Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-25/2020 ~ М-10/2020 от 04.02.2020

Дело № 3а-25/2020

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

5 марта 2020 года город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Майоровой Л.В.,

при секретаре судебного заседания Алёшиной Е.А.,

с участием прокурора Орловской областной прокуратуры Беликовой А.А.,

административного истца Ефремова Ю.Г., его представителя – адвоката Сазоновой Ю.А., представителя административного ответчика Свердловского районного Совета народных депутатов Текиной О.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело № 3а-25/2020 по административному исковому заявлению Ефремова Юрия Георгиевича к Свердловскому районному Совету народных депутатов Орловской области о признании не действующими в части пунктов 4 и 5 статьи 48 Устава Свердловского района Орловской области,

установил:

22 января 2015 года Свердловским районным Советом народных депутатов принято решение № 43/258 «О внесении изменений и дополнений в Устав Свердловского района Орловской области», путем изложения его в новой редакции, которое официально опубликовано 13 февраля 2015 г. в районной газете «Сельская новь». В настоящее время Устав Свердловского района Орловской области (далее по тексту – Устав района) действует в редакции, принятой решениями Свердловского районного Совета народных депутатов от 8 октября 2015 года № 50/303, от 29 ноября 2016 года № 3/17, от 19 сентября 2019 года № 27/200.

Согласно пункту 4 статьи 48 Устава района муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в течение семи дней с момента их подписания подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Абзацем 3 пункта 5 статьи 48 Устава района определено, что обнародование муниципального правового акта осуществляется путем размещения указанного акта на информационных стендах в здании администрации Свердловского района Орловской области и размещения в муниципальном казенном учреждении культуры «Свердловская центральная районная библиотека» в течение 7 дней со дня его принятия. Продолжительность размещения указанного акта не может быть менее 10 дней.

Ефремов Ю.Г., проживающий на территории Свердловского района Орловской области, обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом его уточнения) о признании недействующими указанных норм Устава, установивших порядок обнародования нормативных правовых актов Свердловского района, мотивируя свои требования тем, что такой порядок противоречит части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, а также части 4 статьи 7 и статье 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ссылается на то, что в связи с его преклонным возрастом и состоянием здоровья он не имеет возможности регулярно посещать учреждения района, где обнародуются муниципальные правовые акты района, и полагает, что нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, принятые органами местного самоуправления Свердловского района, подлежат обязательному опубликованию в печатном издании Свердловского района – газете «Сельская новь» для обеспечения реальной возможности ознакомления с ними населения района.

В судебном заседании административный истец Ефремов Ю.Г. и его представитель адвокат Сазонова Ю.А. требования административного искового заявления поддержали по вышеуказанным основаниям.

Представитель административного ответчика Свердловского районного Совета народных депутатов Текина О.Н. заявленные требования считает необоснованными, ссылаясь на то, что Устав Свердловского района Орловской области в оспариваемой части соответствует статье 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой муниципальные нормативные правовые акты могут быть опубликованы (обнародованы), а порядок их опубликования (обнародования) устанавливается уставом муниципального образования. Полагает, что порядок принятия, регистрации и опубликования Устава района административным ответчиком соблюден.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетелей <...> Л.Н. и <...> С.А., исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Беликовой А.А., полагавшей, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 названного Федерального закона предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Частью 4 статьи 7 и пунктом 1 части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В статье 44 Федерального закона № 131-ФЗ закреплены положения о том, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования (часть 3); уставом муниципального образования должны определяться, в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (часть 1).

Согласно части 1 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Частью 2 данной нормы предусмотрено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (часть 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 31 Постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Таким образом, по смыслу приведенных положений, установленный уставом муниципального образования порядок опубликования (обнародования) акта должен обеспечивать возможность доведения его до сведения населения и ознакомления с его содержанием.

В судебном заседании установлено, что 3 ноября 2005 г. Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу осуществлена регистрация Устава Свердловского района Орловской области (л.д. 53).

22 января 2015 г. Свердловским районным Советом народных депутатов принято решение № 43/258 «О внесении изменений и дополнений в Устав Свердловского района Орловской области», путем изложения его в новой редакции (л.д. 55-71).

Согласно протоколу Сорок третьего заседания Свердловского районного Совета народных депутатов от 22 января 2015 г. в нем приняло участие 12 из 15 избранных депутатов. Решение «О внесении изменений и дополнений в Устав Свердловского района Орловской области», поименованное в пункте 2 повестки дня заседания, принято единогласно (л.д. 137-145).

Названное решение прошло государственную регистрацию в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области 5 февраля 2015 г. и официально опубликовано 13 февраля 2015 г. в районной газете «Сельская новь» (л.д. 54, 72-88).

В последующем в Устав района решениями от 8 октября 2015 г. № 50/303, от 29 ноября 2016 г. № 3/17, от 19 сентября 2019 г. № 27/200 были внесены изменения и дополнения. Названные решения приняты уполномоченным составом районного Совета народных депутатов, прошли государственную регистрацию в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области и опубликованы в районной газете «Сельская новь» (л.д. 89-124, 137-155).

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый Устав района и акты, вносящие в него изменения и дополнения, приняты представительным органом местного самоуправления в пределах его полномочий, требования действующего законодательства в части кворума районного Совета при принятии устава и внесении изменений и дополнений в него, опубликования устава муниципального образования соблюдены, нарушения процедуры его регистрации не допущено.

Проверив доводы административного искового заявления Ефремова Ю.Г. о противоречии отдельных положений Устава района законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к убеждению о том, что Устав района в редакции, действующей на момент рассмотрения настоящего административного дела, региональному и федеральному законодательству не противоречит по следующим основаниям.

В силу прямого предписания пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Уставом Свердловского района Орловской области, действующим в редакции от 19 сентября 2019 г., то есть после вступления в силу изменений и дополнений к статье 47 Федерального закона № 131-ФЗ (от 18 апреля 2018 г. № 83-ФЗ), предусмотрено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает район, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления района, в течение 7 дней с момента их подписания подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 4 статьи 48).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления района, считается первая публикация его полного текста в газете Свердловского района «Сельская новь».

Обнародование муниципального правового акта осуществляется путем размещения указанного акта на информационных стендах в здании администрации Свердловского района Орловской области и размещения в муниципальном казенном учреждении культуры «Свердловская центральная районная библиотека» в течение 7 дней со дня его принятия. Продолжительность размещения указанного акта не может быть менее 10 дней (часть 5 статьи 48).

Одновременно с опубликованием (обнародованием) текст муниципальных правовых актов размещается на официальном Интернет-сайте администрации района: admzmievka.ru. (часть 6 статьи 48).

Сравнительный анализ приведенных положений статьи 48 Устава района с нормами действующего законодательства, в том числе частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации и статьей 47 Федерального закона № 131-ФЗ, позволяет суду сделать вывод о том, что оспариваемое правовое регулирование не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Кроме того, законность процедуры опубликования нормативных правовых актов района, закрепленной в оспариваемых положениях Устава района, проверена и ей дана оценка по ранее рассмотренным административным делам в Апелляционных определениях Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2019 г. № 37-АП19-2 и Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 января 2020 г. № 66а-219/2020, где рассматривались административные исковые заявления Сотсковой Людмилы Николаевны и Ефремова Юрия Георгиевича о признании не действующим в части решения Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 г. № 18/136 «Об утверждении Положения о порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещающим на постоянной основе муниципальные должности Свердловского района Орловской области».

С учетом изложенного, утверждение административного истца о противоречии оспариваемых норм Устава района положениям статьи 15 Конституции Российской Федерации суд считает несостоятельным, поскольку оно основано на ошибочном толковании норм материального права.

Довод административного истца Ефремова Ю.Г. о том, что он не имеет возможности для ознакомления с муниципальными правовыми актами района регулярно посещать библиотеку, на базе которой образован правовой центр, о чем также указали в своих показаниях свидетели <...> Л.Н. и <...> С.А., не опровергают вывод суда о соответствии положений Устава района законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

С учетом установленных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что в удовлетворении административных исковых требований Ефремова Ю.Г. следует отказать.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления Ефремова Юрия Георгиевича к Свердловскому районному Совету народных депутатов Орловской области о признании не действующими пункта 4 в части слов «обнародования» и абзаца 3 пункта 5 статьи 48 Устава Свердловского района Орловской области.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 13 марта 2020 года.

Председательствующий Л.В. Майорова