Судебный акт #1 (Решение) по делу № 12-908/2017 от 29.11.2017

Мировой судья Нуриева А.В. Дело № 12^А-908/2017

Судебный участок №4 г.Петрозаводска Республики Карелия

Р Е Ш Е Н И Е

14.12.2017 город Петрозаводск

Судья Петрозаводского городского суда Республики Карелия Лазарева Е.В., при секретаре Куценко А.А., рассмотрев материалы дела об административном правонарушении по жалобе должностного лица административного органа – инспектора ОПБДД и УДТП ОГИБДД УМВД России по г. Петрозаводску Сыырда А.Н. (далее – должностное лицо, заявитель) на постановление мирового судьи судебного участка № 4 г. Петрозаводска Республики Карелия № 5-1166/2017-4 от 01.11.2017 (далее – постановление от 01.11.2017, обжалуемое постановление, вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 27 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении

администрации Петрозаводского городского округа, расположенной по адресу г. Петрозаводск, пр. Ленина, 2, ИНН 1001040505, дата постановки на учет 23.12.1993 года,

у с т а н о в и л:

Обжалуемым постановлением производство по административному делу в отношении администрации Петрозаводского городского округа (далее по тексту – лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, привлекаемое лицо, Администрация) по факту правонарушения, предусмотренного ч. 27 ст. 19.5 КоАП РФ, прекращено на основании п.2 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ.

С постановлением от 01.11.2017 мирового судьи не согласно должностное лицо, полагая его незаконным и подлежащим отмене, ввиду необоснованности вывода мирового судьи о распространении на спорные правоотношения положений ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поскольку проверка была осуществлена в порядке повседневного дорожного надзора в соответствие с Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, утвержденным Приказом МВД России от 30.03.2015 № 380.

Заявитель, представитель Администрации, извещенные о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили.

Изучив доводы жалобы, проверив материалы дела, судья приходит к следующим выводам.

Частью 27 ст.19.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения, об устранении нарушений законодательства.

Согласно протоколу об административном правонарушении Администрации инкриминировалось невыполнение в срок до 15.09.2017 законных предписаний № 202 от 16.07.2017 и № 238 от 18.08.2017 (далее – предписания № 202 и 238 соответственно) должностного лица, осуществляющего федеральный государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения, об устранении нарушений законодательства, действующего в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а именно:

– по выполнению работ по восстановлению бортового камня, отделяющего тротуар от проезжей части на участке 10 м. в районе д. 9г по пр. Комсомольский в г. Петрозаводске в срок до (с учетом продления по заявлению Администрации) до 15.09.2017 (предписание № 202);

– по нанесению горизонтальной дорожной разметки на проезжей части ул. Варламова в г. Петрозаводске – в срок до 15.09.2017 (предписание № 238).

По истечении срока исполнения требований, содержащихся в обоих предписаниях, должностным лицом административного органа, выдавшим его, 18.09.2017 составлены акты, которым зафиксирован факт их невыполнения, после чего было вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 27 ст. 19.5 КоАП РФ, при этом какие-либо действия, требующие значительных временных затрат, не совершались, а на следующий было назначено время и место составление протокола об административном правонарушении.

Разрешая настоящее дело, судья учитывает правовую позицию, сформулированную в пп. 2 и 2.1 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 06.12.2017 № 37-П, согласно которой суд, разрешая любое дело, обязан оценить подлежащие применению нормативные правовые акты в их иерархии и в случае их противоречия принять решение в соответствии с положениями, имеющими большую юридическую силу (за исключением случая, когда суд, сделав вывод о неконституционности подлежащего применению закона, обязан приостановить производство по делу и обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ), отразив в решении мотивы, по которым суд применил или не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, и принять решение в соответствии с НПА, имеющим большую юридическую силу.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей регулируются ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Согласно п. 10 ч. 4 ст. 1 Закона № 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в том числе, федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения.

В соответствии с п. 3 ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон № 196-ФЗ) к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4-8 настоящей статьи.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, приведенной в определении от 05.07.2005 № 289-О, п. 4.1 мотивировочной части постановления № 8-П от 14.05.2009, постановлениях от 04.06.2015 № 13-П, от 05.03.2013 № 5-П, прямое указание федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реализация полномочий, предусмотренных данным федеральным законом, обязывает именно этот орган или уровень власти реализовать предоставленные полномочия. По смыслу приведенной правовой позиции, Правительство РФ, которое в силу ст. 115 (ч. 1) Конституции РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, действуя в рамках полномочий, делегированных ему федеральным законом, не вправе самостоятельно, на основе собственного решения передавать реализацию этих полномочий или их части другим органам публичной власти; в свою очередь, федеральный законодатель, если он допускает возможность такой передачи, должен прямо указать на это при определении порядка осуществления Правительством РФ возлагаемых на него полномочий (аналогичный подход сформулирован в п. 7 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2010 года, решении Верховного Суда РФ от 08.04.2014 № АКПИ14-40 и т.д.).

Поскольку п. 2 ст. 30 Закона № 196-ФЗ установлено, что федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ, именно последнее, с учетом приведенной правовой позиции Конституционного Суда РФ, имеющей общей характер, обязано в непосредственно им принятом нормативном правовом установить порядок осуществления дорожного надзора, не передавая полномочия по регламентации дорожного надзора какому-либо иному органу.

Во исполнение предписания п. 2 ст. 30 Закона № 196-ФЗ принято Положение о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19.08.2013 № 716 (далее – Положение № 716), которым установлен порядок осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения (п. 1).

Положением № 716 определены органы, осуществляющие дорожный надзор (п. 2), должностные лица указанных органов, уполномоченные осуществлять дорожный надзор (пп. 3, 3(1)).

Пунктами 4-5 этого же положения установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением дорожного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ, с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пп. 4-8 ст. 30 Закона № 196-ФЗ. При этом компетентные должностные лица при проведении внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей пользуются правами, установленными Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 15.06.1998 № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» (далее – Положение № 711), соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные ст.ст. 15-18 Закона № 294-ФЗ, а также несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подпунктами «а» и «е» пункта 8 Положения № 716 закреплено, что дорожный надзор включает в себя осуществление следующих административных процедур в рамках исполнения возложенных на Государственную инспекцию безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ обязанностей: надзор за дорожным движением, в том числе с использованием технических средств и специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме; применение мер административного воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом изложенного, п. 1, 2, пп. «а» п. 11, пп. «б, г, п» п. 12 Положения № 711 компетентные должностные лица, исполняя обязанности по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования к эксплуатационному состоянию и ремонту дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения, имеют право:

– давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации; предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах;

– предписывать или разрешать соответствующим организациям установку и снятие технических средств организации дорожного движения;

– составлять протоколы об административных правонарушениях, назначать в пределах своей компетенции административные наказания юридическим лицам, должностным лицам и гражданам, совершившим административное правонарушение, применять иные меры, предусмотренные КоАП РФ.

Таким образом, компетентные должностные лица при осуществлении дорожного надзора вправе, выявив в процессе осуществления дорожного надзора нарушения нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования к эксплуатационному состоянию и ремонту дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения, в том числе, без взаимодействия с лицами, обязанными их соблюдать, вправе инициировать привлечение их к административной ответственности за допущенное нарушение, а также так же выдать обязательное к исполнению предписание по устранению допущенных нарушений.

Ввиду адресного характера предписания, проверка его исполнения требует осуществления контроля со стороны административного органа по установленным срокам устранения выявленных недостатков и обязательного взаимодействия с юридическим лицом на предмет выяснения причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, имея ввиду и тот факт, что само по себе не устранение ранее выявленного нарушения в установленный срока не презюмирует вину лица, которому было выдано предписание, в его неисполнении (несвоевременном исполнении), поскольку требует установления, в том числе, наличия или отсутствия объективных причин, препятствовавших его своевременному исполнению (погодные условия, необходимость соблюдения требований ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и т.д.).

Таким образом, проверка исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований осуществляется с соблюдением требований Закона № 294-ФЗ.

Указанное согласуется с взаимосвязанными положениями п. 3 ст. 30 Закона № 196-ФЗ, п. 5 Положения № 716, которыми прямо предусмотрено, что дорожный надзор осуществляется в соответствие с Законом № 294-ФЗ, за исключением особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 8 ст. 30 Закона № 196-ФЗ.

Между тем ни пп. 4-8 ст. 30 Закона № 196-ФЗ, ни непосредственно Положением № 716 не предусмотрено освобождение компетентных должностных лиц от обязанности по проведению внеплановых документарных и выездных проверок при осуществлении контроля за исполнением ранее выданного предписания.

Напротив, абз. 2 п. 6 ст. 30 Закона № 196-ФЗ прямо предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, а пп. 4 и 6 Положения № 716 установлено, что организация и проведение внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется в соответствии со ст.ст. 9-13, 14 Закона № 294-ФЗ, при этом компетентные должностные лица соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные статьями 15-18 этого же закона.

Указание в п. 6 Положения № 716 на то, что дорожный надзор осуществляется посредством осуществления иных полномочий, возложенных на уполномоченные органы федерального надзора для осуществления специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также п. 9 этого же Положения, согласно которому сроки и последовательность осуществления административных процедур, устанавливаются административными регламентами, с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в определении от 05.07.2005 № 289-О, п. 4.1 мотивировочной части постановления № 8-П от 14.05.2009, не может рассматриваться как наделяющие какие-либо федеральные органы исполнительной власти какими-либо дополнительными правомочиями по установлению порядка осуществления дорожного надзора, в том числе, по установлению дополнительных административных процедур, равно как и по расширению установленных пп. 4-8 Положения № 716.

Иной подход допускает установление порядка проведения контрольных (надзорных) мероприятий не в соответствие с федеральным законом и нормативно-правовыми актами органов публичной власти, прямо определенных федеральным законом, а органами, непосредственно осуществляющими правоприменительные функции в соответствующей сфере (то есть осуществляющими соответствующий надзор), по своему усмотрению в обход порядка, установленного федеральным законом и принятыми в его соответствие нормативно-правовыми актами.

Таким образом, порядок дорожного надзора, в том числе, перечень административных процедур, которые он включает, определяется исключительно ст. 30 Закона № 196-ФЗ, ст.ст. 9-13, 14, 15-18 Закона № 294-ФЗ, Положениями №№ 711 и 716.

Административный регламент Министерства внутренних дел РФ исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, утвержденный Приказом МВД России от 30.03.2015 № 380 (далее – Регламент № 380), устанавливая лишь сроки и последовательность административных процедур (действий) Министерства внутренних дел РФ и его территориальных органов при осуществлении государственной функции (п. 2 Регламента № 380), не может признаваться как допускающий введения (установления) каких-либо дополнительных административных процедур, равно как и расширяющий порядок применения процедур, предусмотренных вышеуказанными нормативными актами.

При этом также учитывается, что требование п. 3, абз. 2 п. 6 ст. 30 Закона № 196-ФЗ, пп. 4-6 Положения № 716 (принятого во исполнение п. 2 ст. 30 Закона № 196-ФЗ) относительно проведения внеплановых документарных и выездных проверок в связи с истечением срока исполнения ранее выданного предписания в порядке, предусмотренном ст. 9-13, 14, 15-18 Закона № 294 ФЗ, будучи установленными федеральным законом, в силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ (имеющей прямое действие) имеют приоритет по отношению к иным нормативным актам.

Соответственно, какие-либо нормативные акты, имеющие меньшую юридическую силу, которыми установлен иной порядок проведения контрольных мероприятий в целях проверки исполнения ранее выданного предписания, нежели чем посредством проведения внеплановых документарных и выездных проверок, не подлежат применению, в том числе, с учетом постановления Конституционного Суда РФ № 37-П от 06.12.2017.

Кроме того, поскольку предписание было выдано в отношении Администрации Петрозаводского городского округа, являющегося органом местного самоуправления, мировой судья пришел к обоснованному выводу, что ввиду того, что орган местного самоуправления, даже будучи зарегистрированным в качестве юридического лица, в то же время имеет отличную от хозяйствующих субъектов – участников гражданского оборота правовую природу и выполняет общегосударственную функцию по решению вопросов местного значения. Орган местного самоуправления, являясь участником гражданско-правовых отношений, осуществляет хозяйственную деятельность постольку, поскольку это соответствует целям развития местного самоуправления на соответствующей территории исходя из интересов населения.

Именно поэтому особенности проведения процедуры осуществления государственного контроля (надзора) в отношении органа местного самоуправления регламентированы, прежде всего, положениями ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

В силу ч. 2.6 ст. 77 Закона № 131-ФЗ внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Имея равную юридическую силу, ч. 2.6 Закона № 131-ФЗ (в редакции ФЗ «О внесении изменений в статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») в части установления оснований и порядка проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, является более поздней по времени принятия по сравнению с соответствующей нормой, установленной Законом № 294-ФЗ и, кроме того, специально регламентирующей порядок проведения проверки именно в отношении органа местного самоуправления, в связи с чем он является специальным при проведении проверок в отношении органов местного самоуправления как применительно к положениям Закона № 294-ФЗ, так и ст. 30 Закона № 196-ФЗ.

При этом принимается во внимание сформулированная в п. 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 29.06.2004 № 13-П правовая позиция, согласно которой в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило «последующий закон отменяет предыдущие», означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.

Вместе с тем, при проведении контрольных мероприятий требования ч. 2.6 ст. 77 Закона № 131-ФЗ о согласовании проведении внеплановой проверки с прокуратурой Республики Карелия административным органом соблюдено не было.

С учетом изложенного, взаимосвязанные положения п. 81, абз. 3 п. 82, пп. 92, 93, 93.2 Регламента № 380 не могут рассматриваться как допускающие возможность инициирования привлечения к административной ответственности за неисполнение (несвоевременное исполнение) ранее выданного предписания, исключительно на основании информации, полученной при осуществлении непрерывного дорожного надзора.

Указанное не исключает, что, в том числе, с учетом полученной при осуществлении непрерывного дорожного надзора информации, компетентным должностным лицом в соответствие с абз. 2 п. 52 Регламента № 380 будет инициировано проведение внеплановой документарной или выездной проверки по истечении срока исполнения ранее выданного предписания, которая должна проводиться после согласования с прокуратурой Республики Карелия в порядке, предусмотренном пп. 40-46, 51, 53-77 указанного регламента.

Проверка исполнения требований, содержащихся в предписаниях №№ 202 и 237, была проведена в отсутствие распоряжения о проведении внеплановой проверки исполнения выданного предписания, без уведомления привлеченного лица о ее проведении, без составления и представления Учреждению акта проверки, то есть с нарушениями ч. 16 ст. 10, ч. 1 ст. 14, ч. 4 ст. 16 Закона № 294-ФЗ (притом что ст. 30 Закона № 196-ФЗ, Положение № 716 не содержат каких-либо исключений по их соблюдению при проведении выездной проверки исполнения ранее выданного предписания), а также с нарушением требований ч. 2.6 ст. 77 Закона № 131-ФЗ.

Таким образом, в силу ч. 1, пп. 1, 4, 6 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения обязательных требований и, как следствие, неисполнения обоих предписаний, в том числе, в силу ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ.

По тем же основаниям, как производный от актов от 18.09.2017, подлежит признанию недопустимым протокол об административном правонарушении.

Соответственно оснований для отмены либо изменения обжалуемого постановления не имеется, в связи с чем оно подлежит оставлению без изменения, а жалоба – без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, судья

р е ш и л:

Постановление мирового судьи судебного участка № 4 г. Петрозаводска Республики Карелия № 5-1166/2017-4 от 01.11.2017, которым прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 27 ст.19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении администрации Петрозаводского городского округа оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Судья: Е.В. Лазарева