Решение по делу № 2а-330/2018 ~ М-313/2018 от 31.07.2018

Дело № 2а-2-330/2018                                                                       

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

с. Частые 15 августа 2018 года

Большесосновский районный суд Пермского края в составе:

председательствующего судьи Аликиной И.А.,

при секретаре Десятковой Г.А.,

с участием административного истца, главы муниципального района- главы администрации Частинского муниципального района Терёхина В.А.,

представителя истца, Администрации Частинского муниципального района Ребрина А.Г.,

административного ответчика и представителя административного ответчика, прокуратуры Пермского края - прокурора Частинского района Юдина В.В., старшего помощника прокурора Головниной О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы муниципального района- главы администрации Частинского муниципального района Терёхина Владимира Афанасьевича, Администрации Частинского муниципального района Пермского края к прокурору Частинского района Пермского края, прокуратуре Пермского края о признании незаконным предостережения прокурора Частинского района от 20.07.2018,

у с т а н о в и л:

Административные истцы глава муниципального района - глава администрации Частинского муниципального района Терёхин В.А., Администрация Частинского муниципального района обратились в суд с заявлением, в котором просили признать незаконным предостережение прокурора Частинского района от 20 июля 2018 года.

В обоснование своих требований глава муниципального района - глава администрации Частинского муниципального района указал, что 20 июля 2018 года прокурором Частинского района старшим советником юстиции Юдиным В.В. ему объявлено предостережение о недопустимости нарушений прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предупреждается о том, что в случае непринятия необходимых и достаточных мер для исполнения государственных полномочий по обеспечению граждан указанной категории жильем он будет привлечен к установленной законом ответственности.

Считает данное предостережение незаконным, поскольку оно вынесено с нарушением Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в связи с чем, подлежит отмене, поскольку достоверными сведениями о готовящемся противоправном деянии прокурор не обладал и обладать не может, также не известно какое правонарушение готовится совершить администрация района или должностное лицо.

Считают, что у прокурора не было оснований для направления предостережения.

В описательной части предостережения излагается ситуация, когда орган местного самоуправления не может реализовать возложенные на него государственные полномочия по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в связи с отсутствием в Частинском районе жилых помещений, отвечающих нормам, установленных Российской Федерацией и Пермским краем, а также отказом Пермского края выделить средства для проектирования и строительства жилья. В предостережении не описывается бездействие органа местного самоуправления, а указывается на неэффективность действий. Законные, эффективные методы для осуществления административными истцами переданных им государственных полномочий прокурором в предостережении не приводятся.

Администрация Частинского муниципального района вправе приобретать жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, только на территории муниципального района; многоквартирные дома, в которых возможно приобретение жилья для детей-сирот, в районе отсутствуют; приобретать деревянные жилые дома администрация района не вправе, как и строить многоквартирные дома для детей-сирот. Во исполнение соглашения Министерством строительства и архитектуры Пермского края в бюджет района 20.03.2018г. поступили субвенции для осуществления указанных ранее переданных государственных полномочий Пермского края. Администрацией района объявлялись аукционы по приобретению жилых помещений для формирования специализированного жилищного фонда для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма жилых помещений. Аукционы были признаны несостоявшимися в связи с отсутствием продавцов.

Прокурор обладает сведениями, что административным истцом предпринимались действия для осуществления органом местного самоуправления отдельных государственных полномочий Пермского края по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Административный истец полагает, что предостережение прокурора под страхом уголовного наказания обязывает его совершать действия, нарушающие федеральное и краевое законодательство. Выполнение требований прокурора нарушает право как должностного лица главы муниципального района - главы администрации Частинского муниципального района Терёхина В.А. так и Администрации Частинского муниципального района на осуществление деятельности органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.

По ходатайству административного ответчика прокурора Частинского района в порядке ст.41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к участию в деле в качестве соответчика была привлечена Прокуратура Пермского края.

В суде административный истец глава муниципального района - глава администрации Частинского муниципального района Терёхин В.А., представитель административного истца Администрации Частинского муниципального района Ребрин А.Г., действующий по доверенности от 14.08.2018, на доводах административного иска настаивали.

Представитель истца, Ребрин А.Г., также дополнил, что предостережение прокурора устанавливает трудновыполнимые и обременительные требования, содержит юридико-лингвистическую неопределенность, что оценивается истцом как коррупциогенные факторы, предусмотренные пунктами 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

Административный ответчик и представитель административного ответчика Прокуратуры Пермского края - прокурор Частинского района Юдин В.В. в судебном заседании просил отказать административным истцам в удовлетворении заявленного требования, ссылаясь на то, что предостережение объявлено должностному лицу на законных основаниях. В письменном отзыве (л.д. 37-38) указал, что прокурором Частинского района предостережение применено в отношении должностного лица органа местного самоуправления в соответствии со ст.25.1, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», указаниями Генеральной прокуратуры РФ «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», со ст. 11 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Требования, содержащиеся в предостережении, основываются на достоверных сведениях и соответствуют действительности, о чем свидетельствует представленная информация помощником прокурора Частинского района о системном надзоре по соблюдению прав детей-сирот, объяснения главы администрации Частинского муниципального района, также информация Министерства социального развития Пермского края, Администрации Частинского муниципального района.

В предостережении не содержится властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих гражданские права и охраняемые законом интересы административного истца в сфере его профессиональной деятельности. Предостережение направлено на предупреждение своевременного и полного исполнения возложенных на органы местного самоуправления полномочий, в части формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа. При этом, какой-либо конкретной обязанности на должностное лицо в предостережении не возлагается. Выполнение предостережения не влечет за собой безусловное привлечение к ответственности должностного лица, не служит средством давления на него, в том числе по совершению действий, противоречащих федеральному и краевому законодательству.

В судебном заседании представитель административного ответчика прокурора Частинского района старший помощник прокурора Частинского района Головнина О.С. доводы административного ответчика поддержала.

Выслушав стороны, исследовав представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (статья 129, часть 5). Таким законом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (пункт 1 статьи 1).

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Частью 1 статьи 25.1 указанного Закона предусмотрено, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (часть 2 статьи 25.1 Закона).

В силу положений статей 22, 25.1 названного Закона предостережение о недопустимости нарушения закона является документом прокурорского реагирования, мерой профилактического воздействия.

Следовательно, предостережение, являющееся одной из мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, принимаемое на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, влекущее для лица, в адрес которого оно объявлено, определенные правовые последствия в случае его неисполнения, является актом, проверка которого осуществляется в порядке производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений.

Предостережение - это правовое средство особой целевой направленности, оно имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер. Цель предостережения - предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость изменения модели своей юридически значимой деятельности.

Прокурор при проведении проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских задокументированных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение.

Предостережение о недопустимости нарушения закона никаких юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет. Если лицо, которому ранее было объявлено предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, а не это предостережение.

В Указании Генерального прокуратура Российской Федерации от 6 июля 1999 года N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" детализированы условия вынесения предостережения, которое может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Для применения предостережения должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

В соответствии со ст.8 Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ(ред. от 07.03.2018) "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Законом Пермского края от 10.05.2017г. №88-ПК с 01.01.2017г. органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями.

Из материалов дела усматривается, что предостережение прокурора Частинского района от 20.07.2018г. (л.д. 8) направлено на то, чтобы не допустить в будущем нарушение прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предупреждает главу Частинского муниципального района - главу администрации Частинского муниципального района Терёхина В.А. о том, что в случае непринятия необходимых и достаточных мер для исполнения государственных полномочий по обеспечению жильем граждан указанной категории он может быть привлечен к установленной законом ответственности.

Прокуратурой Частинского района при проверке установлено, что на территории Частинского района имеют право на получение жилого помещения 51 детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей. В 2017 году администрацией района на эти цели не были освоены бюджетные ассигнования в размере 622 000 рублей, денежные средства были возвращены в бюджет Пермского края. На 2018 год утверждено финансовое обеспечение государственных полномочий для Частинского муниципального района в размере 3044,4 тыс.руб., что позволяет приобрести 5 жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако администрацией муниципального образования в 2017 году и текущем периоде 2018 года эффективные меры по реализации переданных государственных полномочий не предпринимались, что может повлечь в будущем существенное нарушение жилищных прав указанных лиц.

В соответствии со ст.11 Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"на должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления возложена ответственность за несоблюдение положений настоящего Федерального закона в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с законодательством Российской Федерации.

Также в предостережении разъяснены положения статьи 293 Уголовного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает уголовную ответственность за халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности, если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Материалы дела содержат доказательства, подтверждающие правомерность выводов оспариваемого предостережения.

Так, информация о том, что по итогам 2018 года администрацией Частинского муниципального района вновь не будут освоены денежные средства (субвенции), выделенные с целью формирования специализированного жилищного фонда на территории Частинского района для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, что повлечет нарушение прав граждан данной категории, содержится в справке старшего помощника прокурора Головниной О.А. от 17.07.2018 (л.д. 73-77), осуществляющей системный надзор за соблюдением жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и подтверждается следующими представленными документами.

Администрацией Частинского муниципального района Пермского края 17.07.2017г. принято постановление №393 о реализации переданных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе: создана комиссия по обеспечению жилыми помещениями граждан указанной категории, утверждено Положение о данной комиссии (л.д. 12-14).

В соответствии с Положением об Администрации Частинского муниципального района Пермского края к её компетенции относится, в том числе, осуществление отдельных государственных полномочий, переданных исполнительным органам местного самоуправления федеральными законами и законами Пермского края. Глава администрации района руководит деятельностью Администрации Частинского муниципального района на принципе единоначалия, является высшим должностным лицом Частинского муниципального района (пункт 3 части 2.2., части 3.2., 3.4. Положения) (л.д. 23-30).

Главой Частинского муниципального района является Терехин В.А., что подтверждается решением Территориальной избирательной комиссии Частинского муниципального района от 17.09.2014 (л.д. 15).

Из Соглашения №42/ДС/2018 от 02.02.2018г. установлено, что Министерство строительства и архитектуры Пермского края предоставляет бюджету Частинского муниципального района субвенции в размере 3 058 078,98 рублей для осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований отдельных государственных полномочий Пермского края по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа (л.д. 9-11).

Как следует из материалов дела Администрации Частинского муниципального района в 2017 и 2018 годах предпринимает меры для исполнения отдельных государственных полномочий по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, о чем свидетельствуют проведение аукционов на приобретение 5 жилых помещений, переписка до и после объявления предостережения Администрации Частинского муниципального района с Министерством строительства и архитектуры Пермского края по поводу возможности использования денежных средств на строительство отдельных жилых домов, решения вопроса о размере земельного участка, о платеже за пользование земельным участком и т.д., с Муниципальным казенным учреждением «Служба заказчика» о наличии (отсутствии) сведений о выдаче разрешений на строительство многоквартирных домов. Сведения из ООО «АН «Риэл-Оценка» о стоимости одного квадратного метра жилого помещения на вторичном рынке были запрошены Отделом земельно-имущественных отношений администрации Частинского муниципального района уже после объявления предостережения (л.д. 45-62). Вместе с тем, указанная переписка и запросы положительного результата - обеспечение жильем указанной категории детей, не дает.

Администрацией Частинского муниципального района на требования и запрос сотрудников прокуратуры Частинского района предоставлялась информация и документы по вопросу обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из которой следует, что ни один ребенок жильем в 2017 и 2018 годах не обеспечен (л.д. 63-68).

Из информации Министерства социального развития Пермского края, предоставленной в адрес Прокуратуры Пермского края следует, что Администрацией Частинского района за 1 квартал 2018 года из перечисленных средств краевого бюджета 3 044 378,70 руб. в бюджет района израсходовано 0,00 рублей, количество приобретенных жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, составило 0 шт. Численность граждан такой категории, включенных в список, подлежащих обеспечению жилым помещением в 2018 году - 3 (л.д. 69-72).

Таким образом, из представленных сторонами доказательств видно, что те мероприятия, которые проводились и проводятся Администрацией Частинского района в рамках заключенного Соглашения для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, свидетельствуют о том, что перечисленные в Частинский муниципальный район средства краевого бюджета в размере 3 044 378,70 руб. не могут быть освоены и израсходованы по назначению в 2018 году по указанным выше причинам.

Следовательно, имеется угроза нарушения жилищных прав граждан указанной категории, они, вероятно, не будут обеспечены жилыми помещениями в 2018 году.

Таким образом, правовые основания для вынесения предостережения у прокурора Частинского района имелись.

В силу ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Так, по смыслу части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении в связи с этим прав административного истца; при этом на последнего процессуальным законом возложена обязанность доказать обстоятельства, свидетельствующие о нарушении его прав, а также соблюдении срока обращения в суд за защитой нарушенного права, административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону (части 9 и 11 статьи 226, статья 62 КАС РФ).

При рассмотрении административного дела судом было установлено, что прокурором предостережение в отношении должностного лица применено при осуществлении надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вынесено на основании достоверных сведений о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда охраняемым законом правам и свободам граждан.

По результатам проведенной проверки у прокурора Частинского района имелись правовые основания для объявления предостережения главе администрации Частинского муниципального района Терёхину В.А. При этом прокурором каких-либо постановлений в рамках административного производства не выносилось и соответствующие требования в суд не предъявлялись, и, следовательно, права административных истцов данным предостережением не нарушены.

Принимая во внимание вышеизложенное, а также то, что прокурор провел проверку и объявил предостережение в адрес главы администрации Частинского муниципального района Терёхину В.А. в рамках своих полномочий, то оснований для признания предостережения незаконным, нарушающим права и законные интересы последнего, не имеется.

Доказательств подтверждения неправомерности оспариваемого предостережения и нарушения прав административными истцами не представлено.

При таких обстоятельствах дела и в соответствии с п. 1 ч. 9 и ч. 11 ст. 226 КАС РФ оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется, поскольку вынесенное предостережение прокурора Частинского района законно и обоснованно, права и законные интересы административных истцов, которые подлежали бы восстановлению, не нарушены.

Доводы представителя истца о том, что предостережение прокурора содержит в себе коррупциогенные факторы, предусмотренные пунктами 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 суд не может принять во внимание, поскольку указанная Методика применяется для экспертизы нормативных правовых актов, к которым оспариваемое предостережение не относится.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 227 КАС РФ, суд

р е ш и л:

Административное исковое заявление главы муниципального района- главы муниципального района- главы администрации Частинского муниципального района Терёхина Владимира Афанасьевича, Администрации Частинского муниципального района Пермского края к прокурору Частинского района Пермского края, прокуратуре Пермского края о признании незаконным предостережения прокурора Частинского района от 20.07.2018 - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пермский краевой суд через Большесосновский районный суд Пермского края в течение месяца со дня вынесения мотивированного решения.

Судья                  И.А.Аликина