Судебный акт #1 () по делу № 33-436/2019 (33-6088/2018;) от 21.12.2018

УЛЬЯНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Судья Челбаева Е.С.    Дело № 33-436/2019

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е  О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

г. Ульяновск             5 февраля 2019 года

Судебная коллегия по гражданским делам Ульяновского областного суда в составе:

председательствующего Бабойдо И.А.,

судей Рыбалко В.И., Подгорновой О.С.,

при секретаре Щучкиной К.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению и.о. прокурора Барышского района Ульяновской области на решение Барышского городского суда Ульяновской области от 9 ноября 2018 года, по которому постановлено:

прокурору Барышского района Ульяновской области отказать в удовлетворении иска к Совету депутатов муниципального образования «Барышский район», главе муниципального образования «Барышский район» - председателю Совета депутатов муниципального образования «Барышский район» Киселеву Игорю Павловичу о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к организации рассмотрения на внеочередном заседании Совета депутатов муниципального образования «Барышский район», проведенном 6 декабря 2017 года представления прокуратуры Барышского района № 86-01-2017 от 5 декабря 2017 года об освобождении Кочеткова Сергея Владимировича от должности главы администрации муниципального образования «Барышский район» в связи с утратой доверия ввиду неисполнения обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством; о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по противодействию коррупции и урегулированию конфликта интересов, допущенного Кочетковым Сергеем Владимировичем в период замещения должности главы администрации муниципального образования «Барышский район»; о возложении обязанности изменить в решении Совета депутатов муниципального образования «Барышский район» от 6 декабря 2017 года № 5/22 «О прекращении полномочий Главы администрации МО «Барышский район» формулировку основания увольнения Кочеткова Сергея Владимировича «в связи с отставкой по собственному желанию» на формулировку основания увольнения «в связи с утратой доверия».

Заслушав доклад судьи Рыбалко В.И., пояснения прокурора Колгановой Е.А., поддержавшей доводы апелляционного представления, представителя Совета депутатов муниципального образования «Барышский район» Кулишовой Н.Е., Кочеткова С.В. и его представителя Кочетковой М.А., полагавших решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

установила:

прокурор Барышского района Ульяновской области обратился в суд с иском к Совету депутатов муниципального образования (МО) «Барышский район», главе МО «Барышский район» - председателю Совета депутатов МО «Барышский район» Киселеву И.П. о признании незаконным бездействия.

В обоснование заявленных требований указано, что в ходе проведенной прокуратурой Барышского района проверки в деятельности бывшего главы администрации МО «Барышский район»  Кочеткова С.В., главы МО «Барышский район» Киселева И.П. и Совета депутатов МО «Барышский район» выявлены нарушения требований законодательства о противодействии коррупции. В частности, в период исполнения должностных обязанностей главы администрации МО «Барышский район» Кочетков С.В. от имени администрации МО «Барышский район» заключал хозяйственные договоры с организациями, учредителями которых являлись его близкие родственники (жена и дочь). О возникновении личной заинтересованности Кочетков С.В., в нарушение ст. 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», представителя нанимателя (работодателя) в письменной форме не уведомлял, мер по предотвращению конфликта интересов не предпринимал. В целях устранения вышеназванных нарушений прокуратурой Барышского района 5 декабря 2017 года в адрес главы МО «Барышский район» Киселева И.П. было внесено представление № 86-01-2017 об увольнении Кочеткова С.В. в связи с утратой доверия. Данное представление поступило в Совет депутатов МО «Барышский район» и зарегистрировано фактически одновременно с принятием заявления Кочеткова С.В. о расторжении контракта по собственному желанию. Председатель Совета депутатов МО «Барышский район» Киселев И.П., получив представление прокуратуры, располагал информацией о допущенных Кочетковым С.В. нарушениях антикоррупционного законодательства, однако принял решение рассмотреть 6 декабря 2017 года на внеочередном заседании Совета депутатов только заявление Кочеткова С.В. о расторжении контракта по собственному желанию. На основании решения Совета депутатов МО «Барышский район» от 6 декабря 2017 года контракт с Кочетковым С.В. был досрочно расторгнут в связи с отставкой последнего по собственному желанию. 22 декабря 2017 года в прокуратуру Барышского района от председателя Совета депутатов МО «Барышский район» Киселева И.П. поступил ответ об отклонении вышеуказанного представления прокуратуры. Полагал, что подобная позиция главы МО «Барышский район» и Совета депутатов МО «Барышский район» является противозаконной, что позволило Кочеткову С.В. избежать установленной законом ответственности.

Просил суд признать незаконным бездействие главы МО «Барышский район» - председателя Совета депутатов МО «Барышский район» Киселева И.П., выразившееся в непринятии мер к организации рассмотрения представления прокуратуры Барышского района № 86-01-2017 от 5 декабря 2017 года об освобождении Кочеткова С.В. от должности главы администрации МО «Барышский район» в связи с утратой доверия, ввиду неисполнения обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством, на внеочередном заседании Совета депутатов, проведенном 6 декабря 2017 года; признать незаконным бездействие Совета депутатов МО «Барышский район», главы МО «Барышский район» - председателя Совета депутатов МО «Барышский район» Киселева И.П., выразившееся в непринятии мер по противодействию коррупции и урегулированию конфликта интересов, допущенного Кочетковым С.В. в период замещения должности главы администрации МО «Барышский район»; обязать Совет депутатов МО «Барышский район», главу МО «Барышский район» - председателя Совета депутатов МО «Барышский район» Киселева И.П. изменить формулировку основания увольнения Кочеткова С.В. в решении Совета депутатов МО «Барышский район» от 6 декабря 2017 года № 5/22 «О прекращении полномочий главы администрации МО «Барышский район» «в связи с отставкой по собственному желанию» на формулировку «в связи с утратой доверия».

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечен Кочетков С.В.

Рассмотрев заявленные требования по существу, суд принял указанное выше решение.

В апелляционном представлении и.о. прокурора Барышского района Ульяновской области просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований.

В обоснование апелляционного представления приводит доводы, аналогичные изложенным в исковом заявлении. Отмечает, что в результате заключенных договоров на поставку продукции аффилированные Кочеткову С.В. юридические лица получили прибыль. Кочетков С.В. от получения коммерческой прибыли, получаемой при заключении договоров, не отказался. Оплата по заключенным контрактам с аффилированными юридическими лицами, происходила в условиях сложившейся задолженности перед иными субъектами предпринимательской деятельности на сумму свыше 5 млн. руб.

Указывает, что в соответствии с действующим законодательством муниципальные служащие обязаны в письменной форме уведомлять о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

В нарушение требований действующего законодательства, условий служебных контрактов, о возникновении личной заинтересованности и конфликте интересов Кочетков С.В. представителя нанимателя (работодателя) в письменной форме не уведомлял, мер по его предотвращению не предпринимал, чем допустил конфликт интересов.

Указывает, что вопреки выводам суда, отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, определением правового положения муниципального служащего, регулируются не только нормами трудового законодательства и правовыми актами о муниципальной службе, но и нормами антикоррупционного законодательства, механизмы действия которых при вынесении судом решения учтены не были. В соответствии с действующим законодательством непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение с муниципальной службы.

Отмечает, что срок давности привлечения Кочеткова С.В. к дисциплинарной ответственности в виде увольнения за совершение коррупционного правонарушения пропущен не был.

Не соглашается с выводами суда о невозможности привлечения Кочеткова С.В. к дисциплинарной ответственности в виде увольнения за проступок, имевший место не в период действия срочного трудового договора, поскольку антикоррупционное законодательство не связывает продолжение лицом, допустившим конфликт интересов, муниципальной службы, в том числе заключение с ним новых контрактов. Считает необходимым рассматривать заключенные с Кочетковым С.К. контракты не как отдельные документы со сроками полномочий, а как осуществление Кочетковым С.В. в 2013 – 2017 годах муниципальной службы и ее продолжение при заключении новых контрактов с одним и тем же работодателем.

Считает необоснованным вывод суда о том, что ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» не содержит допущение конфликта интересов в период прохождения муниципальной службы по ранее заключенным контрактам в качестве препятствия для принятия гражданина на муниципальную службу и нахождения на ней, поскольку не учтены положения антикоррупционного законодательства, предусматривающие механизмы урегулирования конфликта интересов, в том числе работодателем.

Не соглашается с выводами суда о том, что изменение формулировки увольнения допускается только при разрешении индивидуального трудового спора о восстановлении на работе. Указывает, что федеральным законодательством предусмотрено специальное регулирование порядка заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации.

Считает установленным факт бездействия главы МО «Барышский район» - председателя Совета депутатов МО «Барышский район», выразившегося в непринятии мер по организации рассмотрения представления прокуратуры Барышского района от 5 декабря 2017 года № 86-01-2018 об освобождении Кочеткова С.В. от должности главы администрации МО «Барышский район» в связи с утратой доверия ввиду неисполнения обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством, на внеочередном заседании Совета депутатов МО «Барышский район», проведенном 6 декабря 2017 года, а также факт бездействия главы МО «Барышский район» Киселева И.П., Совета депутатов МО «Барышский район» в части непринятия мер по противодействию коррупции и урегулированию конфликта интересов, допущенного Кочетковым С.В. Какие-либо меры дисциплинарного характера к Кочеткову С.В. применены не были, конфликт интересов не урегулирован до настоящего времени.

В возражениях на апелляционное представление глава МО «Барышский район» - председатель Совета депутатов МО «Барышский район» Киселев И.П., Кочетков С.В. просили решение суда оставить без изменения.

Поскольку лица, не явившиеся в судебное заседание, были надлежащим образом извещены о месте и времени его проведения, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

В соответствии с ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, возражений на него, судебная коллегия приходит к следующему.

Муниципальная служба в силу ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации») представляет собой профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Согласно п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий обязан уведомлять в письменной форме представителя нанимателя (работодателя) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Обязанность муниципального служащего уведомить представителя нанимателя (работодателя) о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно, закреплена также в ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон «О противодействии коррупции»).

В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», ч.ч. 1, 2 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

В соответствии с ч. 2.3 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.

Согласно ч. 1 ст. 27.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» за несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции данным федеральным законом, Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, налагаются взыскания, предусмотренные статьей 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в том числе и в виде увольнения.

Установлено, что на основании решения Совета депутатов МО «Барышский район» от 4 февраля 2009 года № 2/8 и контракта без номера от 6 февраля 2009 года, заключенного между Главой МО «Барышский район» Сызганцевым В.А. и Кочетковым С.В., последний был назначен на должность муниципальной службы главы администрации МО «Барышский район».

В последующем в связи с истечением срока полномочий главы администрации МО «Барышский район», а также с учетом результатов конкурса Кочетков С.В. дважды назначался на указанную должность: на основании решения Совета депутатов МО «Барышский район» от 7 февраля 2013 года № 4/30-2 и контракта без номера от 7 февраля 2013 года, заключенного с главой МО «Барышский район» Сызганцевым В.А.; на основании решения Совета депутатов МО «Барышский район» от 4 октября 2017 года № 2/6 и контракта без номера от 5 октября 2017 года, заключенного с главой МО «Барышский район» Киселевым И.П.

Согласно материалам проведенной прокурорской проверки между администрацией МО «Барышский район» в лице ее главы Кочеткова С.В. и ООО «Барышская швейная фабрика» 10 июня 2015 года и 6 июня 2016 года были заключены договоры о поставке для муниципальных нужд верхней одежды (детских курток) на общую сумму 68 450 руб., а также 15 апреля 2015 года и 15 марта 2017 года были заключены договоры о поставке летних камуфлированных костюмов с ООО «Система» на общую сумму 79 800 руб.

При этом единственным учредителем ООО «Барышская швейная фабрика» до 1 января 2016 года являлся Кочетков С.В., а с 1 января 2016 года - является супруга Кочеткова С.В. – Кочеткова М.А. Одним из учредителей ООО «Система» является дочь Кочеткова С.В. – К*** В.С.

5 декабря 2017 года прокуратурой Барышского района Ульяновской области внесено представление на имя главы МО «Барышский район» Киселева И.П. с требованием привлечь к дисциплинарной ответственности Кочеткова С.В. за допущенное нарушение в виде увольнения в связи с утратой доверия, которое поступило в Совет депутатов МО «Барышский район» 6 декабря 2017 года.

