Решение по делу № 66а-365/2020 от 22.04.2020

№ 66а-365/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                         9 июня 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.,

судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В.,

с участием прокурора Бердинских С.В.,

при секретаре – Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-14/2020 по апелляционной жалобе совета депутатов муниципального образования «Муринское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 24 января 2020 года, которым административное исковое заявление Добрякова О.С., Земскова А.А., Минасиди Н.В. о признании не действующим в части Устава муниципального образования «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., объяснения представителя совета депутатов муниципального образования «Муринское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области Кузьмина Д.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

решением совета депутатов муниципального образования «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 19 октября 2016 года № 55 принят Устав муниципального образования «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее также -Устав), зарегистрированный Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ленинградской области 25 ноября 2016 года и опубликованный в газете «Муринская панорама» № 23 (37) от 2 декабря 2016 года.

Статьей 1 Устава определено наименование муниципального образования, как муниципальное образование «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (часть 1).

В части 1 статьи 3 Устава установлен перечень вопросов местного значения муниципального образования «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, к которым относятся:

- составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;

- формирование архивных фондов поселения;

-утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами;

- присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах поселений, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;

- содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;

- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;

- оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.

Часть 1 статьи 27 Устава предусматривает, что глава муниципального образования «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области избирается депутатами совета депутатов из состава вновь избранного совета депутатов муниципального образования «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области сроком на пять лет открытым голосованием, исполняет свои полномочия на постоянной основе и исполняет полномочия председателя совета депутатов муниципального образования «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Согласно части 2 статьи 28 Устава администрацией муниципального образования «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области руководит глава муниципального образования «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области на принципах единоначалия.

Добряков О.С., Земскова А.А., Минасиди Н.В. обратились в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, уточнив требования которого, просили признать не действующим Устав в части статей 1 и 3, а также части 1 статьи 27 во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 28.

Административные истцы также просили обязать совет депутатов муниципального образования «Муринское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области привести Устав в соответствие действующему законодательству в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются жителями муниципального образования «Муринское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области. Областным законом Ленинградской области от 15 апреля 2019 года № 17-ОЗ «Об административно-территориальных преобразованиях во Всеволожском муниципальном районе Ленинградской области в связи с изменением категории населенного пункта Мурино» изменена категория населенного пункта муниципальное образование «Муринское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области на муниципальное образование «Муринское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, однако соответствующих изменений в статью 1 Устава административным ответчиком не внесено, равно как и в статью 3 Устава, регламентирующую вопросы местного значения, объем которых у городского и сельского поселения различен. Часть 1 статьи 27 Устава во взаимосвязи с частью 2 статьи 28 Устава противоречат статье 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей запрет одновременного исполнения полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации.

Решением Ленинградского областного суда от 24 января 2020 года требования административного искового заявления удовлетворены.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить, и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм процессуального законодательства.

Административные истцы Минасиди Н.В., Земсков А.А., Добряков О.С., представитель заинтересованного лица Управления Министерства юстиции по Ленинградской области своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к выводу о возможности рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 43 и частям 2, 3 статьи 44 названного федерального закона устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 1 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

В силу части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться: наименование муниципального образования (пункт 1); перечень вопросов местного значения (пункт 2); наименование и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления (пункт 5).

Статьей 9.1 названного федерального закона определено, что наименование муниципального образования должно содержать указание на его статус и субъект Российской Федерации, в котором расположено данное муниципальное образование (часть 1).

Частью 7.2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного представительным органом указанного муниципального образования.

Областным законом Ленинградской области от 15 апреля 2019 года № 17-ОЗ «Об административно-территориальных преобразованиях во Всеволожском муниципальном районе Ленинградской области в связи с изменением категории населенного пункта Мурино» (далее – Областной закон № 17-ОЗ) изменен статус Муринского сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения путем внесения соответствующих изменений статьями 3 и 4 данного закона в Областной закон от 10 марта 2004 года № 17-ОЗ «О наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе» и в Областной закон от 15 июня 2010 года № 32-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения».

Суд первой инстанции, сопоставив оспариваемые положения статьи 1 Устава с соответствующими предписаниями Федерального закона № 131-ФЗ и Областного закона № 17-ОЗ, вступившими в силу 26 апреля 2019 года, обоснованно удовлетворил заявленные требования в данной части, поскольку несмотря на истечение шестимесячного срока, установленного частью 9 статьи 44 названного федерального закона для приведения устава муниципального образования в соответствие с законом субъекта Российской Федерации, поименованная выше норма Устава действует в прежней редакции, содержащей наименование муниципального образования, не соответствующее его действующему статусу.

Перечень вопросов местного значения городского поселения определен в части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ.

Вопросы местного значения сельского поселения регламентированы в части 3 названной статьи федерального закона.

Анализ данных норм свидетельствует, что объем вопросов местного значения у городского и сельского поселения не является равным, для городского поселения он шире, чем для сельского поселения.

Между тем в оспариваемой норме части 1 статьи 3 Устава приведен перечень вопросов местного значения в объеме для сельского поселения, что позволило суду прийти к правильному выводу суда о ее противоречии части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ в той мере, в которой в ней не содержится вопросов местного значения для городского поселения.

При этом судом правильно обращено внимание, что наделение Областным законом Ленинградской области от 10 июля 2014 года № 48-ОЗ «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области» сельских поселений полномочиями по решению ряда вопросов местного значения, предусмотренных частью 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, не освобождает от обязанности, предусмотренной частью 1 статьи 44 этого федерального закона, по отражению в Уставе вопросов местного значения в соответствии со статусом муниципального образования.

Удовлетворяя требования административного искового заявления в части признания не действующей части 1 статьи 27 Устава во взаимосвязи с частью 2 статьи 28 этого нормативного акта в той части, в которой содержащиеся в них нормы допускают возможность совмещения полномочий должностей председателя совета депутатов и главы администрации муниципального образования, суд первой инстанции исходил из того, что федеральное законодательство не предусматривает для муниципальных образований городских поселений исполнение полномочий главы местной администрации председателем представительного органа муниципального образования.

Выводы суда согласуются с положениями статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно части 1 которой глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации. В случае избрания главы на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия председателя; при этом глава не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации; в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию (пункты 1, 2, 3, 4, 5 части 2).

Установленное пунктом 4 части 2 указанной статьи ограничение не распространяется на органы муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования, где предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, за исключением случая избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Как следует из приведенных норм федерального законодательства, глава муниципального образования, имеющего статус городского поселения, в отличие от главы сельского поселения, не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации.

В силу положений 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции об удовлетворении требований административного искового заявления является законным и обоснованным, постановленным при правильном применении судом норм материального права.

Определяя момент, с которого оспариваемые положения Устава должны быть признаны недействующими, суд принял во внимание, что поскольку нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и юридических лиц, то в соответствии с разъяснениями, содержащимися в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», они подлежат признанию не действующими с даты вступления решения суда в законную силу.

В то же время, формулируя в резолютивной части решения (третий и четвертый абзацы резолютивной части решения) выводы относительно признания недействующими части 1 статьи 3 и части 1 статьи 27 во взаимосвязи с частью 2 статьи 28 Устава, суд первой инстанции не указал на момент, с которого данные нормы подлежат признанию недействующими, в связи с чем решение суда в данных частях подлежит дополнению словами «со дня вступления решения суда в законную силу».

Возлагая на совет депутатов муниципального образования «Муринское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области обязанность по приведению устава муниципального образования в соответствие действующему законодательству в течение трех месяцев со дня вступления решения суда, суд первой инстанции руководствовался положениями части 9 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта, и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшее оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 5 статьи 3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Следует иметь в виду, поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов, данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта.

Учитывая приведенные выше разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, принимая во внимание, что шестимесячный срок приведения устава муниципального образования, предусмотренный частью 9 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ и исчисляемый со дня вступления в силу Областного закона № 17-ОЗ, истек 26 октября 2019 года, а недостаточная правовая урегулированность правоотношений, в связи с признанием судом недействующими оспариваемых норм может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, у суда первой инстанции имелись предусмотренные частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для возложения на совет депутатов муниципального образования «Муринское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области обязанность по приведению устава муниципального образования в соответствие действующему законодательству, с установлением срока осуществления таких действий, который является, по мнению судебной коллегии, достаточным и разумным.

Вопреки доводам апелляционной жалобы резолютивная часть решения суда отвечает требованиям пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку содержит указание на удовлетворение административного искового заявления и на признание нормативного акта в оспариваемых частях недействующим. Несогласие административного ответчика с формулировками резолютивной части решения суда основанием для отмены либо изменения решения суда являться не может. В случае неясности решения суда лица, участвующие в деле, не лишены возможности обратиться в суд, принявший решение, с заявлением в порядке статьи 185 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии у административных истцов права на подачу административного иска, не может быть признан состоятельным.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 5 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования (часть 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

С учетом существа и значимости оспариваемых норм Устава, регламентирующих статус муниципального образования, вопросы местного значения муниципального образования, формирование органов местного самоуправления, административные истцы, являющиеся жителями муниципального образования «Муринское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, в силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относятся к числу лиц, имеющих право на предъявление в суд административного искового заявления, поскольку их права, свободы, законные интересы непосредственно затрагиваются данным актом.

При таких обстоятельствах, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены обжалуемого решения в апелляционном порядке, в том числе по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Дополнить третий и четвертый абзацы решения Ленинградского областного суда от 24 января 2020 года словами «со дня вступления решения суда в законную силу».

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу совета депутатов муниципального образования «Муринское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: