Решение по делу № 33а-271/2017 (33а-5623/2016;) от 16.12.2016

Дело №2а-1830/2016                    Председательствующий – судья Безродный Е.Н.

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

№ 33а-271/2017(№ 33а-5623/2016)

гор. Брянск         19 января 2017 года

Судебная коллегия по административным делам Брянского областного суда в составе:

председательствующего ПЕТРАКОВОЙ Н.П.

судей областного суда ДЕНИСЮКА О.Н.

СОКОВА А.В.

при секретаре ФОКИНОЙ М.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод» на решение Клинцовского городского суда Брянской области от 12 октября 2016 года по административному делу по административному иску административного истца Акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод» о признании требований прокурора города Клинцы о предоставлении документов незаконными и неподлежащими исполнению.

Заслушав доклад судьи Петраковой Н.П., выслушав объяснения представителя Акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод», заключение прокурора Николаевой С.Н., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

    Акционерное общество «Клинцовский автокрановый завод» обратилось в суд с административным иском о признании требований прокурора города Клинцы о предоставлении документов несоответствующими действующему законодательству и неподлежащими исполнению, ссылаясь на то, что ДД.ММ.ГГГГ в адрес предприятия из прокуратуры города Клинцы за № поступило требование о предоставлении в срок до ДД.ММ.ГГГГ в прокуратуру надлежащим образом заверенных актов на исправность автоматики безопасности и контрольно-измерительных приборов котельных и инженерного оборудования; актов технического состояния и исправности работы противопожарного оборудования; актов о готовности уборочной техники и инвентаря; актов о готовности к зиме с оценкой подготовки зданий и квартир к зиме и акта по каждому объекту, а также актов на испытания, промывку, наладку систем холодного, горячего водоснабжения и отопления. Помимо этого, предприятие в срок до ДД.ММ.ГГГГ должно представить подробную информацию о наличии кредиторской и дебиторской задолженности организации по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ (в сравнении с ее размером на ДД.ММ.ГГГГ) с указанием подробных мер по погашению кредиторской и дебиторской задолженности, при ее наличии, а также причинах образования кредиторской и дебиторской задолженности, отдельно отразить сведения о текущей и просроченной задолженности.

    Административный истец считает, что требования прокурора незаконны и не подлежат исполнению, поскольку требование направлено факсимильной связью, согласно пункту 5.12.7 Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 450, передаваемая и принимаемая факсимильной связью информация не считается документом, имеющим юридическую силу. При передаче документа факсимильной связью досылка оригинала является обязательной. Более того, запрошенные прокуратурой документы по своему характеру и объему не согласуются с предметом проверочных мероприятий, как это предусмотрено статьей 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку возлагают на организацию дополнительные необоснованные обременения, что влечет дополнительные финансовые и иным материальные затраты; что расходится с положениями названного Федерального закона, который гласит, что основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем, реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора.

Поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права предприятия, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой организации, по крайней мере, в момент начала проверки, что сделано не было.

Решением Клинцовского городского суда Брянской области от 12 октября 2016 года административный иск Акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод» о признании требований прокурора города Клинцы о предоставлении документов незаконными и неподлежащими исполнению оставлен без удовлетворения.

В апелляционной жалобе директор Акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод» просит решение городского суда отменить, ссылаясь на вышеизложенные обстоятельства, неправильное применение судом норм права.

В письменных возражениях на доводы апелляционной жалобы старший помощник прокурора города Клинцы просит решение суда оставить без изменения.

В суде апелляционной инстанции представитель Акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод» поддержал доводы апелляционной жалобы и просил отменить решение суда, удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Прокурор Николаева С.Н. просила решение районного суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, заслушав объяснения представителя Акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод», заключение прокурора Николаевой С.Н., коллегия приходит к следующему.

Закрепленные в статье 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право каждого на судебную защиту его прав и свобод и связанное с ним право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц выступают, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод и не подлежат ограничению; государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной; право на обжалование в суд любого правового акта, кроме актов, проверка которых отнесена законодателем к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, обеспечивается проверкой, осуществляемой на основании гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, а также Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотрев возможность осуществления органами прокуратуры надзорных полномочий в отношении организаций, федеральный законодатель не оговорил непосредственно в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» какой-либо специальной процедуры, относящейся к порядку и условиям судебной проверки законности принятых по итогам проверочных мероприятий решений прокурора, что, однако, не означает выведение осуществляемого органами прокуратуры надзора за исполнением законов из сферы судебного контроля.

Поскольку мероприятия прокурорского надзора затрагивают интересы проверяемой организации и могут сопровождаться спорами относительно законности принимаемых при проведении прокурорских проверок решений и осуществляемых действий (как и бездействия) соответствующих органов и должностных лиц, наличие механизмов эффективного судебного контроля законности таких решений и действий (бездействия) приобретает значение одной из важнейших гарантий соблюдения конституционно-правового режима осуществления прокурорского надзора и служит фактором поддержания доверия во взаимоотношениях гражданского общества и государства. Исходя из этого отсутствие в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» специальных норм, регулирующих права организаций при проведении прокурорских проверок исполнения ими законов, не ставит под сомнение необходимость обеспечения тем организациям, чьи права и законные интересы затронуты проведением мероприятий прокурорского надзора, гарантий своевременной и эффективной судебной защиты их прав.

Несмотря на то, что суды не уполномочены проверять целесообразность решений органов прокуратуры, которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов при осуществлении прокурорского надзора как сферы властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе мероприятий прокурорского надзора, - о проведении прокурорских проверок, представлении документов и материалов и т.д. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право организации обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения.

На этом подходе основана правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в силу которой запрос должностных лиц органов прокуратуры о представлении необходимых сведений и документов может быть оспорен в суде, равно как и иные решения, действия (бездействие) указанных должностных лиц, которые не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях; при рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании законности решений и действий (бездействия) прокурора либо дела об административном правонарушении, выразившемся в умышленном невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, прокурор должен доказать правомерность своих требований и факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому предъявлены соответствующие требования.

Аналогичная позиция закреплена в части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», связывая цели деятельности органов прокуратуры с защитой прав и свобод человека и гражданина (пункт 2 статьи 1), исходит из того, что превышение органами прокуратуры своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с вытекающими из принципов правового государства условиями допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина (статья 1, часть 1; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Отказывая административному иску в удовлетворении заявленных требований, суд указал, что прокурор действовал в рамках действующего законодательства и его требования должны быть исполнены.

Вместе с тем, согласно части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующий орган, организацию и должностное лицо.

Как следует из материалов дела, в связи с проведением проверки по заданию прокуратуры Брянской области от ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ

ДД.ММ.ГГГГ в адрес Акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод» из прокуратуры города Клинцы за № поступило требование о предоставлении в срок до ДД.ММ.ГГГГ в прокуратуру надлежащим образом заверенных актов на исправность автоматики безопасности и контрольно-измерительных приборов котельных и инженерного оборудования; актов технического состояния и исправности работы противопожарного оборудования; актов о готовности уборочной техники и инвентаря; актов о готовности к зиме с оценкой подготовки зданий и квартир к зиме и акта по каждому объекту, а также актов на испытания, промывку, наладку систем холодного, горячего водоснабжения и отопления. Помимо этого, предприятие в срок до ДД.ММ.ГГГГ должно представить подробную информацию о наличии кредиторской и дебиторской задолженности организации по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ (в сравнении с ее размером на ДД.ММ.ГГГГ) с указанием подробных мер по погашению кредиторской и дебиторской задолженности, при ее наличии, а также причинах образования кредиторской и дебиторской задолженности, отдельно отразить сведения о текущей и просроченной задолженности.

Данное требование направлено факсимильной связью. Вместе с тем, согласно пункту 5.12.7 Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 450, передаваемая и принимаемая факсимильной связью информация не считается документом, имеющим юридическую силу. При передаче документа факсимильной связью досылка оригинала является обязательной.

Из пунктов 2.6.6, 2.6.8 указанной Инструкции следует, что письма с приложениями пересылаются заказными письмами по почте.

Однако ни суду первой, ни суду апелляционной инстанций, доказательств досылки оригинала требования прокурора к Акционерному обществу «Клинцовский автокрановый завод» о предоставлении копий документов и информации по делу представлено не было. Направленном в адрес предприятия требовании, не указан адрес получателя, а запись в книге учета исходящей корреспонденции прокуратуры города Клинцы не содержит сведений об адресе организации и достоверно не подтверждает факт досылки оригинала требования прокурора, не указан предмет проверки.

Более того, постановление судьи Клинцовского городского суда Брянской области от ДД.ММ.ГГГГ, которым Акционерное общество «Клинцовский автокрановый завод» привлечено к административной ответственности за совершение предусмотренного статьей <данные изъяты> Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации административного правонарушения, выразившегося в умышленном невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных статьями 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», решением судьи Брянского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ отменено, производство по делу об административном правонарушении прекращено.

Как уже было отмечено выше, в направленном организации требовании не указан предмет проверки, вследствие чего запрошенные документы по своему характеру и объему не согласуются с предметом проверочных мероприятий, как это предусмотрено статьей 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а требование об их представлении в прокуратуру возлагает на проверяемое предприятие дополнительные необоснованные обременения, финансовые затраты, что не расходится с положениями названного Федерального закона.

На основании изложенного, с учетом положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального государственного контроля.

Однако, федеральный законодатель, возлагая на органы публичной власти контрольно-надзорную функцию в отношении организаций, и используя сочетание специализированного федерального государственного надзора, осуществляемого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и прокурорского надзора, возлагает на органы прокуратуры соблюдение конституционных принципов правового государства, важнейшими из которых являются верховенство Конституции Российской Федерации и законов, равенство и справедливость, определенность, ясность, недвусмысленность правовых норм и их согласованность с системой действующего правового регулирования.

На основании изложенного, решение городского суда нельзя признать законным и обоснованным, вследствие чего оно подлежит отмене с принятием по делу нового решение об удовлетворении заявленных требований административного истца.

    Руководствуясь статьями 308-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Клинцовского городского суда Брянской области от 12 октября 2016 года по административному делу по административному иску административного истца Акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод» о признании требований прокурора города Клинцы о предоставлении документов несоответствующими действующему законодательству и неподлежащими исполнению отменить.

Принять новое решение: признать требование о предоставлении документов, изложенное прокурором города Клинцы в письме № от ДД.ММ.ГГГГ не соответствующим действующему законодательству и не подлежащим исполнению.

Председательствующий          ПЕТРАКОВА Н.П.

Судьи областного суда ДЕНИСЮК О.Н.

СОКОВ А.В.