Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-1174/2021 ~ М-454/2021 от 16.04.2021

    КРАСНОДАРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

    Дело № 3а-1174/2021

    УИД 23OS0000-01-2021-000441-52

    РЕШЕНИЕ

    ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

23 июля 2021 года                                                            город Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

судьи                                                                                         Аняновой О.П.

при секретаре

судебного заседания                                                                     Масюк А.К.

с участием прокурора                                 Майборода О.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело              по административному исковому заявлению СПК «1 Винодельческий кооператив» о признании нормативного правового акта недействующим в части,

установил:

решением Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 года № 424 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решением Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 29 августа 2019 года № 499 (далее также - Решение № 499) внесено изменение в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от                    26 декабря 2013 года № 424 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа».

Сельскохозяйственный потребительский кооператив «1-й Винодельческий кооператив» (далее – СПК «1-й Винодельческий кооператив», СПК) обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, уточнив которое письменным заявлением в предварительном судебном заседании от 23 июня 2021 года, просил признать не действующим решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от                        29 августа 2019 года № 499 «О внесении изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года                 № 424 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа» в части установления двух территориальных зон: зона сельскохозяйственных угодий (СХ-1) и зона сельскохозяйственного производства (СХ-3), в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <№...> и <№...>.

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что является арендатором вышеуказанных земельных участков, которые принадлежат на праве собственности Краснодарскому краю и имеют вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства. В результате изменения, внесенного оспариваемым Решением № 499 в Правила землепользования и застройки, земельные участки с кадастровыми номерами <№...> и <№...> относятся к двум территориальным зонам: сельскохозяйственных угодий (СХ-1) и сельскохозяйственного производства (СХ-3), при этом нахождение данных земельных участков в зоне сельскохозяйственных угодий препятствует их застройке, чем нарушаются права административного истца, так как последнему в 2020 году было отказано в выдаче разрешения на строительство объектов недвижимости на земельном участке с кадастровым номером <№...>.

Административный истец находит Решение № 499 в оспариваемой части противоречащим положениям части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) и части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), указывая, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне, а нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах якобы создает неопределенность его правового режима и ограничивает право СПК на использование по назначению арендуемых земельных участков с кадастровыми номерами <№...> и <№...>.

Представитель СПК в судебном заседании поддержал заявленные требования, настаивая на доводах административного искового заявления о противоречии оспариваемых положений Решения № 499 нормам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении прав и законных интересов административного истца.

Представитель административного ответчика Совета муниципального образования город-курорт Анапа возражал против удовлетворения требований, ссылаясь на соответствие оспариваемого решения требованиям законодательства.

Представители муниципального образования город-курорт Анапа, Департамента имущественных отношений Краснодарского края полагали административный иск не подлежащим удовлетворению.

Представитель Департамента архитектуры и градостроительства Краснодарского края относительно заявленных требований считал необходимым вынести законное и обоснованное решение.

Прокурор полагал необходимым отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Рассмотрев административное дело по существу, суд приходит к следующим выводам.

Согласно статье 2 Закона Краснодарского края от 1 апреля 2004 года                 № 676-КЗ «Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа» муниципальное образование город-курорт Анапа имеет статус городского округа.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 131-ФЗ), пунктом 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Представительным органом муниципального образования город-курорт Анапа является Совет муниципального образования город-курорт Анапа, к полномочиям которого относится утверждение правил землепользования и застройки соответствующим решением, подлежащим опубликованию (обнародованию) в установленном порядке (статья 22, пункт 11 части 2 статьи 25, статьи 61, 65 Устава муниципального образования город-курорт Анапа).

Как того требуют положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие порядок принятия правил землепользования и застройки, а также внесения в них изменений (статьи 31-33 ГрК РФ), решения Совета муниципального образования города-курорта Анапа № 424 и № 499 приняты после соблюдения необходимых этапов подготовки проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации, в том числе проведения публичных слушаний (в отношении проекта Правил землепользования и застройки) и общественных обсуждений (в отношении Решения № 499), а также официально опубликованы, что подтверждается материалами дела, в том числе выписками из Устава муниципального образования город-курорт Анапа, копиями общественно-политической газеты «Анапское Черноморье», в которых публиковались сообщения о проведении публичных слушаний (общественных обсуждений), заключения о результатах последних, а также Правила землепользования и застройки и оспариваемое Решение № 499.

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2021 года по делу № 66а-54/2021 (Об оставлении без изменения решения Краснодарского краевого суда от 18 сентября 2020 года, которым отказано в удовлетворении иска о признании недействующими отдельных положений решений Совета муниципального образования «Город-курорт Анапа» от 3 июля 2017 года № 198 «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря                2013 года № 424 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город-курорт Анапа» и от 29 августа 2019 года № 499 «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 года № 424 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город-курорт Анапа») установлены обстоятельства того, что решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 года              № 424 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город-курорт Анапа», а также Решение № 499 приняты уполномоченным органом с соблюдением формы и вида нормативного правового акта, процедуры его принятия, правил введения его в действие. Данные установленные вступившим в законную силу судебным актом обстоятельства административным истцом по настоящему делу не оспаривались.

Учитывая вышеизложенное, руководствуясь положениями статьи                        64 КАС РФ, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Решение № 499 принято уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением формы и вида нормативного правового акта, процедуры его принятия, правил введения его в действие.

Судом установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами <№...> и <№...> находятся в собственности Краснодарского края, относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, имеют вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, находятся в аренде у административного истца, что подтверждается выписками из Единого государственного реестра от 20 мая 2021 года № <№...> и <№...>.

Земельные участки с кадастровыми номерами <№...> и <№...> включены в перечень особо ценных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории муниципального образования город-курорт Анапа, распоряжением главы администрации Краснодарского края от 27 февраля 2006 года № 153-р «Об утверждении Перечня земель особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории города-курорта Анапа, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством».

Данные земельные участки расположены за границами населенных пунктов муниципального образования город-курорт Анапа.

По функциональному зонированию (в соответствии с Генеральным планом городского округа город-курорт Анапа, утвержденным решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября                   2013 года № 404) участки относятся к зоне сельскохозяйственного использования, к лесным территориям, что следует из выкопировок из государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город-курорт Анапа.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа на вышеуказанные земельные участки градостроительные регламенты не установлены, данные участки относятся к зоне сельскохозяйственных угодий (СХ-1) и зоне сельскохозяйственного производства (СХ-3).

СХ-1 – зона сельскохозяйственных угодий установлена для закрепления территорий сельскохозяйственных угодий, поскольку данный вид назначения в составе земель сельскохозяйственного назначения имеет приоритет в использовании и подлежит особой охране. Назначение территории: пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

В описании зоны СХ-1 указано, что в соответствии с частью 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительный регламент на сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения не устанавливается.

СХ-3 – зона сельскохозяйственного производства установлена для ведения сельскохозяйственного производства, обеспечения деятельности фермерских хозяйств, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе для размещения объектов капитального строительства, необходимых для сельскохозяйственного производства.

В описании зоны СХ-3 также указано, что применительно к земельным участкам, включенным в перечень особо ценных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории муниципального образования город-курорт Анапа, в соответствии с частью 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительный регламент не устанавливается.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований регламентируется ГрК РФ, осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются положениями статей 34, 35 ГрК РФ.

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ перечень видов территориальных зон является открытым.

В результате градостроительного зонирования могут определяться различные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 ГрК РФ). Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1 - 3 статьи 36 ГрК РФ).

Согласно части 4 статьи 35 ГрК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Из вышеизложенных норм градостроительного законодательства следует, что территориальная зона выделяется для установления градостроительного регламента в отношении нее, иными словами определение в правилах землепользования и застройки территориальной зоны обусловлено установлением для этой зоны градостроительного регламента.

По настоящему административному делу ключевое значение имеет тот факт, что земельные участки с кадастровыми номерами <№...> и <№...> относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, а потому к ним не применима статья 85 ЗК РФ, на которую ссылается административный истец в обоснование своих требований. Более того, данные земельные участки состоят из сельскохозяйственных угодий.

Сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения и в составе земель населенных пунктов имеют различные правовые режимы, существенно отличающиеся по правовому регулированию.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

Статьей 1 ЗК РФ к числу принципов земельного законодательства отнесено деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пункты 1 и 4 статьи 79 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Определяя градостроительное зонирование как способ установления и изменения разрешенного использования земельных участков за счет установления градостроительного регламента для территориальной зоны, Градостроительный кодекс Российской Федерации определят территории, где зонирование не является способом определения разрешенного использования земельных участков.

Как прямо указано в части 6 статьи 36 ГрК РФ, градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем запрет на установление градостроительных регламентов в отношении всех земельных участков, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, в Градостроительном кодексе Российской Федерации отсутствует.

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (часть 5 статьи 37 ГрК РФ).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от                       29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Соответствующие правовые позиции закреплены в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 года).

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до               2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537, было установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

С учетом вышеуказанного правового регулирования в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал                2013 года (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 года) указано, что до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности. Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Исходя из вышеизложенного, в данном случае выделение зоны СХ-1 без установления в отношении нее градостроительного регламента, обусловлено режимом особой охраны сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, что отражено в текстовом описании зоны СХ-1 в Правилах землепользовании и застройки, учитывая законодательный запрет на установление градостроительного регламента для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (часть 6 статьи 36 ГрК РФ), а также принимая во внимание наличие в части 4 статьи 35 ГрК РФ указания на возможность пересечения границ земельного участка с границами территориальных зон в соответствии с земельным законодательством.

Таким образом, нахождение земельных участков, арендуемых административным истцом, согласно правилам землепользования и застройки муниципального образования одновременно в двух зонах, лишь одна из которых в полной мере является территориальной (СХ-3), а другая фактически определяет границы сельскохозяйственных угодий в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельных участков, поскольку градостроительный регламент установлен только для одной территориальной зоны (СХ-3). При этом отображение зоны сельскохозяйственных угодий, наоборот, конкретизирует правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальном образовании город-курорт Анапа.

Учитывая вышеизложенное, невозможность застройки земельных участков, составляющих сельскохозяйственных угодья, установлена законом, а не Решением № 499, вопреки доводам административного истца о нарушении его прав оспариваемым в части нормативным правовым актом.

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года № 387-О, от              15 июля 2010 года № 931-О-О и от 25 февраля 2016 года № 242-О).

Согласование в данном случае государственных, общественных и частных интересов при градостроительном зонировании как раз и достигается отображением в Правилах землепользования и застройки в составе земель сельскохозяйственного назначения, за пределами земель населенных пунктов, таких земель как сельскохозяйственные угодья, находящиеся под особой охраной государства, что вносит для землепользователей правовую определенность в отношении возможностей использования таких земель в соответствии с законодательством.

Учитывая, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 - 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований СПК «1 Винодельческий кооператив» о признании нормативного правового акта недействующим в части, отказать.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Судья Краснодарского

краевого суда                                                                             О.П. Анянова

Решение суда в окончательной форме изготовлено 29 июля 2021 года.