Решение по делу № 2а-221/2017 от 09.01.2017

Гр.дело №а-221/2017 копия РЕШЕНИЕ ИФИО1 20 марта 2017 года <адрес>

Сосновоборский городской суд Красноярского края в составе

председательствующего судьи Петраковой Е.В.,

при секретаре Бретавской С.В., с участием

представителя административного истца - администрации <адрес> края Суторминой Е.А., действующей по доверенности от 19.10.2016г.

представителя административного ответчика – помощника прокурора <адрес> края Аслаханова З.Л.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации <адрес> края к прокурору <адрес> края о признании незаконным представления прокурора <адрес> края от 11.10.2016г. №,

УСТАНОВИЛ:

Администрация <адрес> края обратилась в суд с административным исковым заявлением в котором просила признать незаконным представление прокурора <адрес> края от 11.10.2016г. №.

В обоснование поданного в суд административного иска указала на то, что прокурором <адрес> края внесено органу местного самоуправления представление об устранении нарушений законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги. Из содержания оспариваемого представления следует, что прокуратурой <адрес> в соответствии с заданием прокуратуры <адрес> проведена проверка исполнения законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги в отношении МУП «Жилкомсервис», по результатам которой выявлены факты экономически необоснованных расходов, включенных при установлении соответствующих тарифов ресурсоснабжающей организации. Приказом Региональной энергетической комиссии <адрес> № от 19.12.2014г. утвержден тариф на горячую воду, отпускаемую МУП «Жилкомсервис» на 2015г. По мнению прокурора <адрес> утвержденным тарифом включены необоснованные экономические затраты предприятия, которые не были им понесены на сумму 29348 тыс. руб. Кроме того, Приказом РЭК <адрес> №-В от 26.11.2014г. утвержден тариф на питьевую воду и водоотведение для МУП «Жилкомсервис» на 2015г. По мнению прокурора <адрес> утвержденным РЭК тарифом включены необоснованные экономические затраты предприятия при оказании услуг по снабжению питьевой воды в размере 1781 тыс. руб., и водоотведению в размере 10920 тыс. руб. Выявленные нарушения, по мнению прокурора <адрес>, приводят к необоснованному росту тарифа на регулируемые виды деятельности МУП «Жилкомсервис» <адрес>. В представлении указано, что главе города необходимо безотлагательно рассмотреть оспариваемое представление с участием представителя прокуратуры, принять меры к устранению выявленных нарушений закона, и недопущению подобных нарушений впредь; решить вопрос привлечение к установленной законом дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона; о дне рассмотрения уведомить прокурора города; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить прокурору <адрес> в письменной форме в установленный законом месячный срок. Федеральный закон о «Прокуратуре Российской Федерации» предоставляет право прокурору в случае выявления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 данного Закона, вносить представления об устранении нарушений. Согласно ст. 24 данного закона, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. При этом, орган местного самоуправления не уполномочен осуществлять регулирование тарифов на оказание коммунальных услуг, соответственно вывод о том, что администрацией <адрес> нарушено законодательство о ценообразовании является необоснованным. Прокурором <адрес> при вынесении представления не учтено, что орган местного самоуправления не является тем органом, который уполномочен устранить выявленные прокуратурой <адрес> нарушения в области законодательства о ценообразовании коммунальных услуг. Соответственно требование прокурора к администрации об устранении выявленных нарушений является незаконным и не обоснованным. Постановлением <адрес> от 08.12.2008г. №-П утверждено Положение о Региональной энергетической комиссии <адрес>, которая является органом исполнительной власти <адрес>, осуществляющей нормативное правовое регулирование в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в части государственного регулирования цен (тарифов), в сфере регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса и снабженческо-сбытовых надбавок к ценам на уголь, а также в области энергоснабжения и повышения энергетической эффективности. В соответствии с п. 9 постановления Правительства РФ от 22.10.2012г. № «О ценообразовании в сфере теплоснабжения (вместе с «основами ценообразования в сфере теплоснабжения») органы регулирования в соответствии с методическими указаниями исключают из расчетов при установлении регулируемых цен (тарифов) полученные в предыдущий период регулирования экономически необоснованные доходы регулируемых организаций. Аналогичные положения содержаться в п. 16 Постановления Правительства РФ от 13.05.2013г. №. В связи с чем, РЭК <адрес> является уполномоченным органом исполнительной власти <адрес>, который осуществляет правовое регулирование в данной сфере, который вправе исключить из расчетов при установлении регулируемых цен (тарифов) полученные в предыдущий период регулирования экономически необоснованные доходы регулируемых организаций. Кроме того, оспариваемой постановление в целом носит принудительный, властно-распорядительный характер, но при этом, не содержит конкретные меры устранения нарушений закона, в связи с чем, является неисполнимым. Просит признать представление прокурора <адрес> от 11.10.2016г. № об устранении нарушений законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги незаконным и необоснованным.

В судебном заседании представитель административного истца - Сутормина Е.А. заявленные требования поддержала в полном объеме по обстоятельствам, изложенным в административном исковом заявлении.

В судебном заседании представитель административного ответчика – помощник прокурора <адрес> края Аслаханов З.Л. административные исковые требования не признал, суду представил письменные возражения, а также пояснил, что проведенной прокуратурой <адрес> выявлены факты экономически необоснованных расходов, включенных при установлении тарифов на горячую воду, питьевую воду и на водоотведение. Население и социальные объекты получают горячую воду и тепловую энергию от МУП «Жилкомсервис» через сети указанной организации, выявленные факты приводят к необоснованному росту тарифов на регулируемые виды деятельности предприятия. В соответствии с положениями Устава <адрес> края местное самоуправление призвано обеспечить наиболее полную и эффективную реализацию прав, свобод и интересов населения, к вопросам местного значения, в том числе, относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий, по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. В соответствии с положениями Федерального закона от 14.11.2002г. № 161-ФЗ собственник имущества унитарного предприятия, которым является администрация <адрес>, в отношении указанного предприятия, в том числе, определяет порядок составлении, утверждения показателей планов финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия, утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты, назначает на должность руководителя, осуществляет контроль за деятельностью предприятия. В соответствии с Уставом МУП «Жилкомсервис» контроль за производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью предприятия осуществляется администрацией <адрес>. Ненадлежащее осуществление контроля за деятельностью МУП «Жилкомсервис» повлекло направление предприятием расчетов с завышенными суммами затрат и соответственно увеличение тарифа. Нарушения в виде отсутствия надлежащего контроля администрации города за деятельностью МУП уполномочен устранить только глава города – высшее должностное лицо города, наделенное собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, в том числе, путем принятия мер организационного характера. Кроме того, руководитель МУП назначается на должность распоряжением главы города с заключением трудового договора, в связи с чем. только глава города уполномочен решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителя МУП, допустившего направление завышенных расчетов. В связи с чем, довод истца от том, что представление внесено ненадлежащему должностному лицу, является несостоятельным. Кроме того, является несостоятельным довод истца о том, что требование об устранении нарушений путем осуществления администрацией регулирования тарифов на оказание коммунальных услуг, то есть путем осуществления действий, не входящих в полномочия органа местного самоуправления. Прокуратурой <адрес> по результатам проверки не только внесено представление на имя главы города, но и направлена информация в РЭК. Также, прокуратурой города в письме о возврате представления на новое рассмотрение подробно разъяснялось, что в представлении вопрос о необходимости принятия администрацией города мер к регулированию тарифов путем исключения из расчетов необоснованных расходов, не ставился. В данном представлении указано на выявленные в деятельности МУП «Жилкомсервис» нарушения, условиями для допущения которых явилось отсутствие надлежащего контроля администрации города за деятельностью МУП. Однако, при повторном рассмотрении администрацией города каких-либо мер к устранению нарушений не принято.

Представитель заинтересованного лица – заместитель председателя РЭК, временно осуществляющий полномочия по руководству РЭК, ФИО4 в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело без участия представителя РЭК, направил письменные пояснения, в соответствии с которыми, РЭК, согласно подп. 1 п. 1.1. Положения о РЭК, утвержденного Постановлением <адрес> от 08.12.2008г. №-П, осуществляет нормативное правовое регулирование в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в части государственного регулирования цен (тарифов), в сфере регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса и снабженческо-сбытовых надбавок к ценам на уголь, а также в области энергоснабжения и повышения энергетической эффективности. Процедура утверждения тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение регламентирована Федеральным законом от 27.07.2010г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 22.10.2012г. № и Федеральным законом от 07.12.2011г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.05.2013г. №. Органы местного самоуправления в процедуре установления тарифов участия не принимают.

Представитель заинтересованного лица МУП «Жилкомсервис» ФИО5 в судебное заседание не явилась, просила рассмотреть дело без участия представителя МУП «Жилкомсервис», направила письменный отзыв в соответствии с которым, полагала необходимым удовлетворить административное исковое заявление, поскольку заявленные требования являются законными и обоснованными ссылаясь на то, что нормативно-правовыми актами в данной сфере являются Федеральный закон от 27.07.2010г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Основы ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22.10.2012г. №, Федеральный закон от 07.12.2011г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.05.2013г. №. Органом регулирования в данной сфере является РЭК, который по итогам расчетного периода на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности в случае выявления необоснованных расходов организации обязан принять решение об исключении этих расходов из суммы расходов, учитываемых при установлении тарифов. РЭК принял приказы об установлении тарифов МУП «Жилкомсервис» на 2015г.

Выслушав мнение лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, суд приходит к выводу, что административное исковое требование подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. В соответствии с п. 3 ст. 22 данного Федерального закона, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

На основании ч. 1 ст. 24 указанного Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В соответствии со статьей 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 9 статьи226КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями,судвыясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения всуд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В пункте 11 статьи226КАС Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся всуд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Судом установлено, что прокурором <адрес> края в адрес главы <адрес> внесено представление об устранении нарушений законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги, которым предписано безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры <адрес>, принять меры к устранению выявленных нарушений закона и недопущению подобных нарушений впредь; решить вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности; о дате, времени и месте рассмотрения уведомить прокурора; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить прокурору <адрес> в письменной форме в установленный законом месячный срок.

Как следует из текста указанного представления, основанием для его внесения, послужили результаты проверки, проведенной прокуратурой <адрес> по заданию прокуратуры <адрес>, исполнения законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги в отношении МУП «Жилкомсервис». Указанной проверкой выявлены в МУП «Жилкомсервис» факты экономически необоснованных расходов, включенных при установлении соответствующих тарифов. Приказом РЭК края №-п от 19.12.2014г. утвержден тариф на горячую воду, отпускаемую МУП «Жилкомсервис» <адрес> в 2015г. При оказании услуг по горячему водоснабжению в тариф включены экономически необоснованные затраты предприятия, которые в 2015г. не были им понесены на сумму 29348 тыс. рублей. Приказом РЭК края №-в от 26.11.2014г. для МУП «Жилкомсервис» утвержден тариф на питьевую воду и водоотведение на 2015г. Экономически необоснованные затраты предприятия, которые в 2015г. не были им понесены при оказании услуг по снабжению питьевой водой составили 1781 тыс. рублей. Экономически необоснованные затраты предприятия, которые в 2015г. не были им понесены при оказании услуг по водоотведению, составили 10920 тыс. руб. Указанные нарушения, как следует из текста представления, приводят к необоснованному росту тарифа на регулируемые виды деятельности МУП «Жилкомсервис».

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Статьей 14 указанного закона к вопросам местного значения городского поселения отнесена организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Нормативно-правовое регулирование в области установления тарифов на электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения регулируются Федеральным законом от 27.07.2010г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 22.10.2012г. № и Федеральным законом от 07.12.2011г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.05.2013г. №.

Согласно п. 1.1. Положения «О региональной энергетической комиссии Красноярского края», утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 08.12.2008г. № 261-п, Региональная энергетическая комиссия Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края, а также правовых актов министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства края осуществляет:

1) нормативное правовое регулирование в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в части государственного регулирования цен (тарифов), в сфере регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса и снабженческо-сбытовых надбавок к ценам на уголь, а также в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (за исключением полномочий, отнесенных к компетенции иных органов исполнительной власти края);

2) государственный контроль в области регулирования тарифов в области (сфере) электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе, за исключением контроля за выполнением инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области (сфере) электроэнергетики и теплоснабжения, и организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение.

Определение состава расходов, включаемых в расходы предприятий, оценка их обоснованности производится в соответствии с законодательством РФ и нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Орган регулирования, в данном случае – РЭК <адрес>, на основании соответствующих документов, принимает необходимые решения, в том числе, дает оценку обоснованности представленных расходов организаций, устанавливает тарифы на соответствующие периоды.

Из буквального смысла оспариваемого представления прокурора <адрес> следует, что Региональной энергетической комиссией <адрес> для МУП «Жилкомесрвис» утверждены тарифы на 2015г. на горячую воду, питьевую воду и водоотведение, при этом в состав тарифов вошли экономически необоснованные расходы предприятия, что влечет нарушение прав граждан – жителей <адрес>. В связи с чем, главе города предписано принять меры к устранению выявленных нарушений и недопущению подобных нарушений впредь.

Однако, глава <адрес>, учитывая положения вышеперечисленных специальных нормативно-правовых актов в указанной сфере, не обладает необходимыми полномочиями по устранению данных конкретных нарушений законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги для МУП «Жилкомсервис». Несмотря на доводы представителя ответчика в судебном заседании о том, что в представлении речь шла о нарушениях со стороны администрации <адрес> в виде отсутствия контроля за деятельностью муниципального унитарного предприятия, однако из текста представления это не усматривается. Само представление также называется - представление об устранении нарушений законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги, в представлении поставлено требование: устранить выявленные нарушения.

По смыслу положений ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 названного Закона), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке.

Кроме того, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от ДД.ММ.ГГГГ N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ФИО6 на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

В соответствии с вышеуказанными нормами представление прокурора подлежит обязательному рассмотрению, что не предполагает обязательного его удовлетворения по существу, а указывает на то, что прокурору в любом случае должен быть направлен ответ.

Таким образом, законодатель возлагает на лицо, получившее требование прокурора, обязанность по его рассмотрению в установленном законом порядке и сообщения о результатах рассмотрения, которые могут быть выражены как в согласии с заявленным требованием, так и не в согласии с ним.

В рассматриваемом представлении прокурора города от 11.10.2016г. содержится требование: принять меры к устранению выявленных нарушений и недопущению подобных нарушений впредь (пункт 1 представления).

Кроме того, пункт 4 статьи 10 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации " предусматривает, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. В соответствии с пунктом 2 статьи 22 данного Закона, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

В рассматриваемом представлении прокурора города от 11.10.2016г. содержится требование: решить вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности (пункт 2 представления).

Между тем данные требования, содержащиеся в представлении прокурора, не соответствуют приведенным положениям Закона о прокуратуре.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания. Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.

С учетом изложенного, требования о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, не соответствуют положениям Закона о прокуратуре и противоречит требованиям ч. 1 ст. 192 ТК РФ.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление прокурора от ДД.ММ.ГГГГ не законно, в связи с чем, удовлетворяет заявленные требования.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180 КАС Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление администрации <адрес> края к прокурору <адрес> края о признании незаконным представления от 11.10.2016 года №, удовлетворить.

Признать незаконным представление прокурора <адрес> края от 11.10.2016 года № об устранении нарушений законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги.

Решение может быть обжаловано в <адрес>вой суд в апелляционном порядке в течение месяца со дня изготовления в окончательной форме через Сосновоборский городской суд.

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

Председательствующий: Е.В. Петракова