Решение по делу № 3-46/2010 от 13.07.2010

Дело № 3-46/10

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

21 сентября 2010 г. г. Ростов-на-Дону

         Ростовский областной суд в составе

председательствующего судьи Чайка Е.А.,

при секретаре Сыроватской И.А.,

с участием прокурора Корниенко Г.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда гражданское дело по заявлению Борзовой О.И. и Киреевой З.Д. о признании недействующей и не подлежащей исполнению с момента принятия части 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. № 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области" в части регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг для жилых домов индивидуального жилищного фонда,

УСТАНОВИЛА:

         Борзова О.И. и Киреева З.Д. обратились в суд с заявлением о признании недействующей и не подлежащей исполнению с момента принятия части 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. № 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области" в части регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг для жилых домов индивидуального жилищного фонда.        

         В обоснование своих требований заявители указали, что они являются педагогическими работниками, проживают в сельской местности в домах индивидуального жилищного фонда, и, в соответствии с абз. 3 ч. 5 ст. 55 Закона РФ от 10.07.1992 г. N 3266-1 «Об образовании», имеют право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

         Однако их право на получение мер социальной поддержки нарушается УСЗН Администрации Каменского района Ростовской области, что подтверждено вступившими в законную силу решениями Каменского районного суда Ростовской области.

         Заявители считают, что часть 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. № 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области", согласно которой «гражданам, указанным в частях 1 и 2 статьи 1 настоящего Областного закона, меры социальной поддержки на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее - меры социальной поддержки) устанавливаются и предоставляются органами социальной защиты населения муниципальных районов на основании списков граждан, имеющих право на предоставление мер социальной поддержки, в порядке, установленном Администрацией Ростовской области», в части слов «в порядке, установленном Администрацией Ростовской области», применительно к педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, противоречит федеральному законодательству, а именно абз. 3 ч. 5 ст. 55 Закона РФ от 10.07.1992 г. N 3266-1 «Об образовании», которая предусматривает, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

  Порядок, установленный Положением о расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения, утвержденным Постановлением Администрации РО от 31.12.2004 г. N 534, по мнению заявителей, в той части, в которой он распространяется на педагогических работников сельской местности, противоречит федеральному законодательству и нарушает их права, поскольку возлагает на них дополнительные обязанности по предоставлению документов и ограничивает их права долями в зависимости от количества членов семьи и региональным стандартом.   

По этим основаниям заявители просили признать часть 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. № 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области" в части слов «в порядке, установленном Администрацией Ростовской области» в той мере, в которой она распространяется и на педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, недействующей с момента принятия.

В судебном заседании Борзова О.И. заявленные требования поддержала и пояснила, что нарушение её прав стало возможным потому, что часть 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. № 274-ЗС передала право устанавливать порядок предоставления мер социальной поддержки Администрации Ростовской области, в то время как абз. 3 ч. 5 ст. 55 Закона РФ от 10.07.1992 г. N 3266-1 «Об образовании» предусматривает, что порядок предоставления льгот определяется законодательством РФ, к которому постановление Администрации Ростовской области не относится, т.к. не является законодательным актом. 

  Киреева З.Д. в судебном заседании заявленные требования поддержала и пояснила, что Областной закон Ростовской области от 17.01.2005 г. № 274-ЗС существенно ухудшил положение педагогических работников, поскольку компенсацию за оплаченные по квитанциям коммунальные услуги она не получает, что противоречит федеральному законодательству.

Представители Законодательного Собрания Ростовской области Сухаревский И.А. и Широкова Ю.В. в суд явились, заявленные требования не признали и пояснили, что процедура принятия оспариваемого Областного закона соответствует Конституции РФ, Закону РФ от 10.07.1992 г. N 3266-1 «Об образовании», Федеральному закону от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", этот закон принят в соответствии с Регламентом Законодательного Собрания Ростовской области и опубликован в газете «Наше время» № 9-10 от 18 января 2005 г.

Представители указывают, что абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10.07.1992 г. N 3266-1 «Об образовании» гарантирует педагогическим работникам льготы в натуральном выражении. Положения этой нормы о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации, означают, что законодательными актами субъектов Российской Федерации должно быть установлено возмещение расходов тем организациям, которые оказывают соответствующие услуги в натуральном выражении. При этом возможность обеспечения педагогических работников бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением путем предоставления денежной компенсации законодательством не исключается.

Так, статьей 14 Федерального закона от 21.07.2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", по мнению представителей Законодательного Собрания Ростовской области, предусмотрена возможность принятия нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам предоставления мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме.

Поскольку Устав Ростовской области наделяет полномочиями по принятию нормативных правовых актов Ростовской области не только Законодательное Собрание Ростовской области, но и Администрацию Ростовской области, Главу Администрации Ростовской области, то вопросы предоставления установленных федеральным законом мер социальной поддержки в денежной форме могут быть урегулированы как законодательным актом Ростовской области, так и нормативным правовым актом Администрации Ростовской области, что не противоречит федеральному законодательству.

Представитель Администрации Ростовской области Ярцев В.Л. в суд явился, заявленные требования не признал и пояснил, что нарушений процедуры принятия и подписания оспариваемого Областного закона допущено не было.

Кроме того, представитель указал, что предоставление мер социальной поддержки членам семьи педагогического работника Законом РФ «Об образовании» не предусмотрено. Объем льгот, предоставляемых педагогическим работникам областным законодательством, больше, чем предусмотрено федеральным законодательством, т.к. в стандарте стоимости коммунальных услуг для расчета ЕДВ учтены услуги водоснабжения и водоотведения, электроснабжения не только на освещение, но и на всю потребляемую электроэнергию, а также на все газоснабжение.

Учитывая, что на федеральном уровне отсутствует порядок реализации предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам, представитель считает, что Администрация и Законодательное Собрание Ростовской области при разработке, принятии и подписании оспариваемого закона действовали в пределах компетенции, установленной федеральным и областным законодательством.

Изучив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего, что в удовлетворении заявления следует отказать, суд приходит к следующим выводам.

Часть 1 статьи 251 ГПК РФ предусматривает, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Предметом оспаривания по данному делу является часть 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. N 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области".

Вместе с тем при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (часть 3 статьи 246, статья 248, часть 8 статьи 251 ГПК РФ). 

В соответствии со статьей 27 Областного закона Ростовской области от 29.05.1996 г. N 19-ЗС "Устав Ростовской области" система органов государственной власти в Ростовской области строится в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Законодательную власть в Ростовской области осуществляет Законодательное Собрание Ростовской области.

Исполнительная власть в Ростовской области осуществляется через систему органов исполнительной власти во главе с Администрацией Ростовской области, возглавляемой Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области.

Пункт 2 части 2 статьи 43 указанного Областного закона Ростовской области предусматривает, что к компетенции Законодательного Собрания Ростовской области относится принятие областных законов и постановлений Законодательного Собрания Ростовской области по предметам ведения Ростовской области как субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Законодательная процедура урегулирована разделом IV Регламента Законодательного Собрания Ростовской области, утвержденного Постановлением Законодательного Собрания Ростовской области от 29.08.2002 г. N 709

Согласно части 2 статьи 49 Областного закона Ростовской области от 29.05.1996 г. N 19-ЗС "Устав Ростовской области" областные законы вступают в силу после их официального опубликования.

Материалами дела подтверждается, что оспариваемый Областной закон издан в пределах полномочий Законодательного Собрания Ростовской области и в соответствующей закону форме, принят в соответствии с Регламентом Законодательного Собрания Ростовской области, подписан Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области, что соответствует требованиям ст. 48 Устава Ростовской области, опубликован в официальном печатном издании – газете «Наше время» № 9-10 от 18 января 2005 г., введен в действие через 10 дней после даты официального опубликования. 

   При таком положении оснований считать порядок принятия нормативного правового акта нарушенным у суда не имеется.

Обсуждая вопрос о правомерности содержания оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.

Меры социальной поддержки работников образовательных учреждений установлены федеральным законодательством.

В соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста, на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Преамбулой Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что, наряду с другими, задачей данного закона является повышение материального благосостояния гра­ждан и системы их социальной защиты; субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Нормы указанного Федерального закона должны реализоваться в соответствии с положениями, закрепленными в преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и интересов гражданина.

Из изложенного следует, что федеральным законодательством преду­смотренные ранее права и льготы не отменены, а лишь установлен иной порядок их обеспечения и предоставления, в связи с чем субъекты Российской Федерации должны были до 1 января 2005 г. установить своими законодательными актами механизм возмещения расходов в рамках межбюджетных отношений.

Правовое регулирование порядка предоставления указанной льготы осуществляется Областным законом Ростовской области от 17.01.2005 г. N 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области".

 Согласно пункту 2 части 1 статьи 1 этого закона компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в виде ежемесячных денежных выплат производится следующим категориям граждан, работающих и проживающих на территориях муниципальных районов в Ростовской области (далее - работающим и проживающим в сельской местности):

педагогическим работникам государственных областных и муниципальных учреждений образования (в том числе руководителям дошкольных образовательных учреждений), здравоохранения, социального обслуживания населения, культуры.

Часть 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. N 274-ЗС устанавливает правило, по которому гражданам, указанным в частях 1 и 2 статьи 1 настоящего Областного закона, меры социальной поддержки на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее - меры социальной поддержки) устанавливаются и предоставляются органами социальной защиты населения муниципальных районов на основании списков граждан, имеющих право на предоставление мер социальной поддержки, в порядке, установленном Администрацией Ростовской области.

Оценивая соответствие данной нормы нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В силу абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10.07.1992 г. N 3266-1 «Об образовании» законодательными актами субъектов Российской Федерации должно быть установлено возмещение расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, тем организациям, которые оказывают соответствующие услуги в натуральном выражении.

Вместе с тем возможность обеспечения педагогических работников бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением путем предоставления денежной компенсации федеральным законодательством не исключается.

Согласно статье 14 Федерального закона от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", одним из условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда является наличие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предусматривающих предоставление установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме.

Изложенное свидетельствует о том, что предоставление мер социальной поддержки на оплату жилого помещения и коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, может быть урегулировано как законодательным актом Ростовской области, так и нормативным правовым актом Администрации Ростовской области.

Следует также учитывать, что оспариваемая норма гарантирует предоставление мер социальной поддержки не только той категории граждан, к которой относятся заявители, но и другим, перечисленным в частях 1 и 2 статьи 1 указанного Областного закона:

врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием, непосредственно осуществляющим медицинскую или фармацевтическую практику, государственных областных и муниципальных учреждений здравоохранения, образования и социального обслуживания населения;

социальным работникам государственной системы социальных служб Ростовской области и муниципальных учреждений социального обслуживания населения, оказывающих отдельные социальные услуги населению в пределах переданных муниципальным образованиям в Ростовской области государственных полномочий;

руководителям и специалистам, в том числе киномеханикам, государственных областных и муниципальных учреждений культуры, включая музеи, библиотекарям государственных областных и муниципальных образовательных учреждений;

специалистам государственной ветеринарной службы Российской Федерации;

пенсионерам, проработавшим в сельской местности не менее десяти лет, из числа лиц, указанных в пунктах 1, 3-5 настоящей части, в том числе прибывшим из других субъектов Российской Федерации;

пенсионерам, проработавшим в сельской местности не менее десяти лет, из числа лиц, указанных в пункте 2 настоящей части, в том числе прибывшим из других субъектов Российской Федерации;

другим категориям граждан.

Порядок предоставления мер социальной поддержки, установленный частью 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. N 274-ЗС, направлен на соблюдение предусмотренных федеральным законодательством прав указанных выше категорий лиц, и оснований для признания его не соответствующим закону у суда не имеется.

Заявители, оспаривая правомерность указанной нормы Областного закона, указывают на то, что их права нарушены в результате применения порядка предоставления льгот, установленного Администрацией Ростовской области. 

Такой порядок определен Постановлением Администрации Ростовской области от 31.12.2004 г. № 534, которым утверждено Положение о расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения.

Между тем предметом судебной проверки в данном случае является не Постановление Администрации Ростовской области от 31.12.2004 г. № 534, а  часть 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. N 274-ЗС.

Что же касается оспариваемой нормы, то из её содержания следует, что она сама по себе не ограничивает право педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, на получение мер социальной поддержки, и не возлагает на них какие-либо дополнительные обязанности. Она лишь предусматривает, что эти меры социальной поддержки гражданам, указанным в частях 1 и 2 статьи 1 данного Областного закона, устанавливаются и предоставляются в порядке, установленном Администрацией Ростовской области, органами социальной защиты населения муниципальных районов на основании списков граждан, имеющих право на предоставление мер социальной поддержки.

Кроме того, частью 1 статьи 2 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. N 274-ЗС установлено, что компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг производится в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 100 процентов платы за жилое помещение и коммунальные услуги (далее - компенсация) и рассчитывается по установленным Администрацией Ростовской области региональным стандартам стоимости жилищных и коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилого помещения по муниципальным районам и городским округам в пределах регионального стандарта социальной нормы площади жилого помещения, за исключением компенсации гражданам, указанным в пунктах 2 и 7 части 1 статьи 1 настоящего Областного закона.

Этими гражданами являются, в частности, педагогические работники, работающие и проживающие в сельской местности.

Таким образом, оспариваемый закон предусматривает, что, в отличие от иных категорий граждан, денежная компенсация педагогическим работникам определяется независимо от регионального стандарта социальной нормы площади жилого помещения, в размере 100 процентов платы за жилое помещение и коммунальные услуги.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что содержание части 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. N 274-ЗС в совокупности с положениями части 1 статьи 2 того же закона не противоречит действующему законодательству и не вызывает какой-либо неопределенности или неоднозначного толкования. 

Тот факт, что правоприменительная практика в части оказания мер социальной поддержки педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, противоречит оспариваемым положениям областного закона, не может служить основанием для признания их недействующими, поскольку они не нарушают прав и законных интересов заявителей.

При таком положении основания для признания части 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. № 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области" в части слов «в порядке, установленном Администрацией Ростовской области» в той мере, в которой она распространяется и на педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, недействующей с момента принятия, отсутствуют.

Учитывая изложенное, суд не находит правовых оснований для удовлетворения заявления.

Руководствуясь ст.ст. 194 – 198, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления Борзовой О.И. и Киреевой З.Д. о признании недействующей с момента принятия части 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 17.01.2005 г. № 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области" отказать.

  Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

Мотивированное решение изготовлено 24.09.2010 г.