Решение по делу № 33а-1985/2017 от 11.07.2017

    Председательствующий Борец С.М.

    Дело № 33а-1985/2017

    АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

        16 августа 2017 года                                                                                      г.Абакан

        Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия в составе:

        председательствующего Страховой О.А.,

        судей Долгополовой Т.В., Редько Е.П.,

        при секретаре Вигуль Н.Е.,

    рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по административному иску Управления жилищно-коммунального хозяйства и строительства администрации Усть-Абаканского района об оспаривании представления прокурора Усть-Абаканского района по апелляционной жалобе административного истца на решение Усть-Абаканского районного суда от 26 мая 2017 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований.

    Заслушав доклад судьи Долгополовой Т.В., объяснения представителя административного истца Управления ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района и представителя заинтересованного лица администрации Усть-Абаканского района Доценко К.Ю., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика прокуратуры Усть-Абаканского района Кичеевой Г.В., выразившей согласие с решением суда, судебная коллегия

    У С Т А Н О В И Л А:

Управление жилищно-коммунального хозяйства и строительства администрации Усть-Абаканского района (далее - Управление ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района) обратилось в суд с административным иском о признании незаконным представления прокурора Усть-Абаканского района от ДД.ММ.ГГГГ № на имя исполняющего обязанности руководителя Управления ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района Золотарёва Г.А. об устранении нарушений федерального законодательства, мотивировав требования тем, что согласно указанному представлению в ходе прокурорской проверки установлено, что Управлением ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района вопреки требованиям ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 1.1 ст. 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Хакасия от 20.12.2012 № 129-ЗРХ «О муниципальном жилищном контроле и порядке взаимодействия органа государственного жилищного надзора Республики Хакасия с органами муниципального жилищного контроля», распоряжения Администрации Усть-Абаканского района от ДД.ММ.ГГГГ № «Об определении уполномоченных органов по муниципальному контролю в 2016 году» не организован и не осуществляется муниципальный жилищный контроль. Указанный акт прокурорского реагирования, по мнению административного истца, является незаконный ввиду противоречия изложенных в нём доводов федеральному законодательству, поскольку на территории Усть-Абаканского района местное самоуправление осуществляется через органы местного самоуправления как районного, так и поселенческого звена. В границах Усть-Абаканского района, включающего 13 поселений и не имеющего в своём составе межселенных территорий, муниципальный жилищный контроль осуществляется органами местного самоуправления поселений. Управление ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района является структурным подразделением администрации Усть-Абаканского района, следовательно, изложенные в представлении прокурора доводы о нарушении управлением положений закона в части осуществления муниципального жилищного контроля и требование об их устранении являются незаконными и необоснованными. Распоряжение администрации Усть-Абаканского района от ДД.ММ.ГГГГ № «Об определении уполномоченных органов по муниципальному контролю в 2016 году», которым управление определено уполномоченным органом по муниципальному жилищному контролю, противоречит федеральному законодательству, в связи с чем применению не подлежит. Кроме того, оно принималось на 2016 год и в настоящее время срок его действия истёк.

Определением суда от ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация <адрес>.

В судебном заседании представитель административного истца Управления ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района, она же представитель заинтересованного лица администрации Усть-Абаканского района по доверенностям Доценко К.Ю. административные исковые требования поддержала.

Представитель административного ответчика помощник прокурора Усть-Абаканского района Шандакова Н.А. административные исковые требования не признала, указав на их необоснованность.

Суд постановил решение от ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 125-133), которым отказал в удовлетворении административных исковых требований.

С решением не согласен административный истец, считает его незаконным, необоснованным, просит решение отменить и принять новое об удовлетворении административных исковых требований. В апелляционной жалобе (л.д. 136-139), цитируя нормы процессуального законодательства, указывает, что суд обязан был оценить не только наличие у прокуратуры полномочий и оснований на внесение акта прокурорского реагирования, но и проверить изложенные в представлении доводы и вытекающие из них требования на соответствие законодательству, однако суд этого не сделал. Ссылаясь на распоряжение администрации Усть-Абаканского района от ДД.ММ.ГГГГ №, суд не учёл, что оно не подлежит применению, поскольку противоречит правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и срок его действия на момент получения административным истцом представления истёк. Заявитель жалобы выражает несогласие с выводом суда о том, что представление прокурора не нарушает прав и законных интересов административного истца и не возлагает на него каких-либо обязанностей. Отмечает, что неисполнение представления прокурора может повлечь привлечение административного истца к административной ответственности, тогда как выполнение требований предписания повлечёт нарушение федерального законодательства о местном самоуправлении и муниципальном контроле.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу административный ответчик указывает на отсутствие нарушений судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Управления ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района, она же представитель заинтересованного лица администрации Усть-Абаканского района по доверенностям Доценко К.Ю. поддержала доводы апелляционной жалобы, представитель административного ответчика прокуратуры Усть-Абаканского района Кичеева Г.В. выразила согласие с решением суда.

В соответствии с ч.1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав участников процесса, исследовав доказательства по делу, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с п.2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе органами местного самоуправления.

Согласно абз. 4 п. 3 ст. 22, п. 1 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно ч.1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела следует, что распоряжением администрации Усть-Абаканского района от ДД.ММ.ГГГГ № Управление ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района определено уполномоченным органом по муниципальному жилищному контролю (л.д. 71-72). В данном управлении проведена прокурорская проверка исполнения законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального жилищного контроля и контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог за 2015 год и истекший период 2016 года, в ходе которой установлено, что Управлением ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района деятельность по осуществлению муниципального жилищного контроля не организована и не осуществляется. В организации отсутствуют лица, уполномоченные на осуществление данного вида контроля, отсутствуют нормативные правовые акты, регулирующие основания и порядок осуществления муниципального жилищного контроля, соответствующие материалы проверок. Обозначенное нарушение стало возможным в виду ненадлежащего исполнения законодательства, должностных обязанностей муниципальными служащими и отсутствия контроля со стороны исполняющего обязанности руководителя Управления ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района.

ДД.ММ.ГГГГ прокуратурой Усть-Абаканского района на имя исполняющего обязанности руководителя Управления ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района Золотарёва Г.А. внесено представление № об устранении нарушений федерального законодательства, согласно которому необходимо безотлагательно рассмотреть представление, принять исчерпывающие меры к устранению нарушений закона, причин и условий им способствующих, недопущению их впредь, рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц виновных в несоблюдении федерального законодательства. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру района в письменной форме в установленный законом срок (л.д. 5-7, 8-10).

Суд первой инстанции, установив бездействие административного ответчика в области осуществления муниципального жилищного контроля, соответствие представления прокурора действующему законодательству и отсутствие нарушений прав административного истца оспариваемым представлением, отказал Управлению ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района в удовлетворении административных исковых требований.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции исходя из нижеследующего.

В силу частей 9, 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания соответствует ли содержание оспариваемого представления нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, лежит на прокуроре.

Вместе с тем требования оспариваемого представления основаны на неверном толковании норм права.

Согласно преамбуле к Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанный закон в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

В рамках этих общих принципов им закрепляются и правовые основы компетенции муниципальных образований, включая определение содержания и состава вопросов местного значения, их дифференциацию по типам муниципальных образований, установление полномочий органов местного самоуправления по решению таких вопросов, а также прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

Из ст. 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ следует, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Осуществление муниципального жилищного контроля в соответствии с п.6 ч. 1, ч. 3 ст. 14 названного Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ отнесено к вопросам местного значения сельского и городского поселений.

Как следует из ст.15 этого же закона, к числу вопросов местного значения муниципального района осуществление такого контроля не относится, тогда как административный истец является структурным подразделением администрации Усть-Абаканского района (п.1.1 устава, л.д.12). Доказательств наличия в муниципальном образовании Усть-Абаканский район жилищного фонда, а также возложение на административного истца в установленном законом порядке полномочий иного органа местного самоуправления в данной сфере прокурором не представлено.

Вопреки доводу прокурора Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) в силу ст. 4 ЖК РФ не может определять полномочия конкретного органа местного самоуправления, поскольку регулирует жилищные отношения.

Кроме того, из содержания ч.1.1 ст. 20 ЖК РФ, на которую ссылался прокурор при вынесении оспариваемого представления и при рассмотрении настоящего дела в суде, не следует, что муниципальный жилищный контроль осуществляется именно органами местного самоуправления муниципального района.

Поскольку вопросы муниципального жилищного контроля в силу действующего федерального законодательства не отнесены к полномочиям муниципального района, ссылка прокурора в представлении на распоряжение администрации Усть-Абаканского района от ДД.ММ.ГГГГ № «Об определении уполномоченных органов по муниципальному контролю в 2016 году», принятое в нарушение норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является неправомерной.

Вывод суда первой инстанции об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца оспариваемым представлением также является неверным и сделан при неправильном применении норм права.

В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Лицо, которому адресовано представление, не может по своему усмотрению отказаться от его исполнения, поскольку не только Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает обязательный характер выносимых прокурором представлений, но и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 17.7) предусматривает административную ответственность за неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит каких-либо положений, свидетельствующих о том, что представление прокурора направлено на его добровольное исполнение, либо имеется возможность ограничиться письменным ответом.

Указанное свидетельствует, что на административном истце лежит обязанность исполнения представления прокурора.

Оспариваемое представление прокурора Усть-Абаканского района нарушает права и свободы Управления ЖКХ и строительства администрации Усть-Абаканского района, поскольку незаконно возлагает на него обязанности осуществлять полномочия, которые действующим федеральным законодательством к его компетенции не относится.

Таким образом, совокупность условий, предусмотренных ст. 227 КАС РФ, необходимых для удовлетворения требований по делу имеется, в связи с чем обжалуемое решение суда подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении требований административного истца.

    Руководствуясь п.2 ст.309, ст.310, 311 КАС РФ, судебная коллегия

    О П Р Е Д Е Л И Л А:

    Решение Усть-Абаканского районного суда от 26 мая 2017 года по настоящему делу отменить, принять новое решение.

    Удовлетворить административные исковые требования Управления жилищно-коммунального хозяйства и строительства администрации Усть-Абаканского района.

    Признать незаконным представление прокурора Усть-Абаканского района от ДД.ММ.ГГГГ № на имя исполняющего обязанности руководителя Управления жилищно-коммунального хозяйства и строительства администрации Усть-Абаканского района.

        Председательствующий                      О.А. Страхова

        Судьи:                                                                                           Т.В. Долгополова

        Е.П. Редько