Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2-1215/2011 ~ М-1066/2011 от 30.05.2011

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

06 сентября 2011 года Ленинский районный суд города Нижний Тагил Свердловской области в составе председательствующего судьи Соловьева А.А.,

с участием прокурора Ватутиной Е.В.,

при секретаре Ежовой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Ленинского района города Нижний Тагил о признании Положения о порядке осуществления контрольной деятельности Нижнетагильской городской Думой, утвержденного Решением Нижнетагильской городской Думы от 24.03.2011 № 12, противоречащим закону в части,

установил:

24.03.2011 Нижнетагильской городской Думой принято Решение № 12 «Об утверждении Положения о порядке осуществления контрольной деятельности Нижнетагильской городской Думой».

Решение № 12 от 24.03.2011 опубликовано в газете «Горный край» 01.04.2011.

30.05.2011 прокурор Ленинского района города Нижний Тагил обратился в суд с заявлением в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о признании пункта 4 статьи 2, подпунктов 3, 4 пункта 1 статьи 8, пункта 6 статьи 6 Положения о порядке осуществления контрольной деятельности Нижнетагильской городской Думой, утвержденного Решением Нижнетагильской городской Думы от 24.03.20011 № 12, недействующим в части возложения обязанности при осуществлении Нижнетагильской городской Думой полномочий по контролю за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения на руководителей муниципальных предприятий и учреждений по предоставлению отчетов, информации в городскую Думу, постоянные комиссии городской Думы по решению вопросов местного значения об исполнении правовых актов городской Думы, поставленных на контроль, а так же требовании от указанных лиц предоставления и заслушивания информации, рассмотрения обращений депутатов.

В обоснование требований прокурор указал, что 04.04.2011 на вышеуказанное Положение о порядке осуществления контрольной деятельности Нижнетагильской городской Думой был принесен протест прокурора № 01-12/11, отклоненный Решением Нижнетагильской городской Думы от 28.04.2011 № 22-П.

Контроль со стороны представительного органа муниципального образования за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения закреплен статьями 35 часть 10, 36 часть 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии со статьей 21 Устава города Нижний Тагил контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения является компетенцией городской Думы.

Структуру органов местного самоуправления города в соответствии со статьей 19 Устава города Нижний Тагил составляют:

Нижнетагильская городская Дума;

Глава города Нижний Тагил;

Администрация города Нижний Тагил;

Счетная палата города Нижний Тагил.

По мнению прокурора, пунктом 4 статьи 2 Положения на руководителей муниципальных предприятий и учреждений возложена обязанность по предоставлению отчетов, информации в городскую Думу, постоянные комиссии городской Думы по решению вопросов местного значения об исполнении правовых актов городской Думы, поставленных на контроль.

Подпунктами 3, 4 пункта 1 статьи 8 Положения установлено, что постоянные комиссии городской Думы при осуществлении контрольных функций направляют руководителям муниципальных предприятий и учреждений письменные обращения о предоставлении информации; заслушивают на заседании информацию руководителей муниципальных предприятий и учреждений по решению вопросов местного значения, исполнению нормативных правовых актов городской Думы.

Пунктом 6 статьи 6 Положения установлено, что руководители муниципальных предприятий и учреждений рассматривают письменные и устные обращения депутата городской Думы в сроки, установленные федеральным законом, Уставом города Нижний Тагил и настоящим Положением.

Руководители муниципальных предприятий и учреждений не являются должностными лицами местного самоуправления, и не включены в перечень лиц, подконтрольных представительному органу, указанных в статьях 35, 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По мнению прокурора, возложение обязанности при осуществлении Нижнетагильской городской Думой полномочий по контролю за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения на руководителей муниципальных предприятий и учреждений по предоставлению отчетов, информации в городскую Думу, постоянные комиссии городской Думы по решению вопросов местного значения, об исполнении правовых актов городской Думы, поставленных на контроль, а также требование от указанных лиц предоставления и заслушивания информации, рассмотрения обращения депутатов не соответствует Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Представитель Нижнетагильской городской Думы - главный специалист юридического отдела аппарата Нижнетагильской городской Думы Киселева Н.А. заявление прокурора не признала полностью и пояснила, что права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, связанные с обращением информации, определены Конституцией Российской Федерации и включают: право доступа к информации, затрагивающей права, свободы и обязанности человека и гражданина, право на тайну частной жизни (статьи 23, 24), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29), право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 32).

Конституция Российской Федерации содержит ряд важных положений, гарантирующих обеспечение информационных прав:

1) защита прав субъектов в информационной сфере в Российской Федерации в достаточной степени определена и закреплена в Конституции Российской Федерации, гарантирующей государственную защиту прав и свобод человека и гражданина;

2) Конституция Российской Федерации возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обязанности по обеспечению каждому заинтересованному лицу возможности ознакомления с документами и материалами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом;

3) граждане имеют практическую возможность узнать информацию о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных формирований.

В развитие понятия информации как объекта правового регулирования конституционных прав и свобод человека и гражданина и в развитие норм Конституции Российской Федерации в последующем был принят ряд документов.

Важное место среди них занимает Указ Президента Российской Федерации от 31.12.1993 № 2334 (в редакции от 01.09.2000) «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию». В этом документе, исходя из того, что право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, определено, что в России деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципе информационной открытости, который предполагает, во-первых, доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; во-вторых, систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях; в-третьих, осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов Российской федерации, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.

Согласно статье 8 Федерального закона от 27.07.2006 №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условия соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другим федеральными законами.

Решения и действия (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд.

Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» дополнительно установлены принципы открытости и доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, достоверности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления, свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом (статья 4). Согласно статье 2 указанного Закона его действие распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Вместе с тем, следует обратить внимание, что согласно статье 1 указанного закона расширяется круг структур, к информации которых доступ возможен. Это не только государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения, юридические лица, подведомственные указанным органам, - все структуры, которые финансируются из государственного и местного бюджетов.

Российское законодательство определяет способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (статья 6 Федерального закона № 8-ФЗ). К ним относятся:

1)обнародование (опубликования) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности сети Интернет;

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей с информацией о деятельности государственных органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических) лиц, в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заеданиях коллегиальных органов, государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

6) представление пользователями информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другие способы, предусмотренные законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

Таким образом, этот перечень является открытым, следовательно, допускается, что нормативными правовыми актами государственных органов, правовыми актами муниципальных органов могут быть установлены и другие способы доступа.

Следовательно, Нижнетагильская городская Дума вправе принимать нормативные правовые акты, устанавливающие иные способы предоставления информации органами местного самоуправления города и подведомственными им организациями (л. д. 12-14).

Заслушав объяснения прокурора и представителя Нижнетагильской городской Думы, исследовав письменные доказательства, суд находит заявление прокурора не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Кодекса).

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 Кодекса не возлагает на него такую обязанность (пункт 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130).

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (статья 131).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132).

Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 32).

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33).

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18).

В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55).

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (статья 15).

Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985, подписанная от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28.02.1996, целью которой является заключение соглашений в области управления для достижения большего единства во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся общим достоянием.

Понятие местного самоуправления.

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом (статья 3).

Сфера компетенции местного самоуправления.

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом (статья 4).

Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления.

Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (статья 6).

Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата (статья 7).

Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать (статья 8).

В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 15.10.1999 № 1370, указывается, что в процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие проблемы:

несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;

неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.

Проблема нередко усугубляется субъективным фактором - неумением, а подчас и нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие органов власти в интересах населения.

Как установлено в судебном заседании предметом заявленного прокурором публично-правового спора является компетенция (пределы полномочий) Нижнетагильской городской Думы как представительного органа местного самоуправления по осуществлению контроля за деятельностью муниципальных предприятий и учреждений, а также их руководителей.

При этом разногласия в спорном вопросе управления сохранялись на протяжении всех этапов нормотворческой деятельности Нижнетагильской городской Думы, включая подготовку проекта, обсуждение и оценку законности принятого муниципального правового акта в досудебном порядке.

Как следует из содержания протоколов заседаний Нижнетагильской городской Думы от 24.03.2011 и 28.04.2011 представители Администрации города Нижний Тагил указывали:

на буквальное (дословное) несоответствие форм контрольной деятельности, перечисленных в статье 2 Положения, статье 21.1 Устава города Нижний Тагил «Контрольная деятельность городской Думы»;

на недопустимость распространения указанных форм контрольной деятельности на должностных лиц муниципальных предприятий и муниципальных учреждений (л. д. 94-100).

Согласно статье 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

В систему муниципальных правовых актов города Нижний Тагил входят:

Устав города, правовые акты, принятые на местном референдуме;

решения городской Думы;

постановления и распоряжения Главы города;

постановления и распоряжения Администрации города;

постановления и распоряжения Председателя городской Думы по вопросам организации деятельности городской Думы;

постановления и распоряжения Счетной палаты;

распоряжения и приказы иных должностных лиц местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их полномочиям настоящим Уставом.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления издают правовые акты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом и законами Свердловской области, настоящим Уставом.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами Свердловской области (статья 43 Устава).

Муниципальные нормативные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) либо издания (подписания), если иной срок не оговорен в самом правовом акте.

Официальным опубликованием муниципальных правовых актов является публикация их полного текста в газете «Горный край» (статья 45 Устава).

В соответствии со статьей 21.1 Устава города Нижний Тагил порядок осуществления Городской Думой контроля за исполнением органами местного самоуправления города и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения определяется муниципальным правовым актом, принимаемым городской Думой.

Решением Нижнетагильской городской Думы от 24.03.2011 № 12 утверждено Положение о порядке осуществления контрольной деятельности Нижнетагильской городской Думой.

Решение № 12 от 24.03.2011 опубликовано в газете «Горный край» 01.04.2011.

Статья 1. Общие положения.

Целью настоящего Положения является установление порядка осуществления Нижнетагильской городской Думой полномочий по контролю за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и контролю за соответствием деятельности органов местного самоуправления города, должностных лиц местного самоуправления города Уставу города и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам городской Думы (пункт 1).

Правовое регулирование и организация контрольной деятельности городской Думы основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Уставом города Нижний Тагил и настоящим Положением (пункт 2).

Полномочия по контролю за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и контролю за соответствием деятельности органов местного самоуправления города, должностных лиц местного самоуправления города Уставу города и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам городской Думы осуществляются городской Думой непосредственно, а также через постоянные и временные комиссии городской Думы (пункт 3).

Контрольная деятельность городской Думы основывается на принципах законности, объективности, гласности (пункт 4).

Статья 2. Организация контрольной деятельности.

Общее руководство по организации контрольной деятельности городской Думы осуществляет Председатель городской Думы (пункт 1).

Формами контрольной деятельности являются:

1) заслушивание ежегодного отчета Главы города о результатах своей деятельности, деятельности Администрации города, в том числе о решении вопросов, поставленных городской Думой;

2) заслушивание информации Главы города, должностных лиц Администрации города и Счетной палаты по исполнению полномочий по решению вопросов местного значения на заседаниях городской Думы, заседаниях постоянных комиссий городской Думы;

3) депутатские слушания;

4) депутатский запрос, обращение депутата;

5) депутатское расследование (пункт 2).

В случае необходимости правовые акты, принятые городской Думой, ставятся на контроль. В тексте соответствующего решения городской Думы определяется постоянная комиссия или другой орган, или должностное лицо, ответственные за осуществление контроля за исполнением данного решения, а также периодичность и (или) сроки осуществления контроля (пункт 3).

Представление отчетов, информации в городскую Думу, постоянные комиссии городской Думы по решению вопросов местного значения, об исполнении правовых актов городской Думы, поставленных на контроль, осуществляют должностные лица органов местного самоуправления города Нижний Тагил, руководители муниципальных предприятий и учреждений, иные лица, ответственные за представление соответствующих отчетов, информации (пункт 4).

Статья 6. Депутатский запрос, обращение депутата.

Депутат городской Думы, группа депутатов вправе обратиться с депутатским запросом к Главе города Нижний Тагил, должностным лицам Администрации города Нижний Тагил, а также к представителям областных органов исполнительной власти на территории города в соответствии с федеральным и областным законодательством (пункт 1).

Решение о признании обращения депутата, группы депутатов депутатским запросом принимается на заседании городской Думы большинством от присутствующих на заседании городской Думы депутатов (пункт 2).

Должностные лица, перечисленные в пункте 1 настоящей статьи, в адрес которых направлен депутатский запрос, должны предоставить ответ в городскую Думу в течение 30 дней со дня его регистрации.

В исключительных случаях соответствующее должностное лицо вправе продлить срок рассмотрения депутатского запроса не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока городскую Думу (пункт 3).

Письменный ответ на депутатский запрос оглашается на ближайшем заседании городской Думы и предоставляется депутатам городской Думы - инициаторам депутатского запроса (пункт 4).

Депутат городской Думы имеет право на письменные и устные обращения к должностным лицам органов местного самоуправления города Нижний Тагил, руководителям муниципальных предприятий и учреждений города по вопросам местного значения, касающимся жителей избирательного округа, по которому он был избран (пункт 5).

Должностные лица органов местного самоуправления города Нижний Тагил, руководители муниципальных предприятий и учреждений рассматривают письменные и устные обращения депутата городской Думы в сроки, установленные федеральным законом, Уставом города Нижний Тагил и настоящим Положением (пункт 6).

Статья 8. Осуществление контрольных функций постоянными комиссиями городской Думы.

Постоянные комиссии городской Думы при осуществлении контрольных функций:

1) вносят в городскую Думу предложения об осуществлении контроля;

2) включают в планы своей работы вопросы о проведении контроля;

3) направляют в органы местного самоуправления города Нижний Тагил, руководителям муниципальных предприятий и учреждений и иным лицам, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения письменные обращения о предоставлении информации;

4) заслушивают на заседании информацию должностных лиц органов местного самоуправления города Нижний Тагил, руководителей муниципальных предприятий и учреждений по решению вопросов местного значения, исполнению нормативных правовых актов городской Думы;

5) инициируют проведение депутатских слушаний и депутатских расследований (пункт 1).

По результатам контрольных мероприятий постоянные комиссии представляют в городскую Думу информацию о результатах и свои предложения (пункт 2).

Из буквального содержания статьи 1 Положения следует, что спорный нормативный правовой акт не имеет своей целью установление контроля за деятельностью муниципальных предприятий, учреждений и их должностных лиц. В круг лиц, в отношении которых осуществляется контрольная деятельность представительного органа, включены исключительно органы местного самоуправления и их должностные лица.

Структура органов местного самоуправления приведена в статье 19 Устава города Нижний Тагил, перечень должностных лиц органов местного самоуправления определен структурой и штатным расписанием указанных органов, обладающих статусом юридического лица.

Формы контрольной деятельности, перечисленные в статье 2 Положения, по своему содержанию полностью соответствуют статье 21.1 Устава города Нижний Тагил, в соответствии с которой Городская Дума осуществляет контроль за исполнением органами местного самоуправления города и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в следующих формах:

1) заслушивание информации Главы города, должностных лиц Администрации города и Счетной палаты;

2) направление депутатских запросов, истребование необходимой информации;

3) проведение депутатских расследований;

4) проведение депутатских слушаний;

5) заслушивание ежегодного отчета Главы города;

6) в иных формах, предусмотренных федеральными законами.

Данный перечень форм контрольной деятельности представительного органа не является закрытым, не требует дословного воспроизведения форм и допускает их конкретизацию, в частности, - «направление депутатских запросов, истребование необходимой информации» (депутатом) - «депутатский запрос, обращение депутата».

Противоречие закону пункта 4 статьи 2, подпунктов 3, 4 пункта 1 статьи 8, пункта 6 статьи 6 Положения усматривается прокурором в отсутствии у руководителей муниципальных предприятий и учреждений правового статуса должностных лиц органов местного управления, что, по мнению прокурора, исключает их участие в решении вопросов местного значения в любой форме, включая представление отчетов и информации в Нижнетагильскую городскую Думу, а также участие в работе представительного органа и отдельных депутатов.

В качестве правового обоснования прокурор ссылается на положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Устава города Нижний Тагил.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Осуществление муниципальной нормотворческой деятельности невозможно без уяснения понятия и содержания нормы права как признаваемого и обеспечиваемого государством общеобязательного правила, из которого вытекают права и обязанности участников общественных отношений. Исходя из данного определения в структуре нормы права выделяют необходимые элементы: диспозицию, гипотезу и санкцию. При этом именно наличие такого структурного элемента как «санкция» делает содержащееся в норме права правило поведения обязательным и позволяет говорить о существовании обязанностей (обязательств) как таковых.

Из буквального содержания пункта 4 статьи 2, пункта 6 статьи 6, подпунктов 3, 4 пункта 1 статьи 8 Положения:

«представление отчетов, информации осуществляют руководители муниципальных предприятий и учреждений»;

«руководители муниципальных предприятий и учреждений рассматривают письменные и устные обращения депутата»;

«постоянные комиссии городской Думы направляют руководителям муниципальных предприятий и учреждений письменные обращения о предоставлении информации»;

«постоянные комиссии городской Думы заслушивают информацию руководителей муниципальных предприятий и учреждений» не следует, что руководители муниципальных предприятий и учреждений обязаны:

представить отчеты, информацию;

рассмотреть и принять решение (представить информацию) по письменному и устному обращению депутата;

выступать на заседаниях постоянных комиссий городской Думы.

