Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-480/2021 (3а-1805/2020;) ~ М-1586/2020 от 02.12.2020

Дело № 3а-480/2021

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

23 апреля 2021 года                           город Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи                 Цехомской Е.В.,

при секретаре                             Ли И.В.,

с участием прокурора                           Сидоровой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Аксенова Виталия Николаевича об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

Аксенов В.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу генеральный план муниципального образования г. Краснодар, утвержденный решением городской Думы г. Краснодара от 02 сентября 2020 года № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» (далее по тексту - Генеральный план Краснодара) (ред. от 22 октября 2020 года) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <№...> к зоне озелененных территорий общего пользования и обязать административный орган привести обжалуемый Генеральный план Краснодара в соответствие с требованиями действующего законодательства.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что вид разрешенного использования данного земельного участка «Для сельскохозяйственного использования, для сельскохозяйственного производства», в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар расположен в зоне сельскохозяйственного использования (СХ.2). Установленное Генеральным планом Краснодара функциональное зонирование земельного участка с кадастровым номером <№...> нарушает его права по владению и пользованию участком в соответствии с целевым назначением.

В судебном заседании представитель административного истца Ермаков Г.А., действующий на основании доверенности, заявленные административные исковые требования с учетом уточнений поддержал, настаивал на их удовлетворении. Пояснил, что при утверждении Генерального плана г. Краснодара земельный участок был необоснованно включен в зону озелененных территорий общего пользования без учета интересов собственника земельного участка.

Представитель административного ответчика городской Думы Краснодара Наконечный Г.А., действующий на основании доверенности, в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит действующему законодательству и на данном этапе не нарушает права административного истца.

Представитель администрации муниципального образования город Краснодар Коробков В.С., действующий на основании доверенности, в судебном заседании просил суд отказать в удовлетворении административного иска. Указал на то, что установление функционального зонирования генеральным планом направлено на устойчивое развитие территории, соблюдение интересов жителей муниципального образования город Краснодар, а Генеральный план Краснодара не противоречит вышестоящему законодательству.

Прокурор Сидорова Л.Е. в заключении указала, что административный иск не подлежит удовлетворению, поскольку функциональное зонирование территорий было осуществлено с учетом публичных интересов муниципального образования и устанавливалось исходя из отсутствия свободных земель, находящихся в собственности муниципального образования. Кроме того, изменение функциональной зоны не влечет изменение правового режима использования земельного участка, поэтому его фактическое использование может не соответствовать функциональной зоне.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о дате и времени извещены надлежащим образом.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, возражений на него, исследовав доказательства, представленные в материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.

Проверяя полномочия Городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого нормативного правового акта (административным истцом данные полномочия не оспариваются), суд исходит из следующего.

02 сентября 2020 года принято решение городской Думы Краснодара № 100 п.1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар».

22 октября 2020 года в решение городской Думы Краснодара № 100 п.1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» были внесены изменения, с целью применения указанного акта в действующей редакции.

В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии с частью 1 статьи 24, пунктом 6 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 21 апреля 2011 года № 11 п.6 (далее по тексту – Устав), городская Дума Краснодара является представительным органом муниципального образования и к ее полномочиям относится, в том числе, утверждение генерального плана муниципального образования город Краснодар.

Таким образом, суд приходит к выводу, что административный ответчик по делу городская Дума Краснодара является уполномоченным представительным органом местного самоуправления, имеющим полномочия по принятию оспариваемого нормативного правового акта.

Разрешая вопрос о соблюдении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, судом установлены следующие обстоятельства.

Основы правового регулирования мероприятий по подготовке и утверждению генерального плана поселения, генерального плана городского округа предусмотрены статьями 24 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации городского округа.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации городского округа в представительный орган местного самоуправления городского округа.

Как следует из материалов дела, а также пояснений представителей Городской Думы Краснодара и Администрации муниципального образования город Краснодар, подготовкой и разработкой проекта оспариваемого нормативного правового акта занималась администрация муниципального образования город Краснодар.

К проекту Генерального плана Краснодара приложены сводные заключения исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и Краснодарского края, в соответствии с которыми данный проект рекомендован для официального принятия.

Судом также установлено, что постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 19 июня 2020 года № 2307 были назначены общественные обсуждения проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар, в котором также определены даты, места и время проведения экспозиций указанного проекта. Общественные обсуждения проводились с 06 июля 2020 года по 06 августа 2020 года. Данное постановление в соответствии со статьей 73 Устава опубликовано 19 июня 2020 года в официальном сетевом издании администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара - www.krd.ru.

Во исполнение постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 19 июня 2020 года № 2307 в 40 местах на территории муниципального образования город Краснодар проводились экспозиции по проекту внесения изменений в генеральный план в рамках общественных обсуждений.

Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений, в котором отражены, в том числе, предложения и замечания относительно функционального зонирования земельного участка с кадастровым номером <№...>. Данное заключение 31 августа 2020 года размещено в вышеуказанном сетевом издании (www.krd.ru).

Учитывая изложенные обстоятельства в их совокупности, суд считает, что жители муниципального образования город Краснодар были заблаговременно оповещены о времени и месте проведения общественных обсуждений, им предоставлена возможность ознакомления с проектом генерального плана, а также возможность направить свои предложения и замечания.

С учетом заключения о результатах общественных обсуждений исполняющим обязанности главы муниципального образования город Краснодар Косенко В.В. в соответствии с частью 9 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации принято решение о согласии с проектом генерального плана муниципального образования и направлении его в представительный орган.

Оспариваемое решение городской Думы Краснодара № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» принято 02 сентября 2020 года. Согласно выписке из протокола заседания Городской Думы Краснодара от 02 сентября 2020 года, решение принято с соблюдением установленной законодательством процедуры и при наличии кворума.

Принимая во внимание вышеприведенные нормы права в их системном единстве, а также установленные по административному делу обстоятельства, судом не выявлено каких-либо процессуальных нарушений порядка принятия Генерального плана Краснодара.

Рассматривая вопрос соблюдения порядка опубликования оспариваемого нормативного правового акта, что не оспаривается административным истцом, суд исходит из следующего.

Согласно части 3 статьи 73 Устава, официальным опубликованием муниципальных правовых актов признается первая публикация их полного текста в газете «Краснодарские известия» или «Вестнике органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар». При официальном опубликовании муниципального правового акта указывается, что данное опубликование является официальным.

Генеральный план Краснодара опубликован в печатном издании «Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар» от 30 сентября 2020 года № 9 (261).

С учетом вышеизложенного, суд считает, что порядок публикации оспариваемого нормативного правового акта не нарушен.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение городской Думы Краснодара является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным органом муниципальной власти, принятым в надлежащей форме и в соответствии с требуемой процедурой, опубликовано надлежащим образом.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии решения городской Думы Краснодара от 02 сентября 2020 года № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении его прав, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, Аксенов В.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером <№...>, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Краснодар, СП «Росток», общей площадью 8992 кв.м., что подтверждается сведениями, содержащимися в выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 23 декабря 2020 года № КУВИ-002/2020-51323295.

Указанные обстоятельства подтверждаются имеющимися в материалах дела документами. Спорный земельный участок имеет вид разрешенного использования – «Для сельскохозяйственного использования, для сельскохозяйственного производства».

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 года № 10-П, имеющая целью, в первую очередь, обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Так, согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

При этом суд учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Общественные обсуждения или публичные слушания являются процедурой выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что исходя из концепции градостроительной политики на территории Российской Федерации, предполагается активное увеличение озеленительных зон и территории.

На момент разработки оспариваемого Генерального плана Краснодара после цифровой обработки данных дистанционного зондирования было определено более 250 га зеленых насаждений (3 кв.м. на человека) при требуемых 16 кв.м. Развитие озелененных территорий предполагалось за счет незастроенных земель сельскохозяйственного использования, которые в соответствии с оспариваемым актом должны быть увеличены в 9 раз до 3274 га, что составляет более 460 новых озелененных территорий общего пользования.

Более того, в соответствии с протоколами публичных слушаний, представленных в материалы дела, большинство жителей муниципального образования город Краснодар, выступили за развитие и увеличение зеленых зона на территории муниципального образования, а также за запрет строительства в указанных зонах.

Таким образом, функциональное зонирование указанной территории осуществлялось с учетом интересов муниципального образования город Краснодар, а также жителей города и устанавливалось исходя из отсутствия свободных земель, находящихся в собственности муниципалитета.

Представителями административных ответчиков также даны пояснения, что необходимость внесения изменений в Генеральный план Краснодара в части функциональной зоны указанного земельного участка вызвана целью расширения зон озеленения, что согласуется с установленной политикой развития озеленительных зон на федеральном уровне.

Обстоятельства данного дела в полной мере подтверждают наличие публичных интересов жителей города Краснодара относительно установленного функционального зонирования земельного участка с кадастровым номером <№...>.

Таким образом, учитывая вышеизложенные нормы права, а также установленные по административному делу обстоятельства, суд считает, что у административного ответчика Городской Думы Краснодара имелись все законные основания для отнесения земельного участка с кадастровым номером <№...> к зоне озелененных территорий общего пользования.

Тот факт, что данный участок принадлежит административному истцу на праве собственности, а вид его разрешенного использования предполагал сельскохозяйственное производство, не свидетельствует о нарушении его прав и интересов оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку, как указывалось выше, генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы.

Такой вывод полностью согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Соответственно, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13 декабря 2017 года № 43-АПГ17-15).

В соответствии со статьёй 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана городского округа относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, определение дальнейшего назначения территории является прерогативой органов местной власти и не может фиксировать только существующие виды землепользования.

Основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту. Согласно статье 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отмена части нормативного правового акта возможна лишь в случае несоответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Исходя из части 2 указанной статьи основанием для признания нормативного правового акта является не факт нарушения интересов административного истца (поскольку утверждение любых нормативных актов сопряжено с обязанием, запрещением, установлением определенных рамок в правовом статусе субъекта регулируемых правоотношений), а именно не соответствие акта вышестоящему правовому акту, что в данном случае не установлено.

В данном случае градостроительное зонирование земельного участка с кадастровым номером <№...> согласуется с функциональным зонированием, определенным Генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Таким образом, при принятии генерального плана установленное правилами землепользования и застройки территориальное зонирование не учитывается.

Тот факт, что в настоящее время территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером <№...> не соответствует его функциональному зонированию, не свидетельствует о незаконности Генерального плана Краснодара.

Исходя из положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший такой нормативный акт.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что административными ответчиками представлены суду достаточные и допустимые доказательства, опровергающие доводы административного иска и свидетельствующие о законности оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон. Указанное требование также установлено пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, административный иск Аксенова В.Н. удовлетворению не подлежит.

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела», судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, присуждаются стороне, в пользу которой состоялось решение суда.

Поскольку административному истцу отказано в удовлетворении административного искового заявления, оснований для взыскания судебных расходов не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного искового заявления Аксенова Виталия Николаевича об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта в части – отказать.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 30 апреля 2021 года.

Председательствующий: