Решение по делу № 33а-2063/2019 от 14.03.2019

Советский районный суд г. Махачкалы судья ФИО2

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 25 апреля 2019 года, по делу №а-2063/19, г. Махачкала

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан в составе: председательствующего судьи ФИО7, судей Джарулаева А-Н.К., Омарова Д.М., при секретаре ФИО4, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации ГОсВД «город Махачкала» о признании незаконным постановления от <дата> № «Об отмене постановления Администрации г. Махачкалы от <дата> № «О порядке согласования ФИО1 проектирования и строительства комплекса 16-ти этажных многоквартирных жилых домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже по <адрес>, участок 25-в, г. Махачкалы,

по апелляционной жалобе представителя администрации ГОсВД «город Махачкала» ФИО5 на решение Советского районного суда г. Махачкалы от <дата>, которым заявленные административные исковые требования удовлетворены и постановлено:

Признать незаконным постановление Администрации ГОсВД «город Махачкала» от <дата> № «Об отмене постановления Администрации г.Махачкалы от <дата> № «О порядке согласования ФИО1 проектирования и строительства комплекса 16-ти этажных многоквартирных жилых домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже по <адрес> участок № «в» г.Махачкалы».

Заслушав доклад судьи Джарулаева А-Н.К.,судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратилась в суд с приведенным выше административным иском, мотивируя требования тем, что постановлением Администрации г.Махачкала от <дата> № отменено постановление Администрации г.Махачкалы № от <дата> и разрешение на строительство от <дата> № на основании протеста прокуратуры г.Махачкалы №. С данным постановлением ФИО1 не согласна, считает его незаконным и необоснованным.

Рассмотрение протеста прокуратуры было проведено без участия ФИО1, она не была извещена о времени и месте рассмотрения протеста прокуратуры.

О вынесенном постановлении ФИО1 узнала из письма Администрации г.Махачкалы, при этом само постановление не приложено, в связи с чем, ФИО1 была лишена права на защиту и не могла представить доводы в защиту своих интересов.

В определении Конституционного Суда РФ от <дата> № указано, что положение части 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализации гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции РФ. Реализация органами местного самоуправления полномочий, предоставленных ст.48 Закона о местном самоуправлении, не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных субъектов. Орган местного самоуправления должен обосновать необходимость отмены предыдущего решения в самом принятом акте, а в случае его оспаривания в суде. Отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъектные права. Таким образом, орган местного самоуправления должен представить доказательства того, что отмененный ненормативный правовой акт не соответствовал нормам действующего на момент его принятия законодательства, а отменяющий акт соответствует закону и не нарушает законные права и интересы заинтересованных лиц.

Судом первой инстанции постановлено приведенное выше решение, с которым не согласился представитель администрации ГОсВД «город Махачкала» ФИО5 В апелляционной жалобе им ставится вопрос об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении исковых требований.

Возражения на доводы апелляционной жалобы не поданы.

В суде апелляционной инстанции представитель администрации ГОсВД «город Махачкала» ФИО6 поддержал доводы апелляционной жалобы и просил их удовлетворить.

Согласно ст.ст. 150, 307 КАС РФ административное дело рассмотрено в отсутствие административного истца ФИО1, извещенной о месте, дате и времени судебного заседания.

В силу ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы в совокупности с доказательствами по делу, выслушав пояснения явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Статьей 46 Конституции РФ предусмотрено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей. экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права. свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующий административный иск; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу п. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующий административный иск.

Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 КАС РФ, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) должностного лица (незаконности принятого им или органом постановления) и реального нарушения при этом прав заявителя.

В силу ч. 4 ст. 7 Федерального закона от <дата> № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Часть 1 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующихдолжностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта.

По смыслу ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в определении от <дата> N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции РФ, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Исходя из содержания данной нормы орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Таким образом, обязанность доказывания наличия оснований для отмены принятого ранее распоряжения возлагается в силу указанных норм и требований ст.ст. 62, 218 КАС РФ на муниципальный орган.

Как следует из материалов дела, <дата> главой Администрации ГОсВД «город Махачкала» вынесено постановление № о согласовании ФИО1 в установленном порядке с Управлением архитектуры и градостроительства г.Махачкалы проектирование и строительство комплекса 16-ти этажных многоквартирных домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже, в соответствии с градостроительными нормами и правилами, на собственных земельных участках с кадастровыми номерами 05:40:000061:6749, 05:40:000061:6752, 05:40:000061:6751, 05:40:000061:6753, общей площадью 11 247 кв.м, расположенных по адресу: г.Махачкала, <адрес>, участок № «в».

Впоследствии постановлением Администрации ГОсВД «город Махачкала» от <дата> № отменено указанное постановление Администрации ГОсВД «город Махачкала» от <дата> № о согласовании ФИО1 проектирования и строительства 16-ти этажных многоквартирных жилых жомов с торгово-офисными помещениями на первом этаже по пр-ту Насрутдинова, участок № «в» г.Махачкалы. Постановление отменено со ссылкой на протест прокуратуры г.Махачкалы № от <дата>, Федеральный закон от <дата> № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Устав ГОсВД «город Махачкала».

Как усматривается из материалов дела, основанием к отмене постановления администрации ГОсВД «город Махачкала» от <дата> № послужило то, что в соответствии с ч. 2 ст. 6 Градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ) Правительство РФ ут­верждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учетом осо­бенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъек­тов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.

Согласно ч. 3 ст. 6 ГрК РФ установление органами, индивидуальными пред­принимателями, организациями, указанными в пункте 7.4 части 1 статьи, обязанности осуществления процедур, не предусмотренных исчерпывающими пе­речнями процедур в сферах строительства, в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается.

Во исполнение ст. 6 ГрК РФ постановлением Правительства РФ от <дата> № утвержден исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, в котором не предусмотрена такая услуга, как «выдача постановления о согласовании проектирования и строительства многоквартирного жилого до­ма». Получение соответствующих документов предусмотрено ад­министративными регламентами по видам услуг. А обращение за их получением яв­ляется правом заявителя - застройщика. Предметом оспариваемого постановления являются согласительные процедуры, для реализации которых не требуется специ­альное постановление. Такое регулирование необходимо расценивать как излишнее, нарушающее права застройщика путем введения дополнительного административ­ного барьера.

Ссылка на нормы ст.ст. 51, 52 ГрК РФ в оспари­ваемом постановлении несостоятельна, так как ст. 51 ГрК РФ регламентирует вопросы выдачи разрешения на строительство - документа, подтверждающего соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства объектов), а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ, дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а ст. 52 ГрК РФ - осуществление строительства, реконструкции, капитального ре­монта объекта капитального строительства.

В нарушение требований ч. 7 ст. 51 ГрК РФ администрацией согласовывается строительство комплекса 16-этажных многоквартирных жилых домов, не указав точное количество домов и подъездов в них, тем самым невозможно индивидуали­зировать объект капитального строительства.

Строительство комплекса 16-этажных многоквар­тирных жилых домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже на зе­мельных участках с кадастровыми номерами 05:40:000061:6749, 05:40:000061:6752, 05:40:000061:6751, 05:40:000061:6753 согласовано ФИО1 в нарушение вышеуказанных требований законодательства.

Кроме того, в соответствии пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ земли в РФ используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом РФ, в п. 7 ст. 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно п. 9 ст. 1 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу ст. 2 ГрК РФ одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (ч. 1 и 2 ст. 37 ГрК РФ).

В силу п. 2 ст. 85 ЗК РФ, п. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Исходя из п. 3 ч. 2 ст. 30 ГрК РФ, градостроительные регламенты являются составной частью правил землепользования и застройки, утверждение которых в соответствии со ст. 8 данного Кодекса относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 11 ЗК РФ, к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно п. 2, части 1, ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право: возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Пунктом 1 ст. 263 ГК РФ предусмотрено, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка.

Таким образом, предусмотренное правовыми положениями право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно п. 13 ст. 1 ГрК РФ строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Согласно положениям статей 1, 2, 8, 9, 30, 36, 44, 47, 48, 55 ГрК РФ при строительстве или реконструкции объекта недвижимости требуются, помимо наличия права на земельный участок, доказательства осуществления строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки, а также осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, при наличии в установленном порядке составленной проектной документации, разрешения на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию, подтверждающих осуществление застройки с соблюдением градостроительных и строительных норм и правил, норм и правил о безопасности.

В соответствии со ст. 51 ГрК РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно Генеральному плану г. Махачкалы, утвержденному Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от <дата> № земельный участок административного истца подпадает под зону Р2 - зону озелененных территорий общего пользования.

Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от <дата> № утверждены Правила землепользования и застройки в городском округе с внутригородским делением «город Махачкала». Согласно ст. 56 Правил виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, указанные в данной статье, не предусматривают строительство многоквартирного жилого дома.

Данные правовые акты представляют собой документы территориального планирования муниципального образования (ст. 18 ГрК РФ) и в силу ч. 3 ст. 9 ГрК РФ являются обязательными. Ими предусмотрено отнесение территории, на которой находится принадлежащий административному истцу земельный участок, к зоне индивидуальной жилой застройки.

В соответствии с ч. 1 ст. 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Та кже, согласно ч. 1 ст. 222 Гражданского кодекса РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Изложенное позволяет заключить, что документами территориального планирования на спорном участке в настоящее время не допускается возведение многоквартирной жилой застройки.

Таким образом, оснований соглашаться с выводами суда первой инстанции об обратном судебная коллегия не усматривает, так как они не соответствуют материалам дела и основаны на неправильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводом суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований, решение суда первой инстанции об этом не может быть признано законным и обоснованным и подлежит отмене.

В силу п. 2 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Между тем, частью 15, ч. 16 ст. 24 ГрК РФ предусмотрено, что правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке. Заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения с предложениями о внесении изменений в генеральный план. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 Кодекса (ч. 17 ст. 24 ГрК РФ).

Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (ч. 4 ст. 32 ГрК РФ).

Руководствуясь ст.ст. 177, 309, 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

апелляционную жалобу представителя администрации ГОсВД «город Махачкала» ФИО5 удовлетворить.

Решение Советского районного суда г. Махачкалы от <дата> отменить. Принять по административному делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к администрации ГОсВД «город Махачкала» о признании незаконным постановления от <дата> № «Об отмене постановления Администрации г. Махачкалы от <дата> № «О порядке согласования ФИО1 проектирования и строительства комплекса 16-ти этажных многоквартирных жилых домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже по <адрес>, участок 25-в, г. Махачкалы, - отказать.

Председательствующий

Судьи