Положение также не устанавливает какую-либо ответственность за неисполнение предполагаемых обязанностей руководителями муниципальных предприятий и учреждений

Приведенные прокурором нормы статей 35, 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на несоответствие которым оспаривается Положение, не содержат каких-либо обязательных правил относительно осуществления представительным органом контрольных функций и закрепляют лишь самые общие направления деятельности представительного органа.

Также в соответствии со статьей 43 Устава города Нижний Тагил прокурором не названы федеральные законы и законы Свердловской области, которые устанавливали бы для руководителей организаций ответственность за неисполнение оспариваемого муниципального правового акта.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 2).

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования (статья 34).

Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (статья 40).

При уяснении содержания спорных правовых норм следует учитывать вышеприведенные принципы международного права в области правового регулирования местного самоуправления, содержащиеся в Европейской хартии местного самоуправления:

полной свободы действий органов местного самоуправления, пределы которой могут быть ограничены только Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;

наделения наибольшим объемом полномочий по решению вопросов местного значения именно представительных органов местного самоуправления и депутатов как наиболее близких к гражданам;

обеспечения выборных лиц органов местного самоуправления, в том числе депутатов, объемом прав и гарантий, достаточным для свободного осуществлениями ими своих полномочий;

общего запрета на административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, включая прокурорский надзор, осуществление которого допускается только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации или федеральным законом.

Указанные принципы исключают всякое ограничительное толкование правовых норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Кроме того, правовой статус депутата является одним из специальных видов правового статуса гражданина, что не лишает депутатов конституционных прав и гарантий, установленных действующим законодательством для граждан Российской Федерации. Все специальные гарантии депутатской деятельности (как элемент конституционно-правового статуса депутата) по своей юридической природе являются обеспечительными правоотношениями и своей целью имеют содействие исполнению основных депутатских полномочий, являющихся главным основанием их установления.

Анализ положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что основными функциями представительного органа являются именно правотворчество и контроль.

При этом отсутствие в федеральном законе четких критерий, определяющих компетенцию каждого органа местного самоуправления с учетом его особенностей, не позволяет при осуществлении муниципального нормотворчества полностью исключить «пересечение компетенций» представительного, исполнительно-распорядительного и контрольного органов.

В частности, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ и Уставом города Нижний Тагил к компетенции Нижнетагильской городской Думы отнесены вопросы, непосредственно затрагивающие деятельность муниципальных предприятий и учреждений, а также их руководителей:

утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении;

утверждение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и муниципальных учреждений;

утверждение порядка формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа по представлению Главы города;

утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города в соответствии с документами территориального планирования города;

утверждение порядка установления системы оплаты труда работников муниципальных учреждений и другие.

Действующее федеральное законодательство содержит достаточное количество специальных правовых норм прямого действия, не требующих их воспроизведения в муниципальных нормативных правовых актах, и непосредственно устанавливающих спорные обязанности и ответственность должностных лиц организаций, в том числе муниципальной формы собственности, в сфере сбора, обработки и распространения общедоступной и коммерческой информации.

Граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и другими федеральными законами.

От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества (статьи 2, 20 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

К полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций относится создание условий для деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, в том числе:

1) разработка и реализация муниципальных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций с учетом местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;

2) анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, оценка эффективности мер, направленных на развитие социально ориентированных некоммерческих организаций на территориях муниципальных образований (статья 31.3 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении следующих сведений:

1) содержащихся в учредительных документах юридического лица, документах, подтверждающих факт внесения записей о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствующие государственные реестры;

2) содержащихся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности;

3) о составе имущества государственного или муниципального унитарного предприятия, государственного учреждения и об использовании ими средств соответствующих бюджетов;

4) о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом;

5) о численности, о составе работников, о системе оплаты труда, об условиях труда, в том числе об охране труда, о показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, и о наличии свободных рабочих мест;

6) о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;

7) о нарушениях законодательства Российской Федерации и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений;

8) об условиях конкурсов или аукционов по приватизации объектов государственной или муниципальной собственности;

9) о размерах и структуре доходов некоммерческих организаций, о размерах и составе их имущества, об их расходах, о численности и об оплате труда их работников, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации;

10) о перечне лиц, имеющих право действовать без доверенности от имени юридического лица;

11) обязательность раскрытия которых или недопустимость ограничения доступа к которым установлена иными федеральными законами.

Обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, по мотивированному требованию органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления предоставляет им на безвозмездной основе информацию, составляющую коммерческую тайну. Мотивированное требование должно быть подписано уполномоченным должностным лицом, содержать указание цели и правового основания затребования информации, составляющей коммерческую тайну, и срок предоставления этой информации, если иное не установлено федеральными законами.

В случае отказа обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, предоставить ее органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления данные органы вправе затребовать эту информацию в судебном порядке (статьи 5, 6 Федерального закона от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»).

Неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей (статья 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Развитие институтов общественного и парламентского контроля также отнесено к основным мерам профилактики коррупции и включает муниципальное правотворчество (статьи 2, 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гарантируется свобода мысли и слова. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29).

Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31).

Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» определены понятия:

публичного мероприятия - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;

собрания - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов (статья 2).

Постановлением Нижнетагильской городской Думы от 02.07.2004 № 32 утвержден Регламент Нижнетагильской городской Думы.

На открытых заседаниях городской Думы имеют право присутствовать должностные лица и специалисты органов местного самоуправления, представители средств массовой информации, а также граждане города. О желании присутствовать на заседаниях городской Думы указанные лица направляют письменную заявку в аппарат городской Думы не позднее чем за 3 дня до заседания городской Думы.

Решением постоянной комиссии городской Думы на ее заседания могут быть приглашены представители общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по предоставленным на рассмотрение городской Думой проектам нормативных правовых актов и иным вопросам.

Для лиц, приглашенных на заседание городской Думы, отводятся специальные места в зале заседания. Приглашенные лица не имеют права вмешиваться в работу городской Думы, за некорректное поведение могут быть удалены из зала. По решению городской Думы приглашенным может быть предоставлено слово для выступления в порядке, предусмотренном настоящим Регламентом (статья 17).

Депутатские слушания являются одной из форм деятельности городской Думы.

Целью депутатских слушаний является обсуждение депутатами важнейших вопросов жизни муниципального образования.

На депутатские слушания приглашаются депутаты городской Думы, должностные лица органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, общественных объединений, эксперты и специалисты.

Депутатские слушания проводятся открыто и гласно.

Депутатские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемым вопросам, которые выносятся на рассмотрение постоянных и временных комиссий (статья 32).

В свою очередь, Уставом города Нижний Тагил депутату городской Думы предоставлено право беспрепятственно посещать органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения при решении вопросов, относящихся к компетенции городской Думы.

По вопросам своей депутатской деятельности депутат городской Думы пользуется правом внеочередного приема руководителями и должностными лицами органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений (статья 23.2).

Право на организацию публичных мероприятий носит конституционный характер, является одной из форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления и способствует повышению социальной и политической активности населения по месту жительства. Нормативное содержание и особенности механизма реализации этого права установлены федеральным законодательством. Нормативные акты иного уровня, включая муниципальные правовые акты, могут только лишь расширять гарантии права на проведение публичных мероприятий, предусмотренные федеральным законодательством.

По этой причине всякая регламентация права на организацию публичных мероприятий в ограничительной форме, в частности, ограничение права депутатов приглашать либо права руководителей муниципальных предприятий и учреждений посещать заседания Нижнетагильской городской Думы, носит незаконный характер.

По своему содержанию нормы Положения о порядке проведения заседаний Нижнетагильской городской Думы носят процедурный характер, в данной части оспариваемый нормативный правовой акт являются локальным (корпоративным), имеют своей целью правильную организацию работы городской Думы и рациональное использование депутатами рабочего времени, в связи с чем, не устанавливает права и обязанности иных лиц, включая руководителей муниципальных предприятий и учреждений.

Таким образом, оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, что является основанием для принятия судом решение об отказе в удовлетворении заявления.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 12, 194-198, 253 и 336 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Решил:

В заявлении прокурору Ленинского района города Нижний Тагил о признании пункта 4 статьи 2, подпунктов 3, 4 пункта 1 статьи 8, пункта 6 статьи 6 Положения о порядке осуществления контрольной деятельности Нижнетагильской городской Думой, утвержденного Решением Нижнетагильской городской Думы от 24.03.2011 № 12, недействующими в части возложения обязанностей на руководителей муниципальных предприятий и учреждений отказать полностью.

На решение может быть подана кассационная жалоба (представление) в судебную коллегию по гражданским делам Свердловского областного суда через суд, принявший решение, в течение десяти дней.

     Судья     А.А.Соловьев