Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2-638/2014 ~ М-423/2014 от 21.03.2014

Гражданское дело № 2-659/2014

Решение

Именем Российской Федерации 24 апреля 2014 года

Енисейский районный суд Красноярского края в составе:

председательствующего Борисовой Л.А.

с участием прокурора Яричиной Т.П.

при секретаре Толкушкиной Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Медведева Сергея Александровича, Астафьева Валерия Федоровича, Степаненко Сергея Алексеевича, Деминой Натальи Ивановны, Тюрюминой Диляры Фаритовны, Тихомирова Сергея Николаевича, Кытманова Сергея Григорьевича к Енисейскому городскому совету депутатов о защите права на участие в референдуме граждан РФ путем оспаривания решения Енисейского городского Совета депутатов №57-372 от 10 марта 2014 года,

установил:

Медведев С.А., Астафьев В.Ф., Степаненко С.А., Демина Н.И., Тюрюмина Д.Ф., Тихомиров С.Н., Кытманов С.Г., представляя интересы граждан, проживающих в г.Енисейске и объединившихся в три самостоятельные инициативные группы по проведению местного референдума, обратились в суд с заявлениями об оспаривании решения Енисейского городского Совета депутатов №57-372 от 10 марта 2014 года. Свои требования заявители мотивировали следующим: Ими по поручению членов инициативных групп и в соответствии с предоставленными полномочиями в Территориальную избирательную комиссию города Енисейска были поданы заявления о регистрации представляемых инициативных групп по проведению местного референдума в целях принятия решения по вопросу «Считаете ли вы необходимым избирать главу муниципального образования г. Енисейска Красноярского края непосредственно населением?». 14 февраля 2014 г. Территориальной избирательной комиссией ходатайства были переданы на рассмотрение в Енисейский городской Совет депутатов. 10 марта 2014 г. Енисейским городским Советом депутатов принято решение №57-372, которым вынесенный на референдум вопрос признан не отвечающим требованиям ст. 3 Уставного закона Красноярского края №13-6401 от 10 ноября 2011 г. «О референдуме в Красноярском крае», поскольку при однозначном ответе на него возникает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, т.к. в случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию и не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

Все заявители сочли решение незаконным, необоснованным, нарушающим право на участие в референдуме граждан РФ, поскольку высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Целью проведения референдума является лишь изменение способа избрания главы города Енисейска, когда бы он избирался не представительным органом муниципального образования – Енисейским городским Советом из своего числа, а на муниципальных выборах непосредственно населением. Вопрос, предлагаемый для вынесения на местный референдум, по мнению заявителей полностью соответствует действующему общероссийскому и краевому законодательству, регулирующему вопросы проведения референдума. При положительном решении вопроса на референдуме городской Совет депутатов на втором этапе в установленный законом 15-дневный срок подготовит соответствующий муниципальный правовой акт о внесении изменений в Устав города и определит место главы города Енисейска в структуре органов местного самоуправления. Кроме того, заявители указали, что глава муниципального образования, избираемый непосредственно населением, как правило, является главой местной администрации. Выносимый на референдум вопрос является вопросом местного значения, на него не распространяются существующие ограничения, перечисленные в п.6 ст.3 Уставного закона Красноярского края №13-6401 «О референдумах в Красноярском крае». По изложенным основаниям заявители просили признать оспариваемое решение незаконным, а предлагаемый для вынесения на местный референдум вопрос соответствующим требованиям ст. 3 упомянутого Уставного закона Красноярского края, просили обязать Территориальную избирательную комиссию города Енисейска осуществить регистрацию инициативных групп граждан по проведению местного референдума в целях принятия решения по вопросу: «Считаете ли вы необходимым избирать главу муниципального образования г. Енисейск Красноярского края непосредственно населением?», выдать регистрационное свидетельство, а также сообщить об этом в средства массовой информации. Решение просили обратить к немедленному исполнению вследствие особых к тому обстоятельств.

В соответствии со ст. 151 ГПК РФ возбужденные по заявлениям дела с учетом мнения участников судебного разбирательства объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения, поскольку такое объединение способствует правильному и своевременному рассмотрению и разрешению дел.

В судебном заседании заявители Медведев С.А., Астафьев В.Ф., Степаненко С.А., Демина Н.И., Кытманов С.Г. на удовлетворении требований настаивали по основаниям, приведенным в заявлениях. Заявители Тюрюмина Д.Ф. и Тихомиров С.Н. не явились, о времени рассмотрения заявлений были уведомлены, на отложении рассмотрения дела не настаивали. С согласия участников судебного заседания суд счел возможным рассмотрение требований в их отсутствие.

Представитель Енисейского городского Совета депутатов Добрицкая Н.В. требования оспаривала, считала, что Советом депутатов принято верное решение, выносимый на референдум вопрос не является вопросом местного значения, настаивала на том, что при однозначном ответе на указанный заявителями вопрос возникнет неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Председатель Территориальной избирательной комиссии г.Енисейска Антонова О.А. и представитель комиссии Золотоверх М.Ю. решение по заявленным требованиям оставили на усмотрение суда, пояснив, что все необходимые действия самой комиссией после получения ходатайств инициативных групп были приняты своевременно и в соответствии с установленными действующим законодательством требованиями.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы участников судебного разбирательства, с учетом заключения прокурора Яричиной Т.П., полагавшей заявленные требованиям необоснованными и не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему:

В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд.

Согласно разъяснениям, приведенным в п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.09 № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

-имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия;

-соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

-соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

В связи с этим судом устанавливалось: находился ли разрешенный вопрос в компетенции Совета, не нарушена ли процедура принятия решения, соответствует ли оспариваемое решение Енисейского городского Совета депутатов законодательству Российской Федерации о референдумах, основу которого в соответствии со ст. 11 Федерального закона № 67-ФЗ от 12.06.2002 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", сам упомянутый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ от 12.06.2002 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» референдум - форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, местный референдум - референдум, проводимый в соответствии с действующим законодательством среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Аналогичное положение относительного местного референдума закреплено в ст. 1 Уставного закона Красноярского края от 10.11.2011 № 13-6401 "О референдумах в Красноярском крае".

Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной п.1 ст. 14 Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с п.1 ст. 36 указанного Федерального закона, т.е. в данном случае не менее 10 человек.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (п.2 ст. 36 того же закона)

В соответствии с ч.ч. 3-5 ст. 36 Федерального закона от 12.06.02 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы.

К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума;

в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.

В судебном заседании установлено, что каждой из образованных инициативных групп по проведению местного референдума среди жителей города Енисейска выполнены перечисленные требования как в части количественного состава, так и в части оформления всех необходимых документов. В ходатайствах инициативных групп по проведению референдума содержался один и тот же вопрос, предлагаемый инициативными группами для вынесения на референдум: «Считаете ли вы необходимым избирать главу муниципального образования г. Енисейска Красноярского края непосредственно населением?», были указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории г.Енисейска. Ходатайства инициативных групп подписаны всеми членами группы. К ходатайствам были приложены протоколы собраний инициативных групп по проведению референдума, на которых было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Территориальной избирательной комиссией г.Енисейска ходатайства и документы, переданные инициативными группами, направлены в представительный орган муниципального образования г.Енисейск- Енисейский городской Совет депутатов, который в соответствии со ст. 14 Устава г.Енисейска (п.3, 3.1) полномочен принять решение о назначении местного референдума, в том числе по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, в количестве не менее 10 человек.

Решением Енисейского городского Совета №57-372 от 10 марта 2104 года признано, что вынесенный на референдум вопрос не отвечает требованиям ст. 3 Уставного закона Красноярского края №13-6401 от 10 ноября 2011 г. «О референдуме в Красноярском крае», причем не только потому, что при однозначном ответе на него возникает правовая неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, как указали в своем заявлении представители инициативных групп, но в первую очередь в связи с тем, что он не относится к вопросам местного значения.

Нарушений процедуры принятия решения в судебном заседании не установлено, вывод представительного органа является совершенно обоснованным.

В соответствии с требованиями ч.3 ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ от 12.06.2002 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 3 Уставного закона Красноярского края от 10.11.2011 № 13-6401 "О референдумах в Красноярском крае", ст. 14 Устава г. Енисейска, утвержденного решением Енисейского городского Совета депутатов Красноярского края от 26.07.2005 № 6-19 (в ред. от 22.05.2013) на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Как следует из ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Круг вопросов местного значения городского округа определен в ст. 16 Федерального закона от 06.10.03 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и закреплен, соответственно, в ст. 5 Устава города Енисейска, из которой следует, что такие вопросы касаются лишь обеспечения надлежащего уровня жизнедеятельности населения г.Енисейска.

Вопроса о порядке избрания главы муниципального образования ни указанный перечень, ни статья 5 Устава г.Енисейска не содержит.

Более того, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования (п. 3 ст. 34). В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений (подп. 1 п. 10 ст. 35). Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава (п.п. 1 п. 2 ст. 36).

В судебном заседании установлено, что в соответствии со ст. 37 Устава г.Енисейска глава города является высшим должностным лицом муниципального образования, избирается депутатами городского Совета из своего состава. Такой порядок избрания главы города установлен решением Енисейского городского Совета №56-380 26 марта 2009 г.путем внесения изменений в Устав. Внесение изменений в Устав г.Енисейска относится к исключительной компетенции городского Совета. (п.п.1 п.1 ст. 30 Устава).

Таким образом, по мнению суда совершенно очевидно, что вопрос, который инициативными группами предлагается вынести на местный референдум, не относится к вопросам местного значения, не может быть вынесен на местный референдум, как относящийся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

По мнению суда доводы заявителей о возможности вынесения на местный референдум вопросов, не отнесенных Федеральным законом от 06.10.03 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом г.Енисейска области, к числу вопросов местного значения городского округа, в том числе со ссылками на отсутствие в законе прямого к тому запрета, основаны на неправильном толковании норм материального права.

Кроме того, по мнению суда, правильным является также вывод, содержащийся в оспариваемом решении, о том, что при однозначном ответе на предложенный вопрос не исключается неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

В соответствии со ст. 3 Уставного закона Красноярского края от 10.11.2011 № 13-6401 "О референдумах в Красноярском крае" вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

В данном случае неопределенность правовых последствий вызвана тем, что выносимый на референдум вопрос даже в случае однозначного ответа на него не предопределяет, должен ли в случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования входить в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполнять полномочия его председателя, либо возглавлять местную администрацию. Обе такие возможности предусмотрены действующим законодательством, однако Уставом города Енисейска, ввиду иной процедуры избрания главы города, не закреплены.

Таким образом, оснований к признанию незаконным решения Енисейского городского Совета депутатов от 10 марта 2014 г №57-372 «О признании выносимого на местный референдум вопроса об избрании Главы города Енисейска Красноярского края непосредственно населением не соответствующим требованиям законодательства о референдумах» нет, заявленные требования удовлетворению не подлежат. В связи с отказом в удовлетворении основных требований, не подлежат удовлетворению и производные требования о возложении обязанностей на Территориальную избирательную комиссию города Енисейска по осуществлению регистрации инициативных групп, выдаче регистрационных свидетельств.

Исходя из изложенного, руководствуясь ст.194-198, ст. 261 ГПК РФ, суд

решил:

Отказать Медведеву Сергею Александровичу, Астафьеву Валерию Федоровичу, Степаненко Сергею Алексеевичу, Деминой Наталье Ивановне, Тюрюминой Диляре Фаритовне, Тихомирову Сергею Николаевичу, Кытманову Сергею Григорьевичу в удовлетворении требований о защите права на участие в референдуме граждан РФ и признании незаконным решения Енисейского городского Совета депутатов №57-372 от 10 марта 2014 года «О признании выносимого на местный референдум вопроса об избрании Главы города Енисейска Красноярского края непосредственно населением не соответствующим требованиям законодательства о референдумах».

Решение может быть обжаловано в Красноярский краевой суд в течение месяца с момента его изготовления в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы в Енисейский районный суд.

Председательствующий Л.А.Борисова

Мотивированное решение изготовлено 29 апреля 2014 г.