Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2-2482/2012 ~ М-2666/2012 от 22.11.2012

Дело № 2-2482/12

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

13 декабря 2012 года                         город Соликамск

    Соликамский городской суд Пермского края в составе:

председательствующего судьи Степанова П. В.,

при секретаре судебного заседания Кромм Е. В.,

с участием прокурора Боровской О. Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности Соликамского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании отдельных положений Устава Половодовского сельского поселения,

установил:

Решением Совета депутатов Половодовского сельского поселения от 30.11.2005г. № 25 принят Устав Половодовского сельского поселения (далее устав).

В последующем в устав неоднократно вносились различные изменения и дополнения.

Исполняющий обязанности Соликамского городского прокурора, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с заявлением об оспаривании пунктов 19, 20, 21 части 1 статьи 6 (в редакции решения Совета депутатов Половодовского сельского поселения от 30.11.20011г. № 275), пунктов 1.3, 1.4 части 1 статьи 7, абзаца 10 части 8 статьи 12, части 6 статьи 15, пункта 5.4 части 5 статьи 16, части 8 статьи 16, части 1 статьи 19, части 2 статьи 39 вышеназванного устава (с учетом уточнения требований и отказа от части требований).

Полагал, что указанные нормы устава противоречат нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

    В судебном заседании прокурор, участвующий в деле уточнённые требования поддержал.

    Представитель органа местного самоуправления, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, в судебное заседание не явился.

    Совет депутатов Половодовского сельского поселения извещен о времени и месте рассмотрения дела, в связи с чем суд находит возможным рассмотрение настоящего дела в его отсутствие.

    Суд, выслушав участников процесса, изучив доводы заявления, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Конституция Российской Федерации исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт «н» части 1), и что деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (статья 4, часть 2; статья 15, часть 2). Тем самым Конституция Российской Федерации прямо уполномочила федерального и регионального законодателей на установление организационно-правовых основ осуществления муниципальной власти как одного из уровней публичной власти народа.

По смыслу приведенных конституционных положений, самостоятельность местного самоуправления определяется пределами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 43 названного Федерального закона устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования.

    В указанный Федеральный закон внесены многочисленные изменения и дополнения, однако Совет депутатов Половодовского сельского поселения не в полной мере отслеживает данные поправки и не приводит в соответствие с ними устав поселения, в связи с чем отдельные положения устава вошли в противоречие с действующей редакцией Федерального закона (далее – Закон)

В соответствии с п. 19 ч. 1 ст. 14 Закона к вопросам местного значения поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (п. 19 в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ).

    В то время как в п. 19. ч. 1 ст. 6 устава указано, что к вопросам местного значения Половодовского сельского поселения относится организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, осуществление муниципального лесного контроля и надзора (в ред. Решения Совета депутатов Половодовского сельского поселения от 21.07.2008г. № 202).

    В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 Закона к вопросам местного значения поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения (в ред. Федеральных законов от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 10.05.2007 N 69-ФЗ, от 15.06.2007 N 100-ФЗ, от 18.07.2011 N 224-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 18.07.2011 N 243-ФЗ, от 25.06.2012 N 93-ФЗ).

    Однако в п. 20 ч. 1 ст. 6 устава указано, что к вопросам местного значения Половодовского сельского поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения (в ред. Решения Совета депутатов Половодовского сельского поселения от 21.07.2008г. № 202).

    В соответствии с п. 21 ч. 1 ст. 14 Закона к вопросам местного значения поселения относится присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах, установление нумерации домов (п. 21 в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ).

Между тем в п. 21 ч. 1 ст. 6 устава указано, что к вопросам местного значения Половодовского сельского поселения относится присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов (в ред. Решения Совета депутатов Половодовского сельского поселения от 30.11.2011г. № 275).

    В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовому обеспечению выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ).

    Однако п. 1.3 ч. 1 ст. 7 устава в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа.

    В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 17 Закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами (в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ).

    Между тем в п. 1.4 ч. 1 ст. 7 устава в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В соответствии с ч. 13 ст. 32 Закон Пермского края от 14.08.2007г. № 86-ПК (ред. от 12.09.2011) «О местном референдуме в Пермском крае» предельная величина доли недостоверных и недействительных подписей от подписей, подвергшихся проверке, составляет 10 процентов.

Однако абзацем 10 части 8 ст. 12 устава закреплено, что в случае обнаружения недостоверных подписей в количестве более 25 процентов от числа проверяемых подписей, дальнейшая проверка подписных листов прекращается и регистрация инициативной группы аннулируется решением избирательной комиссии.В соответствии с ч. 6 ст. 27 Закона собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста (в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ).

    Однако в ч. 6 ст. 15 устава указано, что собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

    В силу п. 3 ч. 3 ст. 28 Закона на публичные слушания должны выноситься в том числе, проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки (в ред. Федеральных законов от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 31.12.2005 N 206-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ).

Между тем п. 5.4 ч. 5 ст. 16 устава предусмотрено, что на публичные слушания в обязательном порядке выносятся проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В соответствии с ч. 4 ст. 28 Закона порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ).

    Однако ч. 7 ст. 16 устава (в заявлении прокурора ошибочно указана ч. 8) не предусматривает опубликование (обнародование) мотивированного обоснования принятых решений.

В соответствии с ч. 1 ст. 31 Закона опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Между тем ч. 1 ст. 19 устава неправомерно предусмотрено проведения опроса граждан только на всей территории поселения.

В соответствии с п. 6 ст. 24 Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ (ред. от 16.10.2012) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве восьми, десяти или двенадцати членов с правом решающего голоса. Избирательная комиссия поселения формируется в количестве шести, восьми или десяти членов с правом решающего голоса. Число членов избирательной комиссии муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования (п. 6 в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 357-ФЗ).

    Однако в ч. 2 ст. 39 устава указано, что избирательная комиссия поселения формируется в составе 5 членов с правом решающего голоса.

    Таким образом, из анализа оспариваемых норм устава и вышеприведённых положений Федеральных законов и Закона Пермского края следует, что между ними имеются противоречия, в связи с чем данные нормы устава не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что влечет за собой признание их недействительными.

    Одновременно суд читает необходимым обратить внимание на то, что устава поселения в форме единого документа в актуальном состоянии, не существует, а имеется множество разрозненных и зачастую не согласующихся между собой решений Совета депутатов, что свидетельствует о низком уровне правовой и нормотворческой работы в поселении.

    Также суд отмечает, что такие документы как новые редакции положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями, которые подлежат направлению в регистрирующий орган для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005г. № 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» периодически не соответствуют самому тексту решений Совета депутатов поселения, вносящих соответствующие изменения, в части нумерации статей и пунктов, а также редакции конкретных норм, что безусловно является недопустимым.

Данные обстоятельства взывают неоднозначное толкование и разное понимание норм правоприменителями, нарушают определенность, ясность и недвусмысленность правового регулирования.

При этом суд не может принять во внимание решение Совета депутатов Половодовского сельского поселения от 05.12.2012г. № 395 «О принятии Устава Половодовского сельского поселения в новой редакции» в силу следующего.

Согласно абзацу 1 части 8 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Поскольку на момент рассмотрения спора, решение Совета депутатов Половодовского сельского поселения от 05.12.2012г. № 395 «О принятии Устава Половодовского сельского поселения в новой редакции» как муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не прошло государственную регистрацию в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом, и не было официально опубликовано (обнародовано), то, следовательно, оно не вступило в силу и по этому основанию не подлежит применению.

Таким образом, нельзя признать, что на день рассмотрения спора, отмеченные противоречия Устава были устранены

При таком положении следует согласиться с доводами прокурора о противоречии оспариваемых норм устава требованиям федерального законодательства и законодательства Пермского края.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» предусмотрено, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Как установлено судом, до вынесения судебного решения оспариваемые положения устава применялись, порождая правовые последствия.

При таких обстоятельствах имеются основания для признания судом недействующими оспариваемых положений устава со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Утрата силы нормативным правовым актом или его частью означает невозможность его применения.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление исполняющего обязанности Соликамского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании отдельных положений Устава Половодовского сельского поселения удовлетворить.

Признать пункты 19, 20, 21 части 1 статьи 6, пункты 1.3, 1.4 части 1 статьи 7, абзац 10 части 8 статьи 12, часть 6 статьи 15, пункт 5.4 части 5 статьи 16, часть 7 статьи 16, часть 1 статьи 19, часть 2 статьи 39 Устава Половодовского сельского поселения, принятого решением Совета депутатов Половодовского сельского поселения от 30.11.2005г. № 25 (с изменениями и дополнениями) недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

Обязать Совет депутатов Половодовского сельского поселения опубликовать (обнародовать) сообщение о настоящем решении немедленно после вступления его в законную силу в таком же порядке, в каком был официально опубликован (обнародован) вышеуказанный нормативный правовой акт.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Пермский краевой суд через Соликамский городской суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий         П.В.Степанов