соответственно, п.2.2 Правил принят с превышением полномочий, предоставленных органам местного самоуправления.

В том числе, положения указанной нормы в нарушение требований ст. 19 Конституции Российской Федерации являются неопределенными, поскольку понятие «передвижение» не тождественно с действиями по «выгулу (выпасу) животных» - временному нахождению животных в присутствии их владельцев либо лиц. их заменяющих, на открытом воздухе вне мест постоянного содержания этих собак в целях удовлетворения их физиологических потребностей и гармоничного развития.... («Модельный закон об обращении с животными», принятый 31.10.2007 Постановлением 29-17 на 29-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ), ограничения по осуществлению которых установлены п.2.1. Правил.

В соответствии с п.п. 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением правительства РФ №96 от 26.02.2010г., установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам. с превышением предоставленных полномочий, является коррупциогенными факторами, наличие которых в правовом акте органа местного самоуправления противоречит ст.ст. 5, 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

В соответствии с 2.3. Правил устанавливается - «Экскременты домашних животных после удовлетворения последними естественных потребностей должны быть убраны владельцем животного».

Действие указанного пункта в совокупности с п. 3.1. Правил влечет ответственность владельцев животных за нарушение названных Правил в порядке, предусмотренном законодательством Кемеровской области - согласно ст. 18 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ (ред. от 05.04.2011) «Об административных правонарушениях в Кемеровской области» нарушение установленных органами местного самоуправления правил содержания домашних животных и птиц влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до одной тысячи рублей.

В то же время, требования, аналогичные определенным п. 2.3. Правил, законодателем закреплены в п. 9.6. СП 3.1.7.2627-10. Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 № 54, предусматривающего для сбора экскрементов животных установление специальных контейнеров.

Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (ст. 39 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил в соответствии со ст. 6.3. КоАП РФ влечет ответственность в форме: предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 500 рублей, на должностных лиц - от 500 до 1000 рублей и т.д.

Таким образом, п.п. 2.3., 3.1. Правил противоречат ч.ч. 1,5 ст. 4.1. КоАП РФ, согласно которой:

- административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушения, в соответствии с КоАП РФ,

- никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

В соответствии со ст. 1.1. КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Тем самым, законодателем установлена монополия на федеральном уровне по вопросу установления (создания) административной ответственности. По смыслу данного положения нормы, предусматривающие ответственность за совершение административных правонарушений, закрепленные на федеральном уровне, должны содержаться только в КоАП РФ. Данный вывод подтверждается также ч. 1 ст.2.1. КоАП РФ, в соответствии с которой административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Органам местного самоуправления вышеназванные полномочия не предоставлены; в порядке, предусмотренном ст. 19 ФЗ №131-Ф3, не переданы.

В связи с чем, п. 2.3. Правил, в том числе во взаимосвязи с п.3.1 Правил определен с превышением предоставленных полномочий, противоречат нормам КоАП РФ, поскольку устанавливается иная административная ответственность за невыполнение владельцем животного обязанности по уборке экскрементов, чем это предусмотрено федеральным законодательством.

Кроме того, не обеспеченность наличия, достаточности специальных контейнеров устанавливает трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам. Что, в соответствии с п.п. 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, также является коррупциогенными факторами, наличие которых в правовом акте органа местного самоуправления противоречит ст.ст. 5, 6 ФЗ №273-Ф3.

Редакция п.п 2.4., 2.6. Правил, регулирующих отношения по осуществлению владельцем контроля за животным, содержит юридико-лингвистическую неопределенность определенных норм в части употребления двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, что не соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в части нарушения требований ст. 19 Конституции РФ по определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом.

В соответствии с п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является коррупциогенным фактором, наличие которого в правовом акте органа местного самоуправления противоречит ст.ст. 5. 6 ФЗ №273-Ф3. (п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, утв. Постановлением Правительства РФ №96).

Кроме того, в соответствии с п. 9.6. СП 3.1.7.2627"-10. обязанность соблюдения правил выгула домашних животных следует непосредственно за выполнением обязанности органа местного самоуправления по установлению соответствующих табличек и специальных контейнеров.

Именно не выполнение указанной обязанности со стороны органа местного самоуправления создает условия нарушения требований Санитарных правил, приоритета конституционных и федеральных норм, неотвратимости ответственности за их нарушение.

Выполнение обязанности, предусмотренной законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии по сбору экскрементов, само по себе уже предполагает присутствие рядом с животным их владельцев либо лиц, их заменяющих, и исключает возможность:

- отсутствия владельца (лица его заменяющего) рядом с животным,

- не нахождение животного на поводке, поскольку выгул без поводка даже
комнатно-декоративных пород, малых безнадзорных пород и щенков до 3-х
месячного возраста исключает контроль со стороны владельца за местом
Дефекации животного.

В связи с чем, п. 2.4. Правил, предусматривающего возможность передвижение собак комнатно-декоративных пород, малых беспородных собак и щенков до трехмесячного возраста до мест выгула без поводка, длина которого позволяет владельцу контролировать их поведение, противоречит ст. 15Конституции РФ, санитарно-эпидемиологическому, административному законодательству, нарушая приоритет федеральных норм.

Более того, в соответствии с п.3.1., Правил в целом, объектом
правонарушения являются общественные отношения в связи с несоблюдением
правил содержания животных.

Однако, такие правила установлены федеральным законодательством -Законом РФ от 14.05.1993 № 4979-1 (ред. от 10.12.2010) «О ветеринарии», в силу ст. 23 которого, должностные лица и граждане, виновные в нарушении ветеринарного законодательства, несут административную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Таким образом, ссылка по полномочиям органа местного самоуправления на установление правил содержания животных в соответствии со ст. 18 Закона КО от 16.06.2006 № 89-03 является необоснованной (Определением Верховного Суда РФ от 03.09.2008 №58-Г08-12 оставлено без изменения решение Хабаровского краевого суда от 27.05.2008 о признании недействующими отдельных положений Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях от 26.05.2004 №185, в частности ст..4.22., устанавливающих ответственность за нарушение правил содержания животных в населенных пунктах).

Прокурором по указанным основаниям 11.02.2011г. направлен протест в Кемеровский городской Совет народных депутатов.

Решением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 29.04.2011 № 23 в требованиях протеста прокурору отказано.

Решение опубликовано в Приложении «Вестник Кемеровского городского
Совета народных депутатов» к газете «Кемерово», № 18, 06.05.2011, вступило в
силу после опубликования.

С учетом изложенных обстоятельств суд приходит к выводу, что требования Прокурора г. Кемерово о признании решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 28.01.2011 №438 «Об утверждении Правил содержания домашних животных в городе Кемерово» противоречащим закону, недействующим со дня его вступления в силу, подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 194-199 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Требования Прокурора г.Кемерово удовлетворить.

Признать решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 28.01.2011 №438 «Об утверждении Правил содержания домашних животных в городе Кемерово» противоречащим закону, недействующим со дня его вступления в силу.

Судья А.А. Гапанцова

В полной мотивированной форме решение изготовлено 09.02.2012г.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Кемеровский областной суд в течение месяца.