Решение по делу № 8Г-2235/2020 [88-4422/2020] от 22.01.2020

№ 88а-3880/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Челябинск                                                            13 мая 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Савельевой Л.А.

    судей                                             Чирковой Т.Н., Сапрыгиной Л.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Думы муниципального образования Красноуфимский округ на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2019 года по административному делу № 3а-367/2019 по административному исковому заявлению Баженова Андрея Владимировича о признании нормативного правового акта недействующим.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н., объяснения представителей    административного ответчика Полежаева В.В., Швалева В.И., поддержавших доводы кассационной жалобы, административного истца Баженова А.В., его представителя Резанова И.А., возражавших против доводов жалобы, заключение прокурора Тепловой М.Н., судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

решением Думы муниципального образования Красноуфимский округ от 20 февраля 2019 года № 114 утверждено Положение о порядке проведения на территории муниципального образования Красноуфимский округ общественных обсуждений по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе (далее – Положение).

Текст документа опубликован в официальном печатном издании – общественно-политической газете «Вперед» №№ 23-24 от 21-26 февраля 2019 года, а также размещен на сайте муниципального образования.

Баженов А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, с учётом уточнений, о признании решения Думы муниципального образования Красноуфимский округ от 20 февраля 2019 года № 114 недействующим в полном объеме, указывая на ограничение данным нормативным правовым актом его права как жителя смежного муниципального образования, расположенного внутри муниципального образования Красноуфимский округ, принимать участие в общественных обсуждениях по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, и на его противоречие части 3 статьи 5.1, части 3 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Свердловского областного суда от 18 сентября 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2019 года указанный судебный акт отменен, по делу принято новое решение. Пункты 7 и 27 Положения о порядке проведения на территории муниципального образования Красноуфимский округ общественных обсуждений по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственности и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, утверждённого решением Думы муниципального образования Красноуфимский округ от 20 февраля 2019 года № 114, в той части, в которой участниками общественных обсуждений могут являться только физические лица, зарегистрированные в установленном законом порядке на территории муниципального образования Красноуфимский округ, признаны недействующими с момента вынесения апелляционного определения. В остальной части производство по делу прекращено.

В кассационной жалобе, поданной 14 января 2020 года, Дума муниципального образования Красноуфимский округ, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Решением Думы муниципального образования Красноуфимский округ от 20 февраля 2019 года № 114 утверждено Положение, которое определяет порядок проведения на территории данного муниципального образования общественных обсуждений по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

В соответствии с пунктами 7 и 27 Положения участниками общественных обсуждений могут являться физические лица, которые в установленном законом порядке зарегистрированы на территории муниципального образования Красноуфимский округ, юридические лица, общественные организации (объединения), расположенные и зарегистрированные на территории муниципального образования Красноуфимский округ.

Участие в опросе принимают представители различных социальных групп населения и организаций. Опрашиваемый должен быть постоянно зарегистрированным по месту жительства на территории МО Красноуфимский округ и являться на момент проведения опроса совершеннолетним и дееспособным.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, при принятии данного муниципального нормативного правового акта соблюдены требования действующего законодательства, устанавливающие полномочия представительного органа местного самоуправления, форму и вид нормативного правового акта, процедуру его принятия, опубликования и введения в действие.

Проверяя Положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к заключению, что его нормы не могут противоречить приведенным административным истцом положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые не регулируют общественные отношения, связанные с государственной экологической экспертизой хозяйственной деятельности. Исходя из того, что установление муниципальным законодателем круга лиц, которые могут участвовать в общественных обсуждениях, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований Баженова А.В. в полном объеме.

Суд апелляционной инстанции данные выводы признал ошибочными, посчитав, что пункты 7 и 27 Положения, согласно которым в общественных обсуждениях имеют право принимать участие только лица, зарегистрированные на территории муниципального образования, противоречит нормам Закона Российской Федерации от 25 июня 1996 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 8, пункту 1 статьи 18 Устава муниципального образования Красноуфимский округ в той мере, в какой исключают возможность участия в общественных обсуждениях граждан, проживающих на законных основаниях на территории муниципального образования Красноуфимский округ, но не имеющих в указанном муниципальном образовании регистрации, а также иных заинтересованных физических лиц.

В остальной части требований суд апелляционной инстанции прекратил производство по делу, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Федеральный законодатель предоставил право на предъявление административного иска о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части лицам, в отношении которых применён этот акт, а также субъектам отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В нарушение требований пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязывающих при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта наряду с прочим выяснить, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, суд первой инстанции этот вопрос не включил в круг обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения административного дела.

Между тем Положение, за исключением его пунктов 7 и 27, как муниципальный правовой акт, определяющий порядок проведения на территории муниципального образования общественных обсуждений по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, регулирует отношения, субъектом которых административный истец не является, его права и законные интересы не нарушает, что с очевидностью следует из содержания административного искового заявления и пояснений Баженова А.В., его представителя в судебных заседаниях судов первой и апелляционной инстанций.

Поэтому суд апелляционной инстанции, руководствуясь частью 1 статьи 214, частью 1 статьи 194, пунктом 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно прекратил производство по административному делу в указанной части требований.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при проверке законности оспариваемых положений нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Поэтому суд апелляционной инстанции, повторно рассматривая административное дело в полном объёме (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), правильно при осуществлении нормоконтроля не ограничился проверкой на соответствие нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении.

Пунктом 11 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа отнесена к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Данная статья вопросы проведения публичных слушаний о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, не регулирует.

В абзаце 4 пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» указано, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественными (публичными) слушаниями в настоящем Федеральном законе понимается собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (часть 1); общественные (публичные) слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (часть 2). Общественные (публичные) слушания проводятся в помещении, пригодном для размещения в нем представителей различных групп населения, права и законные интересы которых затрагивают вопросы, вынесенные на общественные (публичные) слушания. Организатор слушаний не вправе ограничить доступ в помещение заинтересованных лиц или их представителей (часть 3).

В соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 года № 372, общественные обсуждения – комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия в соответствии с настоящим Положением и иными нормативными документами, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия (пункт 1.1). Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документально. Протокол подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (пункт 4.9). Оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Таким образом, вопросы проведения публичных слушаний о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, регулируются экологическим законодательством, специальные нормы которого подлежат применению к спорным правоотношениям и имеют приоритет перед общими нормами.

Экологическое законодательство, содержание комплексных норм которого составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов – природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), не ограничивает круг заинтересованных лиц-участников публичных слушаний, в том числе по признаку наличия (отсутствия) регистрации на территории соответствующего муниципального образования.

Поэтому вывод суда апелляционной инстанции о противоречии пунктов 7 и 27 Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в той мере, в какой они исключают возможность участия в общественных обсуждениях заинтересованных физических лиц, является верным.

Несостоятельны доводы кассационной жалобы о том, что лица, не имеющие регистрации на территории муниципального образования не могут участвовать в решении вопросов местного значения, поскольку слушания проводятся по иному предмету - оценка воздействия на окружающую среду. Кроме того, общественные обсуждения как публично-правовой институт, призванный обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно-значимых вопросов, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, возможность участвовать в его обсуждении, цель которого - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам.

Подлежат отклонению и доводы кассационной жалобы о неправильном применении судом апелляционной инстанции части 3 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Приведенная норма определяет территорию действия нормативного правового акта, которая предметом судебного контроля по делу не является и не была изменена апелляционным определением.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих за собой безусловную отмену судебного постановления судом апелляционной инстанции не допущено.

Предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Думы муниципального образования Красноуфимский округ – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи