Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-69/2018 ~ М-56/2018 от 22.05.2018

Дело № 3а-69/2018

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

11 июля 2018 года                                 город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Майоровой Л.В.,

при секретаре судебного заседания Настепанине В.Н.,

с участием прокурора Орловской областной прокуратуры Болдиной С.А.,

представителя административного истца – адвоката Журавлевой Н.В., представителя административных ответчиков Должанского районного Совета народных депутатов Орловской области и Администрации Должанского района Орловской области Павловой С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Семёнова Василия Антоновича к Должанскому районному Совету народных депутатов Орловской области и Администрации Должанского района Орловской области о признании недействующим в части решения Должанского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 октября 2016 г. № 163-НПА «О внесении изменений в решение Должанского районного Совета народных депутатов Орловской области от 21 марта 2014 г. № 67-НПА»,

установил:

18 октября 2016 г. Должанским районным Советом народных депутатов Орловской области принято решение № 163-НПА «О внесении изменений в решение Должанского районного Совета народных депутатов Орловской области от 21 марта 2014 г. № 67-НПА», которое обнародовано на информационном стенде, расположенном в здании администрации Должанского района Орловской области в период с 21 октября 2016 г. по 1 ноября 2016 г. и размещено 27 октября 2016 г. на официальном интернет-сайте Должанского района Орловской области http://admindolgan.ru.

Пунктом 2 названного решения Должанского районного Совета народных депутатов приостановлена выплата ежемесячной доплаты к страховой пенсии главе района, депутату районного Совета, исполнявшим полномочия на постоянной основе, в текущем финансовом году.

Семёнов В.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня его принятия пункта 2 указанного нормативного правового акта, мотивируя свои требования тем, что он являлся получателем ежемесячной доплаты к страховой пенсии с <...> марта 2006 г., так как ранее занимал выборную муниципальную должность – главы Должанского района Орловской области, а в соответствии с оспариваемым решением данная выплата ему приостановлена и не выплачивается по настоящее время.

Полагает, что оспариваемое решение не соответствует нормам федерального и регионального законодательства, имеющим большую юридическую силу и нарушает гарантированное право административного истца на получение ежемесячной доплаты к пенсии по старости.

По мнению административного истца, является недопустимым лишение лиц, замещавших выборные муниципальные должности в Должанском районе, права на получение назначенной им ежемесячной доплаты к пенсии по старости со ссылкой на отсутствие у муниципального образования необходимых собственных денежных средств, и муниципальное образование не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств без какого-либо механизма соответствующего возмещения.

В судебное заседание административный истец Семёнов В.А. не явился, о дате и времени был извещён надлежащим образом, его представитель адвокат Журавлева Н.В. требования административного искового заявления поддержала по вышеуказанным основаниям.

Представитель административных ответчиков Должанского районного Совета народных депутатов Орловской области и администрации Должанского района Орловской области Павлова С.А. заявленные требования считала необоснованными, ссылаясь на то, что по своей правовой природе ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости является дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств местного бюджета, с учётом его возможностей, помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, и такое правовое регулирование не может расцениваться как нарушающее конституционное право граждан на социальное обеспечение и допускающее введение несовместимых с Конституцией Российской Федерации ограничений конституционных прав граждан.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Болдиной С.А., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

18 октября 2016 г. Должанским районным Советом народных депутатов принято оспариваемое решение № 163-НПА «О внесении изменений в решение Должанского районного Совета народных депутатов Орловской области от 21 марта 2014 г. № 67-НПА» (л.д. 127-128).

Пунктом 2 данного решения приостановлена выплата ежемесячной доплаты к страховой пенсии главе района, депутату районного Совета, исполнявшим полномочия на постоянной основе, в текущем финансовом году.

Действие решения в силу пункта 4 распространено на правоотношения, возникшие с 18 октября 2016 г.

Проверив в соответствии с Уставом Должанского района Орловской области (далее – Устав района) полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган вправе принимать акты, процедуру его принятия, правила введения в действие, в том числе порядок опубликования, суд приходит к следующему.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят Должанским районным Советом народных депутатов в пределах полномочий, установленных статьей 23 Устава Должанского района Орловской области (л.д. 80-119), согласно которой в нормативные правовые акты районного Совета народных депутатов могут быть внесены дополнения и изменения в соответствии с действующим законодательством.

Данный акт принят в форме решения, что соответствует подпункту 2 пункта 1 статьи 41 Устава района, текст решения подписан главой Должанского района Орловской области (пункт 3 статьи 43 Устава района).

Как следует из протокола второго внеочередного заседания Должанского районного Совета народных депутатов от 18 октября 2016 г. № 2, в заседании приняло участие 11 из 16 избранных депутатов. Оспариваемое решение, поименованное в пункте 7 повестки дня заседания, принято единогласно (л.д. 129-132). Таким образом, решение принято правомочным составом (не менее 50 процентов от избранной численности депутатов (16 депутатов) в соответствии со статьей 22 Устава района.

Указанное решение было обнародовано на информационном стенде, расположенном в здании администрации Должанского района, и одновременно с обнародованием текст решения с 27 октября 2016 г. размещен на официальном Интернет-сайте Должанского района http://admindolgan.ru, что соответствует пунктам 5 и 6 статьи 47 Устава района.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что решение № 163-НПА принято 18 октября 2016 г. Должанским районным Советом народных депутатов Орловской области в пределах его компетенции и обнародовано в установленном порядке, процедура его принятия соблюдена и по данным основаниям оно не оспаривается.

Вместе с тем, проверив доводы административного истца о противоречии оспариваемого решения положениям федерального и областного законодательства и нарушении его прав, суд находит их обоснованными по следующим основаниям.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) социальное обеспечение по старости, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (статья 39, часть 2).

В соответствии частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего Федерального закона.

Из системного толкования положений статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», пункта 3.1 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» во взаимосвязи с нормами абзаца 1 части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что ежемесячная доплата к пенсии лица, замещающего муниципальную должность на постоянной основе, предоставляемая за счет средств местного бюджета, является дополнительной, помимо назначаемой на общих или льготных основаниях пенсии, гарантией осуществления его полномочий.

Согласно статье 12 Закона Орловской области от 4 июля 2013 г. № 1499-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Орловской области» депутату, выборному должностному лицу, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, уставом муниципального образования может устанавливаться ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с законодательством РФ.

Размер, порядок и условия назначения ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности) указанным в настоящей статье лицам устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Положениями пунктов 20 и 21 статьи 28 Устава района предусмотрено, что главе района предоставляются пенсионное обеспечение, обязательное медицинское страхование, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Финансирование расходов, связанных с предоставлением гарантий главе района и установленных уставом муниципального образования, осуществляется за счет средств районного бюджета.

Реализуя вышеуказанные полномочия, в рамках своей компетенции, Должанским районным Советом народных депутатов 21 марта 2014 г. принято решение № 67-НПА, которым утверждено положение «О гарантиях осуществления полномочий главы Должанского района, депутата Должанского районного Совета народных депутатов». Ранее действовавшие в этой части положения признаны утратившими силу (л.д. 120-126).

Данным Положением главе района, депутату районного Совета, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе не менее одного срока подряд и в этот период достигших пенсионного возраста, установлена денежная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности) в размере <...> рублей (пункт 11.2 в редакции от 18 октября 2016 г.).

Пунктом 11.2.6 названного Положения (в редакции от 18 октября 2016 г.) предусмотрено, что ежемесячная доплата к страховой пенсии главе района, депутату районного Совета, исполнявшим полномочия на постоянной основе, не производится (приостанавливается) при замещении ими государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъекта Российской Федерации, должностей государственной гражданской службы или муниципальной службы, выборной муниципальной должности, исполнения депутатских полномочий на постоянной основе, а также в период работы в межгосударственных (межправительственных) органах, созданных с участием Российской Федерации, на должностях, по которым в соответствии с международными договорами Российской Федерации осуществляются назначение и выплата пенсий за выслугу лет в порядке и на условиях, которые установлены для федеральных государственных (гражданских) служащих. В этих случаях, лицо, получающее ежемесячную доплату к страховой пенсии, обязано в течение 5 рабочих дней со дня возникновения данных оснований сообщить об этом в администрацию Должанского района.

Других оснований для приостановления ежемесячной доплаты к страховой пенсии в названном Положении не содержится.

В судебном заседании установлено, что Семенов В.А. с <...> марта 2006 г. являлся получателем ежемесячной доплаты к страховой пенсии, как выборное должностное лицо местного самоуправления, так как ранее занимал выборную должность главы Должанского района Орловской области.

Данная доплата к пенсии по старости ему была назначена на основании решения отдела социальной защиты населения администрации Должанского района Орловской области № 8 от 10 марта 2006 г. в соответствии с решением районного Совета народных депутатов Должанского района от 15 ноября 2005 г. № 140 «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии выборным должностным лицам и лицам, замещавшим муниципальные должности в Должанском районе» (л.д. 152-155).

В период времени с <...> марта 2012 г. по <...> сентября 2016 г. Семенов В.А. являлся депутатом Должанского районного Совета народных депутатов четвертого созыва и на постоянной (оплачиваемой) основе исполнял полномочия секретаря районного Совета (л.д. 156, 208). В связи с данными обстоятельствами за период с <...> октября 2013 г. по <...> сентября 2016 г. сумма ежемесячной доплаты к пенсии ему не была положена, поэтому она с него удержана по решению Ливенского районного суда Орловской области от 6 октября 2016 г. в размере <...> рублей (л.д. 157-164).

С 29 сентября 2016 г. на основании оспариваемого решения административному истцу доплата к страховой пенсии не начисляется и не выплачивается по настоящее время. При этом, как следует из информации административных ответчиков, решений о приостановлении ежемесячной доплаты к страховой пенсии на 2017 и 2018 г.г. Должанским районным Советом народных депутатов не принималось (л.д. 209).

Вместе с тем, в ходе судебного разбирательства по настоящему делу на основании распоряжения главы администрации Должанского района от <...> июля 2018 г. № <...> Семёнову В.А. была возобновлена выплата доплаты к пенсии с <...> июня 2018 г. и постановлено произвести перерасчет доплаты за период с <...> января 2017 г. по <...> мая 2018 г. на основании решения Должанского районного Совета народных депутатов от 21 марта 2014 г. № 67 – НПА (в редакции от 18 октября 2016 г. № 163-НПА) (л.д. 221).

Таким образом, в период с <...> сентября 2016 г. по <...> декабря 2016 г. на основании оспариваемого решения от 18 октября 2016 г. № 163-НПА выплата ежемесячной доплаты Семёнову В.А. была приостановлена и на момент разрешения спора не компенсирована.

Как следует из текста оспариваемого решения и представленных материалов, при его принятии представительный орган местного самоуправления исходил из невысокого уровня обеспеченности бюджета муниципального района и действовал в целях минимизации расходов бюджета.

Финансирование реализации гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица осуществляется за счет средств местного бюджета с учетом ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Порядок предоставления гарантий, установленных уставом муниципального образования, а также порядок их финансирования и размеры денежных выплат, связанных с обеспечением гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица, устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Анализ положений части 9 статьи 34 и части 2 статьи 53 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, а также статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой расходные обязательства муниципального образования, возникающие в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета, свидетельствуют о том, что федеральное и региональное законодательство не ставят реализацию права на дополнительное пенсионное обеспечение в зависимость от ограниченности средств местного бюджета и отсутствие источников дохода местного бюджета в качестве основания приостановления осуществления названной доплаты.

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений указывал о том, что прекращение выплаты ежемесячной доплаты к пенсии без установления на это время какого-либо компенсаторного механизма, позволяющего устранить негативные последствия, вызванные ее отменой, не согласуется со статьями 7, 18, 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и основанной на них правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 24 мая 2001 г. № 8-П, постановление от 23 апреля 2004 года № 9-П, определение от 11 мая 2006 года № 88-О).

Лишение лиц, замещавших муниципальные должности, права на получение назначенной им пенсии за выслугу лет в случае отсутствия у муниципального образования необходимых собственных денежных средств приводит к необоснованным различиям в реализации данного права лицами, проходившими муниципальную службу в другом муниципальном образовании, и влечет за собой такую дифференциацию в правовом положении граждан, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, несовместима с требованиями ст. 19 (чч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина.

В связи с изложенным суд приходит к выводу о том, что дефицит бюджета муниципального образования Должанский район не мог явиться основанием для не компенсируемого в иной форме приостановления действия нормативного правового акта, принятого представительным органом местного самоуправления по вопросу местного значения и предусматривающего выплату дополнительного к государственной пенсии материального обеспечения выборным должностным лицам.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом установленных по делу фактических обстоятельств, свидетельствующих о том, что права административного истца на получение ежемесячной доплаты к пенсии в период с <...> сентября 2016 г. по <...> декабря 2016 г. были нарушены, административное исковое заявление Семенова В.А. подлежит удовлетворению, а решение Должанского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 октября 2016 года № 163-НПА «О внесении изменений в решение Должанского районного Совета народных депутатов от 21.03.2014 № 67- НПА» следует признать недействующим со дня его принятия.

При обращении в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта Семёнов В.А. уплатил государственную пошлину в размере <...> рублей, что подтверждается чеком-ордером от <...> апреля 2018 г (л.д. 42).

В соответствии со статьей 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны понесенные по делу судебные расходы, в том числе по оплате государственной пошлины.

В связи с удовлетворением административных исковых требований с административного соответчика Администрации Должанского района Орловской области подлежат взысканию расходы по оплате государственной пошлины в указанном размере в пользу Семёнова В.А., поскольку Должанский районный Совет народных депутатов Орловской области не зарегистрирован в установленном порядке в качестве юридического лица.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Семёнова Василия Антоновича удовлетворить.

Признать недействующим со дня его принятия пункт 2 решения Должанского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 октября 2016 г. № 163-НПА «О внесении изменений в решение Должанского районного Совета народных депутатов Орловской области от 21 марта 2014 г. № 67-НПА».

Обязать Администрацию Должанского района Орловской области обнародовать и разместить на официальном сайте Должанского района сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Администрации Должанского района Орловской области в пользу Семёнова Василия Антоновича судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере <...> (<...>) рублей.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 16 июля 2018 года.

Председательствующий              Л.В. Майорова