Несмотря на это, на основании решения Совета депутатов МО «Барышский район» от 6 декабря 2017 года № 5/22 контракт с главой администрации МО «Барышский район» Кочетковым С.В. был расторгнут досрочно в связи с отставкой по собственному желанию.

Представление прокуратуры было рассмотрено 13 декабря 2017 года. Принято решение о его отклонении в связи с тем, что полномочия Кочеткова С.В., как главы администрации МО «Барышский район», уже прекращены ранее на основании его заявления об отставке по собственному желанию.

Поскольку представление прокуратуры от 5 декабря 2017 года фактически не было удовлетворено, прокурор обратился в суд с настоящим иском.

Давая правовую оценку исковым требованиям, суд исходил из следующего.

В силу ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ), на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.

В ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» также предусмотрено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим федеральным законом.

Таким образом, отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципального служащего, регулируются нормами Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе, в том числе и нормами ТК РФ.

По смыслу ст.ст. 56, 58, 59 ТК РФ правоотношения работодателя и работника возникают с момента заключения и прекращаются в момент прекращения трудового договора (контракта).

Следовательно, применение дисциплинарного взыскания вплоть до увольнения с занимаемой должности возможно лишь в период действующего трудового контракта (договора). Увольнение за правонарушения, совершенные работником в период действия предыдущих трудовых договоров (контрактов) законодательством не предусмотрено.

В ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» перечислены случаи, когда гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе. При этом в перечне таких случаев отсутствует допущение конфликта интересов в период прохождения муниципальной службы по ранее заключенным контрактам.

Из содержания ст. 394 ТК и разъяснений, изложенных в п. 61 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 года № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации», следует, что изменение формулировки увольнения допускается только при разрешении индивидуального трудового спора о восстановлении на работе. Иные случаи ни Трудовым кодексом Российской Федерации, ни Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» не предусмотрены.

Между тем, в данном случае индивидуального трудового спора не имеется. Кочетков С.В. на момент обращения прокурора в суд с муниципальной службы был уволен и о восстановлении не просил.

Согласно п. 1 ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 года № 84-О, по смыслу положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы, должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Применив вышеуказанные нормы права, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд первой инстанции правомерно и обоснованно отказал прокурору в удовлетворении исковых требований, поскольку не усмотрел незаконного бездействия ответчиков по неисполнению представления прокуратуры, по непринятию ими мер по противодействию коррупции и урегулированию конфликта интересов, допущенного Кочетковым С.В. в период замещения должности главы администрации МО «Барышский район» по контрактам, срок действия которых истек на момент вынесения прокурором представления; а также не усмотрел правовых оснований для изменения формулировки увольнения Кочеткова С.В. в с вязи с отсутствием индивидуального трудового спора.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается.

Вопреки доводам апелляционного представления судом первой инстанции были учтены все нормы действующего законодательства, применимого к спорным правоотношениям: общие нормы трудового права, специальные нормы законодательства о муниципальной службе, а также законодательства о противодействии коррупции.

Доводы апелляционного представления об отсутствии пропуска срока исковой давности не влияют на существо принятого судом решения и не могут повлечь его отмену.

Судебная коллегия считает несостоятельными доводы апелляционного представления о наличии правовых оснований для привлечения Кочеткова С.В. к дисциплинарной ответственности в виде увольнения за проступок, имевший место не в период действия срочного трудового договора, поскольку они основаны на неверном толковании норм права.

Доводы апелляционного представления фактически сводятся к несогласию стороны истца с выводами суда первой инстанции. Однако они не содержат ссылок на какие-либо новые обстоятельства, которые не были бы предметом исследования суда первой инстанции или опровергали выводы судебного решения, не влияют на правильность принятого судом решения, в связи с чем, не могут служить основанием к отмене решения суда. Кроме того, они направлены на иную оценку добытых судом доказательств, с чем судебная коллегия согласиться не может.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено, юридически значимые обстоятельства установлены полно и правильно, доводы апелляционного представления не содержат предусмотренных ст. 330 ГПК РФ оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке.

При таких обстоятельствах, принятое по делу решение суда подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Барышского городского суда Ульяновской области от 9 ноября 2018 года оставить без изменения, апелляционное представление прокуратуры Барышского района Ульяновской области – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: