Решение по делу № 2-2509/2015 ~ М-2529/2015 от 11.08.2015

Дело № 2-2509/2015

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г.Березники 09 сентября 2015 года

Березниковский городской суд Пермского края

в составе судьи С.А.Мардановой,

с участием представителя заявителя Прокурора города Березники – помощника прокурора И.В. Егошина, представившего служебное удостоверение №,

представителя заинтересованного лица администрации города Березники Л.Н. Вылегжаниной, действующей по доверенности № от <дата>,

при секретаре Е.В. Беляковой,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора города Березники о признании нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части,

у с т а н о в и л :

    прокурор города Березники обратился в суд с заявлением о признании не соответствующим федеральному законодательству и недействующим Постановления администрации города Березники Пермского края от <дата> № «О создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, расположенных на территории муниципального образования «Город Березники». В обоснование доводов заявления указано, что при осуществлении прокуратурой города Березники надзора за исполнением органами местного самоуправления законодательства о противодействии терроризму установлено, что вышеуказанное Постановление администрации города Березники содержит нормы, противоречащие Федеральному закону РФ «О противодействии терроризму». В связи с этим прокурором города Березники в адрес Главы города Березники принесен протест №. Данный протест отклонен. Прокурор указывает, что вышеуказанным Постановлением администрации города Березники от <дата> № создана межведомственная комиссия по обследованию мест массового пребывания людей, расположенных на территории МО «Город Березники», утвержден состав данной комиссии. В него в нарушение норм действующего федерального законодательства включены: директор МКУ «Управление гражданской защиты г.Березники», заместитель председателя комитета по вопросам образования администрации города, заместитель начальника управления культуры и молодежной политика администрации города, заместитель председателя комитета по физической культуре и спорту администрации города.

    Между тем в соответствие с п.4 ч.2 ст.5 Федерального закона «О противодействии терроризму» Постановлением Правительства РФ от 25 марта 2015 года № 272 утверждены Требования к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей. Согласно пункту 4 данных Требований ответственность за проведение организационных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объектов возлагается на должностных лиц (организаций) – правообладателей объектов (территорий), осуществляющих руководство деятельностью сотрудников таких органов (организаций) на объектах (территориях) (далее – руководителю объектов). В соответствии с пунктом 5 Требований в целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) осуществляется их категорирование. Пунктом 8 Требований установлено, что для проведения категорирования места массового пребывания людей решением руководителя муниципального образования на территории которого расположено место массового пребывания людей, создается межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей. В силу положений пункта 9 Требований комиссию возглавляет глава муниципального образования, на территории которого расположено место массового пребывания людей, либо уполномоченное им должностное лицо. В состав комиссии включаются собственник места массового пребывания людей или лицо, использующее место массового пребывания людей на ином законном основании, представителю территориального органа безопасности, территориальных органов МВД РФ, МЧС РФ, при необходимости к работе комиссии привлекаются представителю собственников объектов, которые располагаются в границах места массового пребывания людей либо в непосредственной близости к нему. Таким образом, Правительством РФ установлен ограниченный перечень лиц, которые могут являться членами межведомственной комиссии. В соответствии с Требованиями на каждое место массового пребывания людей после проведения его обследования и категорирования межведомственной комиссией составляется паспорт безопасности, который является документом, содержащим служебную информацию ограниченного распространения. Делегирование должным лицам, к чьим обязанностям предупреждение и профилактика терроризма изначально не относятся, права равноценного участия в комиссии по обследованию мест массового пребывания людей позволяет в дальнейшем уйти от ответственности таким лицам, в случае непринятия всех необходимых мер для предупреждения терроризма. Кроме того, делегирование главой города переданных ему Правительством РФ полномочий по проведению первоначальных мероприятий в области обеспечения антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей должным лицам, для замещения должностей которых необходимо иметь лишь навыки оперативного принятия управленческих решений и ведения деловых переговоров, публичных выступлений, нарушает принципы законности, неотвратимости наказания за осуществление террористической деятельности и приоритета мер предупреждения терроризма. Прокурор полагает, что указанные нарушения недопустимы, просит суд признать Постановление администрации города Березники Пермского края от <дата> № «О создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, расположенных на территории муниципального образования «Город Березники» противоречащим ФЗ «О противодействии терроризму» в части утвержденного должностного состава, а именно включения в состав комиссии директора МКУ «Управление гражданской защиты г.Березники», заместителя председателя комитета по вопросам образования администрации города, заместителя начальника управления культуры и молодежной политика администрации города, заместителя председателя комитета по физической культуре и спорту администрации города; признать указанное Постановление в данной части недействующим.

    В судебном заседании представитель заявителя помощник прокурора города Березники И.В. Егошин на доводах заявления настаивал. Полагает, что оспариваемое Постановление является нормативно-правовым актом, нарушающим права и законные интересы неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, поэтому невыполнение обязанности по его опубликованию, не является основанием для того, чтобы считать данный документ ненормативным муниципальным актом. Полагает, что данное Постановление в оспариваемой части ( в части утверждения должностного состава комиссии) не соответствует требованиям статьи 2 ФЗ «О противодействии терроризму».

    Представитель заинтересованного лица администрации города Березники Л.Н. Вылегжанина с доводами заявления не согласна, пояснила, что во исполнение требований федерального законодательства, в частности Постановления Правительства РФ № 272 было принято обжалуемое Постановление администрации города Березники, которым была создана межведомственная комиссия по обследованию мест массового пребывания людей, пунктом 2 данного Постановления утвержден должностной состав данной комиссии. Межведомственная комиссия является координационным органом по рассмотрению вопросов, требующих межотраслевой координации. На территории города Березники расположено около ..... мест массового пребывания людей, подлежащих паспортизации, среди которых находятся объекты культуры, образования, спортивные учреждения. С учетом этого в состав комиссии включены заместители руководителей соответствующих структурных подразделений администрации города. Пункт 9 Требований, утвержденных Постановлением Правительства № 272, не содержит в себе указания на то, что перечень лиц, подлежащих включению в состав межведомственной комиссии, является исчерпывающим. Между тем, те лица, которые перечислены в данном пункте Требований, Постановлением № в состав межведомственной комиссии включены. Полагает, что никакого противоречия Федеральному закону «О противодействии терроризму» в обжалуемом постановлении не имеется. Кроме того, указала, что обжалуемый акт является муниципальным правовым актом ненормативного характера, поскольку не соответствует признакам нормативности, так как данным Постановлением утвержден только лишь должностной состав комиссии, однако не утверждено никакого положения, регулирующего деятельность этого органа, устанавливающего его полномочия, компетенцию. Данное Постановление не содержит правовых норм, распространяющих свое действие на неопределенный круг лиц, рассчитанных на неоднократное применение. Кроме того, указание на его ненормативный характер содержится в самом постановлении – в пункте 4, согласно которому оно вступает в силу с момента его подписания, то есть о его обязательном опубликовании (обнародовании), как это предусмотрено для нормативно-правового акта, вопрос не ставился, данный документ нигде и никак не опубликовывался.

    Суд, выслушав участников судебного заседания, исследовав материалы дела, приходит к выводу, что заявление прокурора города Березники не подлежит удовлетворению, исходя из следующего.

    Согласно постановлению администрации города Березники Пермского края № от <дата> «О создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, расположенных на территории муниципального образования «Город Березники» создана указанная комиссия, утвержден прилагаемый к нему должностной состав комиссии, установлено участие в заседаниях комиссии должностных лиц, занимающих на день проведения заседания соответствующую должность, включенную в должностной состав, установлено вступление в силу постановления с момента его подписания, возложен контроль за исполнением за соответствующее должностное лицо. Должностной состав комиссии является приложением к данному постановлению (л.д.7-9).

    Указанное Постановление не было опубликовано в средствах массовой информации либо обнародовано иным установленным законом образом.

<дата> в адрес Главы города Березники прокурором города Березники направлен протест с требованием привести должностной состав межведомственной комиссии в соответствие с требованиями действующего федерального законодательства (л.д.10-12).

    Письмом от <дата> протест прокурора был отклонен (л.д.13-15).

Статьей 12 Конституции РФ установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

    Согласно ч.1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно пункту 7.1 части 1 статьи 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа.

Статьей 2 ФЗ «О противодействии терроризму» установлено противодействие терроризму в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:

1) обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности;

4) неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности;

5) системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму;

6) сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму;

7) приоритет мер предупреждения терроризма;

8) единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций;

9) сочетание гласных и негласных методов противодействия терроризму;

10) конфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников;

11) недопустимость политических уступок террористам;

12) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма;

13) соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности.

Во исполнение пункта 4 части 2 статьи 5 вышеуказанного закона Постановлением Правительства РФ от 25.03.2015 № 272 утверждены Требования к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий).

Согласно пункту 8 данных Требований для проведения категорирования места массового пребывания людей решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, создается межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей (далее - комиссия).

Комиссию возглавляет руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (глава муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, либо уполномоченное им должностное лицо.

В состав комиссии включаются собственник места массового пребывания людей или лицо, использующее место массового пребывания людей на ином законном основании (далее - правообладатель места массового пребывания людей), представители территориального органа безопасности, территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. При необходимости к работе комиссии привлекаются представители собственников объектов, которые располагаются в границах места массового пребывания людей либо в непосредственной близости к нему (пункт 9 Требований).

В порядке исполнения вышеизложенных требований Администрацией города Березники было принято обжалуемое Постановление №.

Из анализа данного Постановления следует, что им создана межведомственная комиссия по обследованию мест массового пребывания людей, расположенных на территории города Березники и утвержден должностной состав данной комиссии. Иных приложений к оспариваемому Постановлению, в частности, содержащих правовые нормы регулирующие порядок работы, полномочия, компетенцию комиссии, не имеется.

Установлено, что Постановление № от <дата> не было опубликовано в средствах массовой информации либо обнародовано иным установленным законом образом.

В соответствии с п.п.12 п.1 ст. 19 Устава города Березники, утвержденного Решением Березниковской городской Думы от 21.06.2005 N 19, к вопросам местного значения, относящимся к ведению города, относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах города.

Согласно п.1 ст.54 Устава города Березники органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают и издают муниципальные правовые акты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом и законами субъекта, настоящим Уставом.

Пунктом 2 указанной статьи установлена систем муниципальных правовых актов, которую составляют:

1) Устав города;

2) решения, принятые на местном референдуме;

3) нормативные и иные правовые акты городской Думы;

4) постановления и распоряжения администрации города;

6) постановления и распоряжения председателя городской Думы;

7) правовые акты Контрольно-счетной палаты города и ее председателя;

8) правовые акты руководителей структурных подразделений администрации города по вопросам, отнесенным к их компетенции настоящим Уставом, иными муниципальными правовыми актами.

    Согласно пункту 3 статьи 57 Устава Глава администрации города в пределах своих полномочий издает правовые акты в виде:

1) постановления администрации города по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

2) распоряжения администрации города по вопросам организации работы администрации города;

3) постановлений и распоряжений по иным вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Уставом в соответствии с федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, другими федеральными законами.

Глава города подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые городской Думой.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъекта, - соответственно уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации либо уполномоченным органом государственной власти Пермского края.

Действие муниципального правового акта, не имеющего нормативного характера, незамедлительно приостанавливается принявшим (издавшим) его органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления в случае получения соответствующего предписания Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, выданного в соответствии с законодательством Российской Федерации об уполномоченных по защите прав предпринимателей. Об исполнении полученного предписания исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления или должностные лица местного самоуправления обязаны сообщить Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей в трехдневный срок, а Березниковская городская Дума - не позднее трех дней со дня принятия ею решения.

Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края, организация и ведение которого осуществляется органами государственной власти Пермского края в порядке, установленном законом субъекта (пункты 4 и 5 Устава).

Согласно пунктам 1, 3 статьи 59 Устава муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после официального опубликования (обнародования).

Иные муниципальные правовые акты могут быть официально опубликованы (обнародованы) по решению издавших их органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования (обнародования) либо издания (подписания), если иной срок не оговорен в самом правовом акте.

Главой 24 Гражданского процессуального кодекса РФ предусмотрен порядок оспаривания в суде нормативно-правового акта.

Согласно ч.1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Как указано в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Как следует из пункта 10 вышеуказанного Постановления суду независимо от наименования нормативно-правового акта или его части (за исключением акта, принятого в форме закона) необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.

Анализ оспариваемого Постановления позволяет суду прийти к выводу, что оно не обладает в полной мере признаками нормативного правового акта, поскольку не имеет такого характеризующего признака как наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений и на изменение и прекращение существующих правоотношений. Данное Постановление по сути является муниципальным правовым актом, имеющим распорядительный характер.

При таких обстоятельствах, оспаривание Постановления администрации города Березники от <дата> № как нормативно-правового акта по правилам главы 24 ГПК РФ невозможно. Соответственно, требование прокурора, предъявленное в порядке ст.251 ГПК РФ, не может быть удовлетворено.

Вместе с тем, данный отказ не является препятствием для обращения в суд по правилам процессуального законодательства, предусмотренного для оспаривания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

    Руководствуясь ст.194-199, 253 ГПК РФ,

р е ш и л :

     ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░ ░░ <░░░░> № «░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░, ░░░░░░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ «░░░░░ ░░░░░░░░░» ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░ «░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░» ░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░, ░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░ ░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░ - ░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░░░░░░.

    ░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░.

░░░░░ ░░░░░░░ ░.░.░░░░░░░░░

░░░░░ ░░░░░, ░░░░░