Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2-531/2015 ~ М-592/2015 от 01.06.2015

Дело № 2-531/2015

    Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Благовещенск                                       16 июня 2015 года

Благовещенский районный суд Амурской области в составе:

    председательствующего судьи        Палатовой Т.В.

при секретаре                    Чигирин О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Благовещенского района Амурской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Волковскому сельскому Совету народных депутатов, администрации Волковского сельсовета Благовещенского района Амурской области о признании недействительным нормативного правового акта,

У С Т А Н О В И Л :

Заместитель прокурора Благовещенского района Амурской области обратился в суд с заявлением о признании полностью противоречащим федеральному законодательству и недействующим решения Волковского сельского Совета народных депутатов от 10 марта 2015 года № 125 «Об утверждении порядка передачи органом местного самоуправления Волковского сельсовета и приема органами местного самоуправления Благовещенского района полномочий по распоряжению расположенными на территории поселения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена» с момента его официального опубликования.

В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой Благовещенского района Амурской области проведена правовая и антикоррупционная экспертиза решения Волковского сельского Совета народных депутатов от 10 марта 2015 года № 125 «Об утверждении Порядка передачи органом местного самоуправления Волковского сельсовета и приема органами местного самоуправления Благовещенского района полномочий по распоряжению расположенными на территории поселения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена», в ходе которой установлено противоречие вышеуказанного нормативного правового акта нормам действующего законодательства. Так, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения; органом местного самоуправления муниципального района – в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, а так же в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района. Решением Волковского сельского Совета народных депутатов от 21 декабря 2009 года № 93 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Волковского сельсовета, которые действуют по настоящее время. Оспариваемым решением утвержден Порядок передачи органом местного самоуправления Волковский сельсовет и приема органами местного самоуправления Благовещенского района полномочий по распоряжению расположенными на территории поселения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Указанное решение подписано председателем Волковского сельского Совета народных депутатов и главой Волковского сельсовета и вступило в силу на следующий день после его публикации в официальном печатном издании «Амурская земля и люди» 19 марта 2015 года за № 11. Вместе с тем полномочия по распоряжению земельными участками являются отдельными государственными полномочиями и не могут передаваться от органов местного самоуправления поселений к органам местного самоуправления муниципальных районов, такая передача возможна исключительно в части полномочий по решению вопросов местного значения. 07 апреля 2015 года прокуратурой района на решение Волковского сельского Совета народных депутатов от 10 марта 2015 года № 125 «Об утверждении порядка передачи органом местного самоуправления Волковского сельсовета и приема органами местного самоуправления Благовещенского района полномочий по распоряжению расположенными на территории поселения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена» приносился протест, который рассмотрен на сессии Волковского сельского Совета народных депутатов, в удовлетворении протеста прокурору отказано.

В судебном заседании заместитель прокурора Благовещенского района Амурской области Коломеец М.А. поддержал заявленные требования, на их удовлетворении настаивал по основаниям, изложенным в исковом заявлении.

Представитель заинтересованного лица – администрации Благовещенского района Амурской области Старостина О.О. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных прокурором требований, пояснив суду, что считает обжалуемое решение законным, принятым в пределах компетенции. Указала, что как следует из положений ст. 14-16.2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не относится к числу вопросов местного значения муниципальных образований. Согласно п. 1 ст. 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом № 131-ФЗ о местном самоуправлении к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с действующим законодательством, полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляются органами местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения. В связи с этим органы местного самоуправления поселения несут расходы при реализации данных полномочий. При этом в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации доходы от продажи и аренды таких участков поступают в бюджеты муниципальных районов. Таким образом, у сельсоветов отсутствует интерес в осуществлении данных полномочий. Передача сельским поселениям полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, может повлечь резкое снижение качества предоставления муниципальных услуг по причине отсутствия в сельских поселениях квалифицированных кадров и практического опыта. На сегодняшний день в органах местного самоуправления поселений Благовещенского района отсутствует возможность осуществления указанных полномочий по причине отсутствия надлежащего материально-технического и кадрового обеспечения. Необходимость передачи полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, от муниципальных районов поселениям на момент принятия Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» была обоснована тем, что вопросы местного значения в области градостроительной деятельности были закреплены именно за органами местного самоуправления поселений, а не за муниципальными районами. В связи с этим представлялся правильным подход, при котором полномочия в области земельных отношений и градостроительной деятельности исполнялись одним и тем же органом местного самоуправления, что обеспечивало бы комплексное регулирование вопросов предоставления земельных участков и размещения объектов капитального строительства в границах муниципальных образований. В результате принятия Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части наделения муниципальных районов отдельными полномочиями применяется с 1 января 2015 года), Федерального закона от 29 ноября 2014 года № 383-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (вступил в силу с 30 ноября 2014 года) отдельные полномочия сельских поселений в области градостроительной деятельности отнесены к полномочиям муниципальных районов, доходы от использования расположенных на территории сельских поселений земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и от их продажи поступают в бюджеты муниципальных районов. Противоречие действующего земельного законодательства, дефицит бюджетов, отсутствие квалифицированных специалистов в поселениях, создают препятствия для реализации гражданами, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами их прав на приобретение земельных участков. В соответствии с законодательством, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Порядок передачи органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав Благовещенского района и приема органами местного самоуправления Благовещенского района полномочий по распоряжению расположенными на территории поселения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденного решением Благовещенского районного Совета народных депутатов № 210 от 16 марта 2015 года, предусматривает процедуру заключения соглашения в случае проявления инициативы администрации соответствующих сельсоветов в администрацию Благовещенского района. В соответствии с указанным порядком администрация Благовещенского района, рассматривает возможность заключения такого соглашения, то есть исключает обязательность заключения такого соглашения, как со стороны сельсоветов, так и со стороны администрации района.

Заинтересованное лицо администрация Волковского сельсовета Благовещенского района Амурской области явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила, представив суду ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Волковский Сельский совет народных депутатов Благовещенского района Амурской области явку своего представителя в судебное заседание не обеспечили, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени рассмотрения дела, о причинах неявки суду не сообщили, ходатайств о рассмотрении дела в их отсутствие либо об отложении дела не заявляли.

Суд в соответствии со ст. 167 ГПК РФ рассмотрел настоящее дело в отсутствие не явившихся лиц.

Выслушав заявителя, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы гражданского дела, суд приходит к следующему.

Часть 2 ст. 4 Конституции РФ закрепляет один из важнейших принципов федеративного правового государства – единство правового пространства, прямо вытекающий из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы.

Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ и органами местного самоуправления. Если же противоречие обнаружится, то применяется норма Конституции или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, признанию противоречащими, приостановлению, отмене.

Противоречие правовых актов органов местного самоуправления федеральному законодательству нарушает интересы РФ по обеспечению единства правового и экономического пространства, наносит существенный вред правам и охраняемым законом интересам граждан.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Согласно ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

В силу ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как установлено судом, 10 марта 2015 года Волковским сельским Советом народных депутатов Благовещенского района Амурской области принято решение «Об утверждении Порядка передачи органами местного самоуправления Волковского сельсовета и приема органами местного самоуправления Благовещенского района полномочий по распоряжению расположенными на территории поселения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена», которым утвержден Порядок передачи органами местного самоуправления Волковского сельсовета и приема органами местного самоуправления Благовещенского района полномочий органов местного самоуправления поселения, предусмотренных абз. 3 ч. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», по распоряжению (при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселений) расположенными на территории поселений земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Настоящее решение было опубликовано в печатном издании «Амурская земля и люди» от 19 марта 2015 года № 11 (290) и вступило в силу на следующий день после публикации, то есть 20 марта 2015 года.

07 апреля 2015 года Прокурором Благовещенского района Амурской области на указанное решение был принесен протест, который был отклонен решением Волковского сельского Совета народных депутатов от 25 мая 2015 года, в силу чего прокурор Благовещенского района Амурской области обратился в суд с настоящим заявлением.

Исследовав оспариваемое прокурором решение и утвержденный им Порядок, суд приходит к выводу о несоответствии указанного решения нормам действующего законодательства в силу следующего.

В соответствии с пунктом 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в редакции, действующей с 01 марта 2015 года, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения.

До введения в действие данной редакции вышеуказанного Федерального закона распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществлялась органом местного самоуправления муниципального района.

Оспариваемое прокурором Благовещенского района решение принято с целью передачи органами местного самоуправления поселения органам местного самоуправления муниципального района, которые и осуществляли данную функцию до 01 марта 2015 года, полномочий по распоряжению расположенными на территории поселения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Как следует из положений ст.ст. 14-16.2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не относится к числу вопросов местного значения муниципальных образований.

Согласно ч. 1 ст. 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законам субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Таким образом, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, относится к числу отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, что так же подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в определении от 15 января 2008 года № 219-О-О.

Частью 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В данной связи возможность передачи осуществления части полномочий органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов предусматривается только в отношении полномочий по решению вопросов местного значения, а не в отношении отдельных государственных полномочий.

Следует отметить, что согласно пункту 4 статьи 2 Закона № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные данным законом (в том числе полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена), могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то есть соответствующие законы субъектов Российской Федерации должны содержать положения о сроках перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом, исходя из положений части 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ перераспределение полномочий предусматривается исключительно между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в связи с чем перераспределение законами субъектов Российской Федерации полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района в рамках реализации положений части 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ невозможно.

Полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, прекращаются у органа местного самоуправления муниципального района и возникают у органа местного самоуправления поселения с даты утверждения правил землепользования и застройки поселения.

Правила землепользования и застройки Волковского сельского поселения (с. Волково, с. Ровное) были утверждены решением Волковского сельского Совета народных депутатов Благовещенского района Амурской области № 93 от 21 декабря 2009 года, о чем свидетельствует выкопировка из правил землепользования и застройки. Соответственно, с даты внесения изменений в земельное законодательство относительно полномочий по распоряжению земельными участками, то есть с 01 марта 2015 года, отдельные государственные полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории Волковского сельсовета, перешли к администрации Волковского сельсовета Благовещенского района Амурской области ввиду наличия уже утвержденных на тот момент Правил землепользования и застройки.

Таким образом, передача органами местного самоуправления поселений возникших в силу закона полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органам местного самоуправления муниципального района противоречит нормам действующего федерального законодательства.

В силу вышеизложенного, суд не принимает во внимание доводы администрации Благовещенского района Амурской области, приведенные в возражение заявленных прокурором Благовещенского района Амурской области требований, поскольку все приведенные доводы не свидетельствуют о соответствии принятого решения закону, а указывают лишь на затруднения (финансовые, кадровые, технические) органов местного самоуправления поселений, возникшие при делегировании им государственных полномочий. Вместе с тем, данные затруднения не могут являться основанием для принятия нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству, которое не допускает передачу отдельных государственных полномочий между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

По аналогичным основаниям не принимаются судом и остальные доводы в возражение заявленных требований, поскольку все приведенные доводы сводятся исключительно к затруднениям сельсовета по осуществлению государственных полномочий, и не подтверждают законности принятого решения.

Таким образом, заместителем прокурора Благовещенского района представлены исчерпывающие доказательства о несоответствии действующему законодательству принятого Волковским сельским Советом народных депутатов решения от 10 марта 2015 года № 125 «Об утверждении Порядка передачи органами местного самоуправления Волковского сельсовета и приема органами местного самоуправления Благовещенского района полномочий по распоряжению расположенными на территории поселения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена», что влечет признание его недействующим.

Вместе с тем, суд считает заслуживающими внимания доводы представителя администрации Благовещенского района Амурской области относительно того, что признание оспариваемого нормативно-правового акта недействующим с момента его официального опубликования (с 20 марта 2015 года), может повлечь признание множества сделок о предоставлении в собственность или в аренду земельных участков недействительными, что в свою очередь будет способствовать возникновению общественного резонанса, нарушению прав граждан, поскольку в период с момента принятия оспариваемого решения и его публикации, администрация Благовещенского района осуществляла действия по выполнению государственных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и выполняет их до настоящего времени.

В силу изложенного, с учетом необходимости подготовки к осуществлению действий по исполнению полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с целью недопущения перерывов в осуществлении данных полномочий и тем самым нарушения прав граждан, а так же с целью соблюдения земельных прав граждан, возникших в период с момента принятия оспариваемого решения и до настоящего времени в результате осуществления полномочий по распоряжению земельными участками органом местного самоуправления Благовещенского района, суд считает необходимым признать оспариваемое решение недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Согласно ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

В силу изложенного суд считает необходимым обязать администрацию Волковского сельсовета Амурской области опубликовать соответствующее сообщение по вступлению в законную силу решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194-199 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

    Заявление заместителя прокурора Благовещенского района Амурской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Волковскому сельскому Совету народных депутатов, администрации Волковского сельсовета Благовещенского района Амурской области о признании недействительным нормативного правового акта – удовлетворить в части.

Признать решение Волковского сельского Совета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 10 марта 2015 года № 125 «Об утверждении Порядка передачи органами местного самоуправления Волковского сельсовета и приема органами местного самоуправления Благовещенского района полномочий по распоряжению расположенными на территории поселения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена» противоречащим законодательству и недействующим со дня вступления в силу решения суда.

Обязать администрацию Волковского сельсовета Благовещенского района Амурской области после вступления решения суда в законную силу обнародовать соответствующее сообщение о настоящем решении суда путем официального опубликования в информационном издании Благовещенского района «Амурская Земля и Люди».

В удовлетворении остальной части исковых требований заместителя прокурора Благовещенского района – отказать.

Решение может быть обжаловано в Амурский областной суд через Благовещенский районный суд Амурской области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий: