Решение по делу № 33а-579/2017 от 06.07.2017

Судья Казакова О.Н.

Дело № 33а-579/2017

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

26 июля 2017 года                                                                            г. Биробиджан

Судебная коллегия по административным делам суда Еврейской автономной области в составе:

председательствующего Гаврикова И.В.,

судей Токмачевой Н.И., Кочева С.Н.,

при секретаре Шаховой И.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Областная больница» на решение Биробиджанского районного суда ЕАО от <...>, которым постановлено:

Административное исковое заявление областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Областная больница» к прокуратуре Еврейской автономной области, заместителю прокурора города Биробиджана Мазурову Н. А. о признании представления незаконным оставить без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Токмачевой Н.И., пояснения представителя административного истца Молодкиной Е.П., представителя административного ответчика прокуратуры ЕАО Витютнева К.В., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Областная больница» (далее - ОГБУЗ «Областная больница», учреждение) обратилось в суд с административным иском, уточнённым в порядке                     ч. 4 ст. 2, ч. 1 ст. 46 КАС РФ, о признании представления прокуратуры                   города Биробиджана об устранении нарушений федерального законодательства от <...> № <...> незаконным.

В заявлении указали, что <...> заведующим патологоанатомическим отделением учреждения С.Е.Ю. отказано во вскрытии доставленного в морг из ФКУЗ МСЧ-27 ФСИН России по ЕАО трупа осужденного         М.А.П., поскольку работниками исправительного учреждения были нарушены сроки его направления на патолого-анатомическое вскрытие, установленные приказом Минздрава России от 06.06.2013 № 354н «О порядке проведения патолого-анатомических вскрытий». Труп направлен на вскрытие спустя более трёх суток - на шестой день после смерти. Нарушены условия хранения трупа, который был доставлен в патолого-анатомическое отделение учреждения в замороженном состоянии.

С.Е.Ю. по факту отказа в принятии и проведении патолого-анатомического вскрытия трупа осужденного была составлена докладная записка, из которой следует, что в случае нарушения вышеуказанных сроков доставки на вскрытие и условий хранения трупа выставить правильный патолого-анатомический диагноз с подтверждением гистологического исследования не представляется возможным. До этого факта врачебный и руководящий состав ФКУЗ МСЧ-27 ФСИН России по ЕАО неоднократно предупреждался ею в устной форме о правилах направления на вскрытие трупов и возможном отказе в их принятии в случае нарушений этих правил.

Считают требования прокурора о возложении обязанности на учреждение по принятию мер к устранению выявленных нарушений и недопущению аналогичных нарушений закона, а также по решению вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушении закона, незаконным и подлежащим отмене.

Определением судьи от <...> к участию в деле в качестве административного соответчика привлечён заместитель прокурора                                  города Биробиджана Мазуров Н.А.

Суд постановил вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней законный представитель административного истца - главный врач учреждения Г.К.К. просил решение суда отменить.

Мотивируя жалобу, указал, что оспариваемое представление прокурора от <...> не содержит, какое именно федеральное законодательство было нарушено учреждением, поэтому отсутствуют нарушения, подлежащие устранению.

Считает, что представлением прокурора на учреждение незаконно возлагается обязанность по принятию действенных мер к устранению выявленных нарушений и недопущению впредь аналогичных нарушений закона, поскольку учреждением и его должностными лицами не допущено нарушений действующего законодательства.

Отмечает, что в резолютивной части представления содержатся требования неконкретного характера «принять действенные меры», то есть требования прокурора выражены нечётко, неясны конкретные действия учреждения для устранения выявленных нарушений.

Предложение решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в выявленных нарушениях закона, изложенное в представлении, является незаконным, поскольку привлечение сотрудников к дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя.

Обращает внимание, что согласно п. 14 приложения № 1 к приказу Минздрава России от 06.06.2013 № 354н патолого-анатомическое вскрытие проводится в срок до трёх суток после констатации биологической смерти человека, по истечении указанного срока вскрытие проводится в Бюро судебно-медицинских экспертиз. В учреждении отсутствует лицензия на вид деятельности по судебно-медицинской экспертизе. В государственном контракте от <...> № <...>, заключенного между ОГБУЗ «Областная больница» и ФКУ ЛИУ-2 УФСИН России по ЕАО на оказание платных медицинских услуг, отсутствует услуга по проведению судебно-медицинских экспертиз.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу заместитель прокурора города Биробиджана Мазуров Н.А. просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Считает, что суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о соответствии представления прокурора Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». Представление изложено в точных и конкретных формулировках, с указанием на нарушение норм Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», которыми не предусмотрен отказ медицинского учреждения в приёме тела умершего осужденного.

Полагает, что нарушение сотрудниками исправительного учреждения сроков направления трупа осужденного для вскрытия не может служить основанием к отказу в его принятии, поскольку причина смерти осужденного М.А.П. не являлась криминальной, что подтверждено как письменными доказательствами, так и показаниями допрошенных лиц.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Молодкина Е.П., действующая на основании доверенности от <...>, доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда отменить, удовлетворить требования учреждения.

Представитель административного ответчика прокуратуры ЕАО     Витютнев К.В. поддержал доводы, изложенные в возражениях на апелляционную жалобу, просил решение суда оставить без изменения.

Административный ответчик заместитель прокурора города Биробиджана Мазуров Н.А. в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, о месте и времени его проведения извещён надлежащим образом, в связи с этим, руководствуясь ст. 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Рассмотрев в соответствии с ч. 1 ст. 308 КАС РФ административное дело в полном объёме, оценив имеющиеся в деле доказательства, изучив доводы апелляционной жалобы, дополнений к ней и возражений относительно неё, выслушав пояснения лиц, участвующих в судебном заседании апелляционной инстанции, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

В силу ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела следует, что ОГБУЗ «Областная больница» <...> обратилось в суд с административным иском об оспаривании представления заместителя прокурора города Биробиджана ЕАО Мазурова Н.А. от <...> № <...> об устранении нарушений федерального законодательства РФ в установленный ч. 1 ст. 219 КАС РФ трёхмесячный срок.

Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определены в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о прокуратуре).

В соответствии со ст. 21 Федерального закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п. 1).

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (п. 2).

Согласно п. 3 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 названного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу абз. 1 п. 1 ст. 24 Федерального закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Из материалов дела следует, что в соответствии с поручением прокуратуры ЕАО от <...> № <...> прокуратурой города Биробиджана проведена проверка законности отказа ОГБУЗ «Областная больница» в приёме тела осужденного М.А.П. для производства патолого-анатомического исследования, соблюдения условий договора, заключенного между учреждением и ФКУ ЛИУ-2 УФСИН России по ЕАО.

Заместителем прокурора города Биробиджана Мазуровым Н.А. по результатам проведённой проверки в адрес ОГБУЗ «Областная больница» внесено оспариваемое представление от <...> № <...>, из которого следует, что отказ учреждения в принятии трупа осужденного М.А.П. не соответствует требованиям ч.ч. 1 и 3 ст. 26 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и п. 6 Правил оказания лицам, заключенным под стражу или отбывающим наказание в виде лишения свободы, медицинской помощи в медицинских организациях государственной и муниципальной системах здравоохранения, а также приглашения для проведения консультаций врачей-специалистов указанных медицинских организаций при невозможности оказания медицинской помощи в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 28.12.2012 № 1466.

В указанном представлении от <...> прокурор требует безотлагательно его рассмотреть, принять действенные меры к устранению выявленных нарушений и недопущению впредь аналогичных нарушений закона (п. 1); за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в выявленных нарушениях закона (п. 2); о времени и месте рассмотрения представления своевременно сообщить в прокуратуру города Биробиджана для принятия участия в заседании по рассмотрению представления представителя прокуратуры (п. 3); о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру города в письменной форме в установленный законом срок - один месяц, с приложением копии приказа (распоряжения) о применении дисциплинарного взыскания (п. 4).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований ОГБУЗ «Областная больница», суд первой инстанции исходил из того, что проверка прокуратурой                                    города Биробиджана проведена на основании поручения прокуроры ЕАО от <...> в соответствии с действующим законодательством, представление заместителем прокурора внесено в пределах его полномочий, обоснованно и соответствует требованиям действующего законодательства.

Правовых оснований не согласиться с указанным выводом суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ), который определяет, в частности, правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан, а также права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав, права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья             (п.п. 1, 2 и 4 ст. 1).

Согласно ст. 2 названного Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ охрана здоровья граждан - это, в том числе предоставление каждому человеку медицинской помощи (п. 2); медицинская помощь - это комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (п. 3); медицинская услуга - медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных, в том числе на диагностику заболеваний и имеющих самостоятельное законченное значение (п. 4); медицинское вмешательство - выполняемые медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, по отношению к пациенту, затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие, в том числе диагностическую направленность вида медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций (п. 5); диагностика - комплекс медицинских вмешательств, направленных на распознавание состояний или установление факта наличия либо отсутствия заболеваний, осуществляемых посредством, в том числе патолого-анатомических исследований в целях определения диагноза и (или) контроля за осуществлением мероприятий по лечению пациента (п. 7).

В соответствии с указанным Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ основными принципами охраны здоровья являются, в частности, доступность и качество медицинской помощи (п. 6); недопустимость отказа в оказании медицинской помощи (п.п. 6 и 7 ст. 4).

Каждый имеет право на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования (ч. 2 ст. 19).

Лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы, имеют право на оказание медицинской помощи, в том числе в необходимых случаях в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения, в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 26).

В целях получения данных о причине смерти человека и диагнозе заболевания проводятся патолого-анатомические вскрытия (ч. 1 ст. 67).

Приказом Минздрава России от 06.06.2013 № 354н утверждён Порядок проведения патолого-анатомических вскрытий (далее - Порядок), которым установлены правила проведения патолого-анатомических вскрытий в патолого-анатомических бюро или патолого-анатомических отделениях медицинских организаций, имеющих лицензии на осуществление медицинской деятельности, предусматривающие выполнение работ (услуг) по патологической анатомии.

В соответствии с указанным Порядком патолого-анатомическое вскрытие проводится врачом-патологоанатомом в целях получения данных о причине смерти человека и диагнозе заболевания. Патолого-анатомическое вскрытие осуществляется путём посмертного патолого-анатомического исследования внутренних органов и тканей умершего человека, новорожденных, а также мертворожденных и плодов (п. 2).

Направление на патолого-анатомическое вскрытие тел умерших в медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, организует заведующий отделением медицинской организации, в котором находился пациент на момент наступления смерти, а в случае его отсутствия - дежурный врач (п. 5).

Патолого-анатомическое вскрытие проводится в срок до трёх суток после констатации биологической смерти человека (п. 14).

Согласно п.п. 2 и 3 Правил проведения патолого-анатомических исследований, утверждённых приказом Министерства здравоохранения РФ от 24.03.2016 № 179н, патолого-анатомические исследования проводится в целях определения диагноза заболевания, мероприятий по лечению пациента или получения данных о причине смерти человека, которое включают в себя в том числе патолого-анатомические вскрытия (посмертное патолого-анатомическое исследование внутренних органов и тканей умершего человека).

Приказом Минздравсоцразвития России от 27.12.2011 № 1664н утверждена Номенклатура медицинских услуг, согласно которой проведение экспертизы (исследования) причин смерти относится к медицинским услугам (класс «В», код 01.045.003).

Из анализа приведённых норм права в их совокупности следует, что патолого-анатомическое исследование трупа является медицинским вмешательством, направленным на получение данных о причине смерти человека и диагнозе заболевания, то есть одной из медицинских услуг, которая должна быть доступной, отказ в её предоставлении недопустим, в том числе и для лиц, осужденных к лишению свободы.

В соответствии с п. 6 Правил оказания лицам, заключенным под стражу или отбывающим наказание в виде лишения свободы, медицинской помощи в медицинских организациях государственной и муниципальной системах здравоохранения, а также приглашения для проведения консультаций врачей-специалистов указанных медицинских организаций при невозможности оказания медицинской помощи в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 28.12.2012 № 1466, первичная медико-санитарная помощь, специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь и паллиативная медицинская помощь оказываются в медицинских организациях лицам, лишенным свободы, в соответствии с договором об оказании медицинской помощи, заключаемым между учреждением уголовно-исполнительной системы и медицинской организацией, примерная форма которого утверждается Министерством юстиции РФ по согласованию с Министерством здравоохранения РФ.

Из материалов дела следует, что <...> между ФКУЗ «Медико-санитарная часть № 27 Федеральной службы исполнения наказаний», выступающее от имени Российской Федерации, в целях обеспечения государственных нужд (Заказчик) и ОГБУЗ «Областная больница» (Исполнитель), в соответствии с требованиями ст. 26 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ и п. 6 Правил от 28.12.2012 № 1466 заключен государственный контракт № <...>, в соответствии с которым Заказчик поручает, а Исполнитель принимает на себя обязательства по оказанию медицинских услуг осужденным, содержащимся в учреждениях УФСИН России по ЕАО, для нужд ФКУЗ МСЧ-27 ФСИН России, не застрахованным в системе обязательного медицинского страхования, в соответствии с Приложением № 1, в том числе услуги патолого-анатомического отделения. Заказчик обязуется оплатить оказываемые медицинские услуги.

В структуру ОГБУЗ «Областная больница» входит, в том числе патолого-анатомическое отделение (далее - ПАО).

В соответствии с Порядком организации деятельности ПАО ОГБУЗ «Областная больница», отделение осуществляет помимо прочего следующие функции: оказание специализированной, в том числе высокотехнологической, медицинской помощи по профилю «патологическая анатомия»; посмертная диагностика заболеваний на аутопсийном материале с установлением причин и механизмов смерти пациентов.

<...> в палате № <...> туберкулёзного отделения № <...> ФКУ ЛИУ-2 УФСИН России по ЕАО зафиксирована биологическая смерть осужденного М.А.П. По результатам медицинского осмотра трупа осужденного установлен посмертный диагноз: <...>. Признаков насильственной смерти не обнаружено.

<...> тело осужденного М.А.П. было доставлено из ФКУ ЛИУ-2 УФСИН России по ЕАО в ПАО ОГБУЗ «Областная больница» для проведения патолого-анатомического исследования.

Заведующей ПАО С.Е.Ю. отказано в приёме и проведении патолого-анатомического вскрытия тела осужденного М.А.П., поскольку сотрудниками ФКУ ЛИУ-2 УФСИН России по ЕАО нарушен п. 14 Порядка проведения патолого-анатомических вскрытий - труп доставлен за трёхсуточным сроком со дня смерти и в замороженном состоянии.

Заместитель прокурора города Биробиджана Мазуров Н.А. на основании поручения прокуратуры ЕАО от <...> № <...> о проведении проверки, установив указанные выше обстоятельства, пришёл к правильному выводу о том, что у заведующей ПАО ОГБУЗ «Областная больница»       С.Е.Ю. отсутствовали правовые основания для отказа в принятии тела осужденного М.А.П. для проведения патолого-анатомического исследования и в соответствии с требованиями Федерального закона о прокуратуре, в пределах своих полномочий, представленных указанным Законом, внёс оспариваемое представление об устранении выявленных нарушений федерального законодательства.

Представление, является актом прокурорского реагирования и соответствует, в том чсиле п. 16 приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно которому в документах прокурорского реагирования необходимо излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.

Довод жалобы о том, что патолого-анатомическое исследование по истечении трёх суток после констатации биологической смерти человека проводится в Бюро судебно-медицинских экспертиз, основан на неверном толковании норм права.

Так, согласно ч. 2 ст. 62 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ судебно-медицинская экспертиза проводится в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, в медицинских организациях экспертами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной судебно-экспертной деятельности.

В соответствии с п. 12 Порядка при подозрении на наличие            признаков насильственной смерти, признаков потребления наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача тело умершего направляется на судебно-медицинскую экспертизу в соответствии с          порядком проведения судебно-медицинских экспертиз, утверждённым Министерством здравоохранения Российской Федерации, в соответствии с           ч. 2 ст. 62 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ.

Таким образом, и приведёнными правовыми нормами не предусмотрен отказ медицинским учреждением в принятии и проведении паталого-анатомического исследования трупа, поступившего по истечении трёх суток со дня смерти, а установлены условия направления тела умершего на судебно-медицинскую экспертизу, которые также не предусматривают отказ в принятии тела умершего в патолого-анатомическое отделение.

Довод апелляционной жалобы о том, что требования прокурора в представлении выражены нечётко, неясны конкретные действия учреждения для устранения выявленных нарушений, несостоятелен, поскольку какие конкретные действенные меры к устранению выявленных нарушений и недопущению их впредь учреждение должно решать само.

Довод апеллянта о том, что предложение решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в выявленных нарушениях закона, является незаконным, поскольку привлечение сотрудников к дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, основан на неверном толковании норм права.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель вправе требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности.

Решение вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности входит в компетенцию должностных лиц учреждения, которые самостоятельно должны определить имеются ли виновные лица и подлежат ли они дисциплинарной ответственности в соответствии с трудовым законодательством или нет. При этом в указанной части представления не содержится императивного требования о необходимости привлечения конкретных лиц к дисциплинарной ответственности, а указывается лишь на возможность реализации дискреционного права на привлечение виновных в нарушение закона работников к соответствующему виду юридической ответственности.

В целом доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с выводами суда, направлены на переоценку доказательств, оцененных судом в соответствии с требованиями ст. 84 КАС РФ, и не содержат фактов, которые бы не были проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Таким образом, решение суда соответствует требованиям закона и фактическим обстоятельствам дела, постановлено с учётом всех представленных доказательств, которым судом дана надлежащая правовая оценка.

Судом апелляционной инстанции не установлено нарушений норм материального и процессуального права при рассмотрении дела судом первой инстанции, влекущих отмену решения.

Руководствуясь ст.ст. 307- 311 КАС РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Биробиджанского районного суда ЕАО от <...> оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца областного государственного бюджетного учреждения «Областная больница» - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи