Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2-535/2015 ~ М-595/2015 от 01.06.2015

                    Дело № 2-535/2015Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Благовещенск                                      23 июня 2015 года

Благовещенский районный суд Амурской области в составе

председательствующего судьи        Палатовой Т.В.,

при секретаре                                  Чигирин О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Б.Б.Л. к администрации Благовещенского района Амурской области об обжаловании действий (бездействия) органа местного самоуправления, возложении обязанности по совершению действий,

У С Т А Н О В И Л :

Б.Б.Л. обратился в суд с заявлением об обжаловании действий администрации Благовещенского района Амурской области, возложении обязанности по совершению действий.

В обоснование заявления указал, что 23 марта 2015 года Б.Б.Л. обратился в администрацию Благовещенского района Амурской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <номер> с вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного назначения» на вид разрешенного использования «природно-познавательный туризм» - устройство троп и дорожек, размещение щитов с познавательными сведениями об окружающей природной среде и изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <номер> с вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного назначения» на вид разрешенного использования «охрана природных территорий» - создание и уход за защитными лесами и иная хозяйственная деятельность в защитных лесах. Решением администрации Благовещенского района Амурской области от 22 апреля 2015 года № 01-14/2068 в изменении вида разрешенного использования указанных земельных участков отказано в связи с тем, что якобы установление вида разрешенного использования – «природно-познавательный туризм», «охрана природных территорий» в отношении сельскохозяйственных угодий возможно только после проведения определенной процедуры, которая должна обеспечить соблюдение основных принципов использования земель сельскохозяйственного назначения, а именно после проведения процедуры изменения категории земель. Полагал, что решение администрации Благовещенского района Амурской области от 22 апреля 2015 года № 01-14/2068 об отказе в изменении вида разрешенного использования земельных участков незаконным. Виды разрешенного использования «пригодно-познавательный туризм» и «охрана природных территорий» в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <номер>, <номер>, заявленные Б.Б.Л. в заявлении от 23 марта 2015 года соответствуют видам разрешенного использования, предусмотренным классификатором, утвержденным приказом Министерства экономического развития РФ от 01 сентября 2014 года № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков». Согласно столбца 2 «Описание вида разрешенного использования земельного участка» таблицы классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства экономического развития РФ от 01 сентября 2014 года № 540, вид разрешенного использования «природно-познавательный туризм» включает в себя в том числе и осуществление необходимых природоохранных и природовосстановительных мероприятий; вид разрешенного использования «охрана природных территорий» включает в себя в том числе и сохранение отдельных естественных качеств окружающей природной среды путем ограничения хозяйственной деятельности в данной зоне, в частности: создание и уход за запретными полосами, создание и уход за защитными лесами, в том числе городскими лесами, лесами в лесопарках, и иная хозяйственная деятельность, разрешенная в защитных лесах, соблюдение режима использования природных ресурсов в заказниках, сохранение свойств земель, являющихся особо ценными. Кроме того, в соответствии со ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а так же предназначенные для этих целей и включают в свой состав: сельскохозяйственные угодья; земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Как следует из смысла указанной нормы закона, земли сельскохозяйственного назначения используются не только для производства сельскохозяйственной продукции, но так же могут быть заняты в том числе и насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, на таких землях могут осуществляться необходимые природоохранные и природовосстановительные мероприятия. Таким образом, изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <номер> с вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного назначения» на вид разрешенного использования «природно-познавательный туризм» и изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <номер> с вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного назначения» на вид разрешенного использования «охрана природных территорий» не противоречит основным принципам использования земель сельскохозяйственного назначения, закрепленным земельным законодательством, а значит возможно.

На основании изложенного, просил признать решение администрации Благовещенского района Амурской области от 22 апреля 2015 года № 01-14/2068 в части отказа в изменении вида разрешенного использования земельных участков незаконным; возложить обязанность на администрацию Благовещенского района Амурской области устранить допущенные нарушения прав и свобод Б.Б.Л. путем изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <номер> с вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного назначения» на вид разрешенного использования «природно-познавательный туризм» - устройство троп и дорожек, размещение щитов с познавательными сведениями об окружающей природной среде, изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <номер> с вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного назначения» на вид разрешенного использования «охрана природных территорий» - создание и уход за защитными лесами и иная хозяйственная деятельность, разрешенная в защитных лесах; а так же взыскать с ответчика судебные расходы на оплату государственной пошлины в размере 300 рублей.

Заявитель Б.Б.Л. в судебное заседание не явился, о причинах неявки суду не сообщил, о месте и времени рассмотрения дела был уведомлен должным образом, обеспечил явку в судебное заседание своего представителя.

В судебном заседании представитель заявителя Б.Б.Л. – Ч.А.В. в судебном заседании поддержала заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении, на их удовлетворении настаивала.

Представитель заинтересованного лица администрации Благовещенского района Амурской области С.М.Г. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, указав, что ответом от 22 апреля 2015 года № 01-14/2068 заявителю разъяснено что в соответствии со ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а так же предназначенные для этих целей. Так же разъяснены иные нормы действующего законодательства, в соответствии с которыми для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью не только охрану и повышение плодородия почв, но и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота либо возведения на них каких-либо строений. Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Просила суд отказать Б.Б.Л. в удовлетворении заявленных требований.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы гражданского дела, суд приходит к следующим выводам.

Судом установлено, что 23 марта 2015 года Б.Б.Л. обратился в администрацию Благовещенского района с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами <номер> и <номер>, в отношении которых он просил изменить вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного назначения» на вид разрешенного использования «природно-познавательный туризм» - устройство троп и дорожек, размещение щитов с познавательными сведениями об окружающей природной среде и «охрана природных территорий» - создание и уход за защитными лесами и иная хозяйственная деятельность, разрешенная в защитных лесах.

На указанное заявление администрацией Благовещенского района Амурской области был дан ответ от 22 апреля 2015 года № 01-14/2068, согласно которому Б.Б.Л. было отказано в изменении вида разрешенного использования земельных участков. Отказ был мотивирован тем, что изменение вида разрешенного использования земельных участков в отношении сельскохозяйственных угодий возможно только после проведения определенной процедуры, которая должна обеспечить соблюдение основных принципов использования земель сельскохозяйственного назначения, а именно после проведения процедуры изменения категории земельного участка.

Не согласившись с данным ответом, Б.Б.Л. обратился в Благовещенский районный суд с настоящим заявлением о его обжаловании.

Согласно п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» судам следует иметь в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, или подача искового заявления).

Учитывая существо заявленных требований, суд находит верной избранную заявителем форму обращения в суд и рассматривает настоящий иск в соответствии с положениями главы 25 ГПК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности (статья 255 ГПК РФ).

Рассматривая доводы Б.Б.Л., изложенные в заявлении, а также основываясь на обстоятельствах, установленных в ходе судебного разбирательства, суд приходит к следующему.

Судом установлено, что Б.Б.Л. на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами <номер> и <номер>, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации прав серии <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ и <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ соответственно.

Как следует из кадастровых выписок на данные земельные участки, предоставленных ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра» по Амурской области по запросу суда, указанные земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, имеют разрешенное использование для сельскохозяйственного назначения.

23 марта 2015 года Б.Б.Л. обратился в администрацию Благовещенского района Амурской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования ряда земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, принадлежащих ему на праве собственности, в том числе земельных участков с кадастровыми номерами <номер>, <номер>, в отношении которых он просил изменить вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного назначения» на виды разрешенного использования «природно-познавательный туризм» и «охрана природных территорий» соответственно.

На указанное заявление Б.Б.Л. администрацией Благовещенского района Амурской области был дан ответ за № 01-14/2068 от 22 апреля 2015 года, в соответствии с которым администрация отказала в изменении вида разрешенного использования земельных участков со ссылками на положения ст.ст. 7, 77, 81 Земельного кодекса РФ, Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, Федеральный закон № 101-ФЗ от 24 июля 2002 года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», указав, что изменение вида разрешенного использования земельных участков в отношении сельскохозяйственных угодий возможно только после проведения определенной процедуры, которая должна обеспечить соблюдение основных принципов использования земель сельскохозяйственного назначения, а именно после проведения процедуры изменения категории земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. ч. 2 и 3 ст. 36).

В силу п. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом РФ.

Согласно ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 названного Закона определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пп. 1пп. 1 и 4).

В соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного Кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, ч. ч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства таким зонированием не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и приоритет принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного пп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного, изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

При этом, суд учитывает, что земельные участки с кадастровыми номерами <номер>, <номер>, принадлежащие Б.Б.Л. на праве собственности были образованы соответственно путем выдела земельных долей из земельного участка с кадастровым номером <номер> (земли АОЗТ «Чигиринское», разрешенное использование для сельскохозяйственного назначения, категория земель сельскохозяйственного назначения) и путем раздела земельного участка с кадастровым номером <номер>, то есть изначально данные земельные участки не предоставлялись гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и иных аналогичных целей, являлись землями единого землепользования в составе земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства, что подтверждается материалами кадастровых дел в отношении указанных земельных участков.

Таким образом, земельные участки для целей, отличных от сельскохозяйственного назначения, заявителю не предоставлялись.

Доводы заявителя относительно того, что земли сельскохозяйственного назначения могут быть заняты в том числе насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, на таких землях могут осуществляться необходимые природоохранные и природовосстановительные мероприятия, не принимаются судом во внимание как основанные на неверном толковании норм материального права.

Как уже было указано судом, земельные участки с кадастровыми номерами <номер>, <номер> не предоставлялись заявителю для целей отличных от использования для сельскохозяйственного назначения, были выделены из земель сельскохозяйственного назначения единого землепользования с разрешенным использованием для сельскохозяйственного назначения.

Следовательно, изменение вида разрешенного использования данных земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, иное противоречило бы принципу сохранения целевого использования земельных участков, предусмотренному Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

При этом суд так же не принимает во внимание ссылку заявителя на то, что в соответствии с положениями ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Вид разрешенного использования, который заявитель просит установить для земельных участков с кадастровыми номерами <номер> и <номер>, предусмотрен классификатором, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 года № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков».

Так, статьей 7 Земельного кодекса РФ установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Таким образом, из анализа вышеприведенных норм права следует, что изменение вида разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласований возможно исключительно в пределах одной категории земель и лишь на тот вид разрешенного использования который соответствует целевому использованию данной категории земель.

При этом, вышеуказанный Классификатор видов разрешенного использования земельных участков устанавливает виды разрешенного использования и дает описание этих видов без соотнесения их с категорией земель, то есть наличие данного вида разрешенного использования в классификаторе не дает основания применять его к землям различных категорий, кроме того, сельскохозяйственные угодья имеют особый режим использования, как уже было указано выше, и изменение вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения не предусмотрено действующим законодательством.

Таким образом, суд приходит к выводу о законности данного администрацией Благовещенского района Амурской области отказа Б.Б.Л. в изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами <номер> и <номер> и отсутствии нарушения прав Б.Б.Л. со стороны администрации Благовещенского района Амурской области.

В соответствии с ч. 4 ст. 258 ГПК РФ суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

С учетом вышеприведенных норм закона и установленных судом обстоятельств суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований Б.Б.Л. в полном объеме, поскольку в действиях администрации Благовещенского района нарушений действующего законодательства выявлено не было, так как данный орган местного самоуправления действовал в пределах своей компетенции, права, свободы Б.Б.Л. действиями администрации Благовещенского района нарушены не были.

Руководствуясь ст. ст. 194-199, 258 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении заявления Б.Б.Л. к администрации Благовещенского района Амурской области об обжаловании действий (бездействия) органа местного самоуправления, возложении обязанности по совершению действий – отказать.

Решение может быть обжаловано в Амурский областной суд через Благовещенский районный суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий: