Решение по делу № 33а-1327/2017 от 22.02.2017

Судья Куриленко Р.В. Дело № 33а - 1327/2017                                    

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Коми в составе председательствующего Белова Н.Е.,

судей Машкиной И.М., Пристром И.Г.,

при секретаре Нечаевой Л.И.

рассмотрев в судебном заседании 30 марта 2017 года административное дело по апелляционной жалобе Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Коми на решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 22 ноября 2016 года, по которому в удовлетворении административного искового заявления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Коми о признании незаконным и не подлежащим исполнению представления № 07-02-2016 от 25.08.2016 года в части вменяемых нарушений по не проведению административного расследования по обращениям граждан Г.М., З.Т., С.М.., а так же требования о привлечении к дисциплинарной ответственности заместителя Росприроднадзора по РК Астарханова И.М., отказано.

Заслушав доклад судьи Машкиной И.М., выслушав объяснения представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Коми Климовой Т.Б., старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Республики Коми Распоповой О.Л.,

У С Т А Н О В И Л А:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Коми обратилось в суд с административным исковым заявлением к Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратуре о признании незаконным и не подлежащим исполнению представления № 07-02-2016 от 25.08.2016 года.

В дальнейшем административный истец уточнил требования, а именно просит признать незаконным и не подлежащим исполнению представление № 07-02-2016 от 25.08.2016 года в части вменяемых нарушений по не проведению административного расследования по обращениям граждан Г.М., З.Т., С.М.., а так же требования о привлечении к дисциплинарной ответственности заместителя Росприроднадзора по РК Астарханова И.М.

Определением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 02.11.2016 к участию в деле в качестве соответчика привлечена Прокуратура Республики Коми.

В судебном заседании представители административного истца на удовлетворении требований настаивали в полном объеме.

Представитель административных ответчиков с административным иском не согласился. Полагает предписание законным и обоснованным.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное.

Судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие тех лиц, участвующих в деле, которые были надлежащим образом извещены о дне и месте проведения судебного заседания и не явились в суд.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено, что в рамках исполнения задания Прокуратуры Республики Коми Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратурой была проведена проверка исполнения законодательства в сфере обращения с коммунальными отходами и законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в отделе экологического надзора Управления Росприроднадзора по РК.

По результатам проверки 25.08.2016 Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратурой в адрес руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Коми внесено представление № 07-02-2016 об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.

В названном представлении отражены следующие нарушения требований законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан:

обращение гр. К.В.И. по вопросу размещения свалки бытовых отходов на территории г. <Адрес обезличен> разрешено с нарушением ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее-Закон), Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Коми не обеспечено объективное, всестороннее рассмотрение обращения, меры, направленные на восстановление и защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов заявителя, не приняты. По результатам рассмотрения обращения по существу было принято решение о перенаправлении обращения в Министерство природы РК, однако эти действия осуществлены с нарушением 7-ми дневного срока, предусмотренного ч. 3 ст. 8 Закона. В нарушении ч. 4 ст. 10 Закона ответ на обращение отправлен на неверный адрес, что повлекло его возвращение и нарушение прав заявителя;

обращение гр. С.М. по вопросу незаконного размещения отходов и бездействии органов местного самоуправления направлено на разрешение в тот орган местного самоуправления, чьи действия обжалуются, что свидетельствует о нарушении ч. 6 ст. 8 Закона. Проверка доводов обращения не проводилась по существу Управлением ни в порядке, предусмотренном КоАП РФ, ни в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.2 КоАП РФ не возбуждалось, административное расследование в порядке ст. 28.7 КоАП РФ для установления виновного лица не проводилось. В нарушении ст. 10 Закона Управлением по существу обращение заявителя не рассмотрено.

Аналогичные нарушения допущены при рассмотрении обращений гр. Г.О., З.Т.

Также в представлении указано на имеющиеся недостатки при проведении личного приема граждан. В нарушении ст. 13 Закона не оформлялась карточка личного приема заместителя председателя Комитета спасения Печоры И.И.С.

В связи с выявленными нарушениями закона прокурор в представлении потребовал безотлагательно рассмотреть представление с участием представителей Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратуры и принять конкретные меры, направленные на устранение выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих; за допущенные нарушения закона заместителя руководителя Управления Росприроднадзора по РК Астарханова И.М., заместителя начальника экологического отдела Б.К.Г. специалиста-эксперта этого же отдела П.А.Л. привлечь к дисциплинарной ответственности; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в установленный законом месячный срок письменно сообщить прокурору.

Не согласившись с указанным предписанием в части вменяемых нарушений, а именно по не проведению административного расследования по обращениям граждан, а так же требования о привлечении к дисциплинарной ответственности заместителя Росприроднадзора по РК Астарханова И.М. Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Коми обратилось в суд с настоящим административным иском.

Разрешая спор, суд первой инстанции, установил, что административным истцом допущены нарушения требований действующего законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения обращений граждан.

Также суд первой инстанции со ссылкой на ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" и КоАП РФ указал в решении на то, что предусмотренный настоящим кодексом порядок разрешения заявлений и обращений граждан, юридических лиц о совершении административных правонарушений является специальным по отношению к порядку, установленному Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В связи с этим, при наличии специально оговоренного кодексом порядка рассмотрения обращений граждан, законом не допускается возможность произвольного применения иного способа для рассмотрения таких обращений.

Кроме того, суд первой инстанции, руководствуясь п.8.5 Положения об Управлении Росприроднадзора по РК, пришел к выводу о законности требования о привлечении к дисциплинарной ответственности заместителя руководителя Управления Росприроднадзора по РК Астарханова И.М. При этом суд исходил из того, что руководитель Управления вправе принимать решение о дисциплинарном взыскании работников управления и эти полномочия делегированы руководителю Управления Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.

При изложенных выше обстоятельствах суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований и законности оспариваемого в части представления № 07-02-2016 от 25.08.2016 Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратуры.

В суде апелляционной инстанции представителем административного истца заявлен отказ от административного иска в части признания незаконным требования прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности заместителя руководителя Управления Росприроднадзора по РК Астарханова И.М., поскольку в указанной части Сыктывкарским природоохранным межрайонным прокурором отозвано представление.

Согласно части 2 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства РФ административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции, отказаться от административного иска полностью или частично.

В соответствии с частью 5 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства РФ суд не принимает отказ административного истца от административного иска, признание административным ответчиком административного иска, если это противоречит настоящему Кодексу, другим федеральным законам или нарушает права других лиц.

В силу части 1 статьи 304 Кодекса административного судопроизводства РФ, отказ административного истца от иска, признание иска административным ответчиком или соглашение о примирении сторон, совершенные после принятия апелляционных жалобы, представления, должны быть выражены в поданных суду апелляционной инстанции заявлениях в письменной форме.

Порядок и последствия рассмотрения заявления об отказе административного истца от иска или заявления сторон о заключении соглашения о примирении определяются по правилам, установленным статьей 157 настоящего Кодекса.

При принятии заявления об отказе административного истца от иска или при утверждении соглашения сторон суд апелляционной инстанции отменяет принятое решение суда и прекращает производство по административному делу (часть 2 статьи 304 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Рассмотрев заявление представителя административного истца о частичном отказе от заявленных административных исковых требований, судебная коллегия не находит оснований для его отклонения, поскольку такой отказ не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы других лиц.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным и не подлежащим исполнению представления Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратуры № 07-02-2016 от 25.08.2016 года в части требований о привлечении к дисциплинарной ответственности заместителя Росприроднадзора по РК Астарханова И.М. отменить и производство по делу прекратить в указанной части.У судебной коллегии не имеется оснований не согласиться с решением суда в остальной части, поскольку основано на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения и имеющихся в деле доказательствах.

Выводы прокурора в оспариваемом представлении о том, что при наличии в заявлении граждан информации, содержащей исчерпывающие данные о нарушении неустановленным лицом правил обращения с отходами производств и потребления и признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, допускается проведение административное расследование в порядке ст. 28.7 КоАП РФ для установления виновного лица, не противоречат требованиям закона.

На основании ст.28.1, 28.7 КоАП РФ поступление в уполномоченный орган заявлений физических лиц и (или) непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является поводом для возбуждения дела об административном правонарушении и порождает у уполномоченного органа или должностного лица обязанность возбудить дело об административном правонарушении.

Согласно п. 4 ч. 4 ст. 28.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования.

В силу ч. 1 ст. 28.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях в случаях, если после выявления административного правонарушения в перечисленных в данной норме областях законодательства осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. При этом, в силу части 2 этой же статьи после выявления факта совершения административного правонарушения решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом немедленно.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в подпункте "а" пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий должностных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.

Таким образом, вышеизложенное законодательство обуславливает необходимость административного расследования наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения в определенных отраслях законодательства и необходимостью процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Какого-либо запрета на возбуждение дела об административном правонарушении и проведение административного расследования в отношении неустановленного лица законодателем не установлено.

Исходя из требований ч. 3 ст. 28.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях сведения о лице, совершившем административное правонарушение, не являются обязательным реквизитом определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

По смыслу закона, возможность возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования в целях установления личности правонарушителя не исключается. Именно такое толкование позволит обеспечить реализацию установленной ст.1.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях основной задачи законодательства об административных правонарушениях - защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, охрану здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охрану окружающей среды, защиту общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Учитывая, что ст. 28.7 КоАП РФ предусматривает проведение административного расследования по нарушениям, выявленным в области охраны окружающей среды, и обращение гр. Стукаловой М. содержало сведения о факте наличия несанкционированного размещения промышленных и бытовых отходов, свидетельствующего о наличии события административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, указание в оспариваемом представлении о неправомерности не проведения должностными лицами административного расследования по данному факту является обоснованным.

Поскольку оспариваемое представление прокурором вынесено в пределах, представленных ему статьями 22, 24 и 26 - 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" полномочий, с соблюдений норм закона, изложенные в представлении факты нашли свое подтверждение, вывод суда об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований является верным.

Доводы апелляционной жалобы о незаконности требований прокурора в оспариваемом представлении об обязательности проведения административного расследования в отношении неустановленного лица не принимаются во внимание по выше изложенным мотивам, как основанные на ошибочном толковании норм права, регулирующих спорные правоотношения.

Не влекут отмену судебного решения и доводы апелляционной жалобы о неправомерности указания в представлении о не проведении проверки по обращению С.М. в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Согласно части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства РФ суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов). Из материалов дела следует, что в ходе судебного заседания в суде первой инстанции административный истец изменил основания административного иска, исключив указанные доводы, в связи с чем, судом первой инстанции обоснованно не давалась им правовая оценка. Поскольку обстоятельства, на которые заявитель ссылается в своей апелляционной жалобе, не являлись предметом судебной проверки суда первой инстанции, то и оснований для оценки их судом апелляционной инстанции не имеется.

Доводы апелляционной жалобы о том, что прокурор не вправе в представлении требовать привлечения сотрудников Управления, таких как заместителя начальника экологического отдела Б.К.Г.., специалиста-эксперта этого же отдела П.А.Л.. к дисциплинарной ответственности, являются несостоятельными в силу следующего.

В соответствии со статьями 1 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Согласно статье 24 названного Федерального закона представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращения в суд.

По смыслу приведенных правовых норм, а также с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки М.И.И. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы, должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении лиц, которым внесено представление, предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Трудовым кодексом Российской Федерации определено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания (статья 192 названного Кодекса). Следовательно, установление наличия либо отсутствия оснований для привлечения работника к дисциплинарной ответственности относится к компетенции работодателя.

Исходя из положений статьи 57 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" за совершение дисциплинарного проступка, неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить дисциплинарные взыскания (часть 1). Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется ст. 58 названного закона.

Приведенное правовое регулирование позволяет сделать вывод о том, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится в законодательно установленном порядке.

Руководствуясь ст.309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 22 ноября 2016 года в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным и не подлежащим исполнению представления Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратуры № 07-02-2016 от 25.08.2016 года в части требований о привлечении к дисциплинарной ответственности заместителя Росприроднадзора по РК Астарханова И.М. отменить и производство по делу прекратить в указанной части.

В остальной части решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 22 ноября 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Коми - без удовлетворения.

Председательствующий-

Судьи-