Решение по делу № 3а-221/2016 от 20.12.2016

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

06 марта 2017 года г. Иркутск

Иркутский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ткачук М.А.,

при секретаре Зуевой А.Н.,

с участием:

представителя административного истца Министерства культуры Российской Федерации Степановой С.П.,

представителя административного ответчика Правительства Иркутской области Нечкина Н.Н.,

представителя заинтересованного лица Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области Назаровой М.С.,

представителя заинтересованного лица Администрации города Иркутска Васильевой М.И.,

представителей заинтересованного лица Общества с ограниченной ответственностью «Монолитстрой-Иркутск» Гуджабидзе Г.А. и Елизарова П.М.,

прокурора Зуева А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-34/2017 по административному исковому заявлению Министерства культуры Российской Федерации о признании не действующим со дня принятия постановления Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп «О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па»,

У С Т А Н О В И Л :

Постановлением администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Постановлением Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп внесены изменения в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па. Глава 2 «Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности» раздела II «Сводная таблица режимов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, и градостроительных регламентов» дополнена новым пунктом 2.5 л, в соответствии с которым для объектов культурного наследия регионального значения, расположенных по улице Литвинова, 10 и переулок Пионерский, 13 в городе Иркутске установлена Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗР-77, в которой новое строительство ограничивается и регулируется высотными параметрами до 31 метра до конька крыши.

Министерство культуры Российской Федерации обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением, оспаривая постановление Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп.

В обоснование административных исковых требований Министерство культуры Российской Федерации указало, что в соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для указанных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (объединенная зона охраны объектов культурного наследия). Состав объединенной охранной зоны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны, границы которой, особые режимы использования земель в границах данной территории и требования к градостроительным регламентам утверждаются на основании проектов зон охраны в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной охранной зоны объектов культурного наследия – органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па принято на основании проекта зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Иркутска, по представлению Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 21 июля 2008 года № 76-37-2805/8. Проект разработан по заданию администрации города Иркутска ОАО «Иркутскгражданпроект» и рекомендован к согласованию и утверждению научно-методическим советом по сохранению культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области при Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области. Проект получил положительное заключение историко-культурной экспертизы 24 июня 2008 года и был согласован Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (Россвязьохранкультура) 28 февраля 2008 года и после его доработки и устранения замечаний 29 мая 2008 года. Процедура согласования проекта зон охраны объектов культурного наследия проверялась Иркутским областным судом (решение от 20 апреля 2010 года по гражданскому делу № 3-14-10), а также Верховным Судом Российской Федерации (определение от 11 августа 2010 года № 66-Г10-15) и была признана законной. Судами установлено, что на момент составления проекта зон охраны объектов культурного наследия, расположенные в них памятники, имели статус объектов культурного наследия федерального, регионального, местного значения, выявленных объектов культурного наследия регионального, местного значения, поскольку были включены в Списки памятников истории и культуры города Иркутска и Иркутской области постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327, от 07 сентября 1976 года № 495, Указом Президента Российской Федерации от 201 февраля 1995 года № 176, решением исполнительного комитета Иркутского областного Совета депутатов трудящихся от 04 февраля 1975 года № 68, решениями исполнительного комитета Иркутского областного Совета народных депутатов от 25 марта 1985 года № 149, от 22 февраля 1990 года № 73, решениями исполнительного комитета Иркутского городского Совета депутатов трудящихся от 06 ноября 1970 года № 509, от 30 ноября 1970 года № 538.

Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, действовавшим в период с 13 мая 2008 года по 10 сентября 2015 года, была предусмотрена возможность изменения зон охраны объектов культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, путем разработки нового проекта зон охраны объектов культурного наследия. В случае, если в пределах территорий зон охраны объекта культурного наследия федерального значения установлены зоны охраны объекта культурного наследия регионального или местного значения, на указанных территориях действуют режимы использования земель и градостроительные регламенты, установленные в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения. В случае изменения зон охраны объектов культурного наследия, орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает их по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации.

Постановление Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп принято на основании нового проекта зон охраны объектов культурного наследия «Здание торговой фирмы Сытина, где работал участник революционного движения России, подготовки 1, 2, 3 съездов РСДРП, соратник В.И. Ленина – И.Х. Лалаянц», расположенного по адресу: город Иркутск, улица Литвинова, 10, и «Жилой дом (дерев.)», расположенного по адресу: город Иркутск, переулок Пионерский, 13, по представлению Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 13 мая 2015 года № 76-37-2783/15. Проект разработан ООО «М.» по заказу ООО «Монолитстрой-Иркутск», который является правообладателем земельных участков, расположенных по "адрес изъят", "адрес изъят" и "адрес изъят". Проектом создается новая зона охраны объектов культурного наследия, новые режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данной зоны (ЗР-77) с указанием ее использования для объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в 77 квартале города Иркутска. На самом деле новая зона ЗР-77 устанавливает новые режимы использования земель и новые градостроительные регламенты не только для объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в 77 квартале города Иркутска, но и для объекта культурного наследия федерального значения, расположенного в этом же квартале. В соответствии с проектом, выполненным ООО «М.», и представлением Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области в границах земельных участков заказчика (ООО «Монолитстрой-Иркутск») изменяются границы зон охраны, ранее утвержденные постановлением администрации Иркутской области № 254-па: Зона строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности (4-го типа)», имевшая высотный регламент – 12 метров до карниза, и «Зона частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (1-го типа)», имевшая высотный регламент – 18 метров, и создается новая зона регулирования застройки (ЗР-77) с высотным регламентом до 31 метра до конька крыши.

В нарушение части 3 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и пункта 16 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, и пункта 5.11.3 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 590, постановление Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп «О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па» принято без согласования с Министерством культуры Российской Федерации.

В связи с тем, что изменение высотного регламента в «Зоне частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (1-го типа)» и «Зоне частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (4-го типа)» может повлечь за собой ухудшение условий сохранения объекта культурного наследия федерального значения «Дом жилой (дер.), 1880-е годы», расположенного по адресу: город Иркутск, улица Богдана Хмельницкого, 9а, и утрату им основных ценностных характеристик объекта, которые послужили основанием для постановки его на государственную охрану, Министерством культуры Российской Федерации заявлены требования о признании не действующим со дня принятия постановления Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп «О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па».

В судебном заседании представитель административного истца Министерства культуры Российской Федерации Степанова С.П. административные исковые требования поддержала, настаивала на их удовлетворении.

В судебном заседании представитель административного ответчика Правительства Иркутской области Нечкин Н.Н. административные исковые требования не признал, указал на принятие оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом, с соблюдением процедуры его принятия и соответствии его федеральному законодательству.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области Назарова М.С. с административными исковыми требованиями не согласилась, указав отсутствие оснований для согласования с Министерством культуры Российской Федерации оспариваемого нормативного правового акта, поскольку он устанавливает зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности для объектов культурного наследия регионального значения.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Администрации города Иркутска Васильева М.И. указала на обстоятельства утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки города Иркутска, которыми устанавливались ограничения для нового строительства в границах данной зоны с 55 до 20 метров. Пояснила, что в случае установления иного градостроительного регламента органом государственной власти Иркутской области в границах зон охраны объектов культурного наследия, регламенты, установленные муниципальными нормативными правовыми актами не применяются.

В судебном заседании представители заинтересованного лица Общества с ограниченной ответственностью «Монолитстрой-Иркутск» Гуджабидзе Г.А. и Елизаров П.М. с административными исковыми требованиями не согласились, указали на то обстоятельство, что поскольку зона ЗР-77 установлена для объектов культурного наследия регионального значения, согласование оспариваемого нормативного правового акта с Министерством культуры Российской Федерации не требовалось. Пояснили, что Министерство культуры Российской Федерации никогда бы не согласовало повышение высотного регламента, поэтому был избран другой путь, предусмотренный законодательством, по установлению новой зоны охраны объектов культурного наследия регионального значения, новых режимов использования земель в границах новой зоны и градостроительных регламентов.

Выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, показания свидетеля Т.., исследовав письменные материалы данного административного дела, а также письменные материалы гражданского дела № 3-14-10, Проект охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска, выполненный ОАО «Иркутскгражданпроект» в 2006 году, с изменениями 2008 года, заслушав заключение прокурора Зуева А.О., полагавшего, что административные исковые требования подлежат удовлетворению, проверив соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 63 Устава Иркутской области и частью 1 статьи 1 Закона Иркутской области от 19 ноября 2009 года № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области» высшим исполнительным органом государственной власти Иркутской области является Правительство Иркутской области.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят высшим исполнительным органом государственной власти в Иркутской области – Правительством Иркутской области, следовательно, дело подсудно Иркутскому областному суду в качестве суда первой инстанции.

Министерство культуры Российской Федерации оспаривает постановление Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп «О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па», которым утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Оспариваемое постановление принято управомоченным исполнительным органом государственной власти Иркутской области, в нем содержатся положения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, поэтому оно является нормативным правовым актом.

В силу положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Полномочия Министерства культуры Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия закреплены в Федеральном законе от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и в Положении о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 590.

Статьями 9.1 и 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в редакции от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ, действовавшей в момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, закреплено полномочие Министерства культуры Российской Федерации по согласованию проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 590, Министерство культуры Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, туристской деятельности, туризма, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.

Пунктом 5.11.3 положения установлено, что Министерство культуры Российской Федерации согласовывает проекты зон охраны объектов культурного наследия федерального значения.

Разработка, согласование и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия входит в понятие государственной охраны объектов культурного наследия (статья 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ).

Разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения является полномочием Российской Федерации, переданным органам государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 9.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.

В соответствии со статьей 6 указанного закона согласование Министерством культуры Российской Федерации проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения или объединенной зоны охраны является мерой, направленной на предотвращение разрушений объектов культурного наследия федерального значения или причинения им вреда.

В соответствии с требованиями пункта 5 части 1 статьи 9 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности.

Согласно пункту 8 части 6 статьи 9.1 указанного закона федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, осуществляет в установленном им порядке контроль за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам государственной охраны объектов культурного наследия.

Пунктами 5.5 и 6.10 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 590, установлено, что Министерство культуры Российской Федерации анализирует причины выявленных нарушений при осуществлении переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, принимает меры по устранению выявленных нарушений; а также пресекает нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, применяет предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности Министерства и (или) ликвидацию последствий таких нарушений.

Одним из способов пресечения нарушений в установленной сфере деятельности является обращение в суд с исками, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, судом установлено, что Министерство культуры Российской Федерации вправе обратиться в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Правительства Иркутской области на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд установил следующие юридически значимые обстоятельства.

В момент принятия постановления администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па, которым утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, Устав Иркутской области действовал в редакции постановления Законодательного собрания Иркутской области от 19 января 1995 года N 8/1-ЗС, с учетом внесенных изменений Законами Иркутской области от 28 мая 2004 года № 30-оз, от 29 декабря 2004 года № 126-оз, от 09 марта 2007 года № 6-оз.

В соответствии со статьей 37 указанного Устава в Иркутской области устанавливалась система органов исполнительной власти области во главе с администрацией - постоянно действующим высшим органом исполнительной власти области.

Администрация Иркутской области состояла из Губернатора - главы администрации области, первого заместителя главы администрации области, заместителей главы администрации области, руководителей иных исполнительных органов государственной власти области.

Согласно абзацу 2 части 2 статьи 38.1 данного Устава Иркутской области администрация Иркутской области издавала постановления по вопросам, требующим нормативного правового регулирования.

В связи с объединением Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в соответствии с Федеральным Конституционным законом от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» вышеназванный Устав признан утратившим силу, постановлением законодательного Собрания Иркутской области от 15 апреля 2009 года № 9/5-ЗС принят новый Устав Иркутской области.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 63 Устава Иркутской области исполнительную власть Иркутской области осуществляют:

1) высший исполнительный орган государственной власти Иркутской области - Правительство Иркутской области;

2) министерства и иные исполнительные органы государственной власти Иркутской области.

В первоначальной редакции Устава Иркутской области, действовавшей в момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, Правительство Иркутской области возглавлял Губернатор Иркутской области.

Таким образом, судом установлено, что у Правительства Иркутской области имелись полномочия для внесения изменений в постановление администрации Иркутской области.

Оспариваемое постановление Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп подписано Временно исполняющим обязанности Губернатора Иркутской области С.В. Ерощенко, назначенным Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2015 года № 245.

В соответствии с положениями статьи 9.1, пунктами 3 и 4 статьи 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ принятие оспариваемого нормативного правового акта относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 4 Закона Иркутской области от 23 июля 2008 года № 57-оз «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области», в редакции Закона Иркутской области от 26 ноября 2013 года № 99-оз (период действия редакции с 13 декабря 2013 года по 29 октября 2015 года), утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, является полномочием Правительства Иркутской области.

В связи с этим, суд приходит к выводу о наличии полномочий у Правительства Иркутской области на принятие оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с положениями части 3 статьи 67 Устава Иркутской области и статьи 12 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» Правительство Иркутской области принимает нормативные правовые акты в форме постановлений, которые должны содержать указание на правовые акты, на основании и во исполнение которых издается соответствующий правовой акт.

Судом установлено, что оспариваемое постановление Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп «О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па» принято в форме постановления, содержит указание на правовые акты, на основании которых оно принято; издано путем его подписания Временно исполняющим обязанности Губернатора Иркутской области С.В. Ерощенко, действующим на основании Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2015 года № 245 "данные изъяты" имеет регистрационный номер 336-пп.

Таким образом, форма и вид нормативного правового акта соблюдены при его принятии.

Проверяя правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, суд установил, что постановление Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп «О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па», в соответствии со статьей 54 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» опубликовано в общественно-политической газете «Областная» 13 июля 2015 года № 76 "данные изъяты" которая учреждена для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Иркутской области на основании Закона Иркутской области от 12 марта 2010 года № 10-ОЗ.

Оспариваемый нормативный правовой акт вступил в силу через десять календарных дней после дня его официального опубликования, как указано в самом акте, и в соответствии с абзацем 2 части 2 статьи 57 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», поскольку он принят по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Судом проверена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и установлено следующее.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с преамбулой к Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 34 указанного закона в первоначальной редакции в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Частью 2 статьи 34 данного закона определены зоны охраны объектов культурного наследия.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

В Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» внесены изменения Федеральным законом от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ, в соответствии с которым часть 1 статьи 34 дополнена абзацами следующего содержания:

В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (далее - объединенная зона охраны объектов культурного наследия).

Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Требование об установлении зон охраны объекта культурного наследия к выявленному объекту культурного наследия не предъявляется.

По утверждению представителя ООО «Монолитстрой-Иркутск» Елизарова П.М., действующего на основании доверенности "данные изъяты" который в предварительном судебном заседании представлял интересы Правительства Иркутской области и Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области на основании выданных доверенностей "данные изъяты" федеральный закон в период времени с 29 июня 2002 года до внесения в него изменений 22 октября 2014 года (начало действия редакции с 22 января 2015 года) не предусматривал возможности установления объединенных зон охраны объектов культурного наследия, поэтому постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па не устанавливало объединенных охранных зон, а устанавливало зоны охраны объектов культурного наследия регионального значения.

Однако, в соответствии со статьей 62 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ не признана не действующей и утратившей силу Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденная приказом Минкультуры СССР от 24 января 1986 года № 33, в соответствии с пунктом 4.1.3 которой при близком расположении нескольких не связанных между собой памятников целесообразна объединенная охранная зона, своими границами охватывающая всю группу памятников.

Следовательно, в соответствии с положениями статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» положения данной инструкции применялись на территории Российской Федерации.

Судом установлено, что Проект охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска разрабатывался ОАО «Иркутскгражданпроект» на основании договора с Администрацией города Иркутска от 06 июня 2001 года № 6854 в составе Генерального плана города Иркутска на основании задания, был согласован с Министерством культуры Российской Федерации (стр1-11 тома 1 книги 1 указанного проекта «Предварительные работы, исходно-разрешительная документация»).

В соответствии с указанным заданием объектом работ являются объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) города Иркутска в границах городской черты, согласно прилагаемому Списку, который содержит как объекты культурного наследия регионального значения, так и объекты культурного наследия федерального значения. Под номером 1086 в Списке значится объект культурного наследия федерального значения «Дом жилой», расположенный по адресу: город Иркутск, улица Богдана Хмельницкого, 9, лит. В. В пункте 12 задания указано, что проект должен быть выполнен в соответствии с Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 24 января 1986 года № 33.

В томе 2 книги 1 «Пояснительная записка, информационно-аналитический раздел. Исходные положения» на странице 6 указано, что в городе Иркутске на государственной охране состоят 64 объекта культурного наследия федерального значения, 441 объект культурного наследия регионального значения, 651 объект имеет статус выявленных объектов культурного наследия. На странице 21 приведено правовое обоснование разработки проекта зон охраны. Помимо Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» указаны действующие в части, не противоречащей федеральному законодательству, подзаконные акты, к которым относятся: Положение «Об охране и использовании памятников истории и культуры», утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 16 августа 1982 года № 865, Инструкция «О порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года № 203, и Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденная приказом Минкультуры СССР от 24 января 1986 года № 33.

На странице 27 тома 2 книги 1 названного проекта указано, что Инструкция № 33 допускает установление как зон у отдельного памятника, так и вводит понятие объединенных зон для групп объектов, сочетающих на своей территории различные режимы зон.

На страницах 5 и 9 тома 2 книги 3 Проекта охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска указано, что в основу исследований заложен так называемый «средовый» или градостроительный подход, как единственный, который способен адекватно отразить наследие города Иркутска со всеми его особенностями. Градостроительный подход к решению вопросов охраны историко-культурного наследия позволяет перейти от охраны единичных объектов к комплексному сохранению целостных ансамблей исторической застройки, поскольку историко-культурное наследие включает не только объекты культурного наследия, обладающие охранным статусом, но и элементы исторической среды, не имеющие юридического статуса, ценные элементы ландшафта, городскую планировочную структуру, рядовую застройку. Такой подход напрямую связан с сохранением исторического облика города в целом, в тесной увязке с проблемами его реконструкции и перспективного развития. Особую ценность представляет деревянное зодчество города Иркутска с его уникальными, не имеющими в мире аналогов по концентрации, составу, конструктивным и стилистическим характеристикам постройками.

На странице 28 тома 2 книги 3 названного проекта указано: учитывая действующие Списки объектов культурного наследия, а также на основании проведенного натурного обследования исторической застройки, все объекты Центральной части города Иркутска разделены на следующие ценностные категории и в соответствии с этим делением обозначены на чертеже историко-архитектурного опорного плана: объекты культурного наследия федерального и регионального значения.

В томе 2 книги 4 на страницах 35-36 приводится классификация (типология) исторической среды. Одним из типов исторической городской среды выделена плотная деревянная застройка, которая представлена несколькими цельными сохранившимися участками: «Желябовского» и историко-мемориального комплекса «Декабристы в Иркутске», улица Грязнова, улица Богдана Хмельницкого, улица Бабушкина, а также отдельными прилегающими к ним улицами. Этот тип среды характеризуется плотной, преимущественно двухэтажной деревянной застройкой усадебного типа.

На страницах 7-8, 11 тома 4 книги 1 Проекта охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска указано, что он выполнен с целью обеспечения генерального плана города Иркутска качественной современной историко-архитектурной подосновой и системно-организованным комплексом градорегулирующих регламентаций, с одной стороны, для сохранения Иркутска как исторического города, притягательного центра туризма, а с другой – для обеспечения развития современного города и межгородской агломерации, повышения качества жизни и формирования комфортной городской среды. Проект зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемый в составе генерального плана города Иркутска, есть градообразующий документ, обеспечивающий комплексную охрану историко-культурного наследия при решении всех вопросов, входящих в проблематику Генерального плана города, закладывающий основные (базовые) параметры для принятия конкретных решений по вопросам сохранения наследия на последующих стадиях градостроительного проектирования и городского планирования. Дано обоснование границ и режимов зон охраны. Учитывая, что историко-культурное наследие города Иркутска многообразно и разнородно, неоднородно территориальное распределение (концентрация) памятников, а чрезвычайная дробность и большое количество видов зон затруднит возможность оперативного использования документа (регламентов), установление соответствующих границ произведено из определения признаков однородности, свойственных конкретным типам исторической застройки. Границы зон проведены укрупненно (по кварталам, с изъятием или дополнением фрагментов) без конкретизации границами межевания земельных участков, но уже с отчетливой дифференциацией на виды. Параметры «типов сред» легли в основу определения территорий ограниченного преобразования «зон строгого регулирования застройки». В Проекте определена территория «единой системы зон регулирования застройки». Объединенные территории зон регулирования установлены также для предместий. Для объектов, представляющих историко-архитектурную ценность и находящихся за пределами объединенной системы регулирования, установлены «охранные зоны» без дополнительных участков «регулирования застройки».

Проект охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска был выполнен ОАО «Иркутскгражданпроект» в 2006 году.

Судом установлено, что указанный проект направлялся на согласование в Федеральную Службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством. Письмом службы от 28 февраля 2008 года № 4/2951 возвращен на доработку с целью приведения в соответствии с законодательством в сфере охраны объектов культурного наследия и градостроительства предложенных режимов регулирования градостроительной деятельности "данные изъяты"

Судом установлено, что Сводная таблица режимов зон охраны объектов культурного наследия и градостроительных регламентов была откорректирована ОАО «Иркутскгражданпроект» в 2008 году после замечаний Росохранкультуры.

Из содержания данной таблицы (том 4 книга 1.д. Проекта охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска) следует, что зона строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗСР-4) применяется для участков исторической среды (целостной и частично нарушенной), сохранившей исторический облик, как важный градоформирующий фактор и формируемой среднеплотной, каменной и деревянной застройкой, с целью регенерации и ограниченного преобразования историко-градостроительной среды, активного использования внутриквартальных пространств, а также для участков (независимо от степени сохранности среды) с целью обеспечения условий пространственного восприятия градостроительных доминант.

Зона частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗЧР-1) применяется для участков с частично или значительно нарушенной исторической средой (с сохранившимися отдельными памятниками), непосредственно примыкающих к фрагментам ценной исторической застройки, с целью поддержания и развития традиционных приемов формирования застройки в ходе реконструкции (активное преобразование городской среды). На территории единой системы регулирования застройки как в границах достопримечательных мест («Центральной исторической части города», «Городка авиастроителей») так и их пределами – в исторических фрагментах Глазковского и Знаменского предместий.

Откорректированные режимы регулирования градостроительной деятельности Проекта зон охраны памятников истории и культуры города Иркутска были согласованы Федеральной Службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия 29 мая 2008 года в письме за № 4/8631 "данные изъяты"

Несмотря на то, что Проект охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска представлен не в оригинале и не в полном объеме, единственный том представлен в оригинале – том 4 книга 1.д., в котором и содержится откорректированная таблица, суд принимает во внимание пояснения представителей Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области о том, что других подлинных материалов в службе не имеется, а также письмо АО «Иркутскгражданпроект» от 18 апреля 2016 года № 20-220 "данные изъяты" о том, что Зона строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности 4-го типа и Зона частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности 1-го типа в 77 квартале города Иркутска установлена в целях охраны:

- объекта культурного наследия регионального значения «Здание торговой фирмы Сытина, где работал участник революционного движения России, подготовки 1, 2, 3 съездов РСДРП, соратник В.И. Ленина – И.Х. Лалаянц», расположенного по адресу: город Иркутск, улица Литвинова, 10,

- объекта культурного наследия регионального значения «Жилой дом (дерев.)», расположенного по адресу: город Иркутск, переулок Пионерский, 13,

- объекта культурного наследия регионального значения «Жилой дом» 1890-е годы, расположенного по адресу: город Иркутск, улица Богдана Хмельницкого, 5, лит. А, А1, А2,

- объекта культурного наследия федерального значения «Дом жилой».

Таким образом, судом установлено, что Зоны охраны объектов культурного наследия города Иркутска, утвержденные постановлением администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па, являются объединенными зонами охраны объектов культурного наследия и утверждены для всех объектов культурного наследия, расположенных в городе Иркутске, в том числе для объекта культурного наследия федерального значения.

В связи с этим, суд полагает ошибочными доводы административного ответчика Правительства Иркутской области и заинтересованных лиц Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области и ООО «Монолитстрой-Иркутск» о том, что для объекта культурного наследия федерального значения «Дом жилой (дер.), 1880-е годы», расположенный по адресу: город Иркутск, улица Богдана Хмельницкого, 9а, не установлены Зона строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности 4-го типа и Зона частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности 1-го типа в 77 квартале города Иркутска, поскольку эти зоны установлены для объектов культурного наследия регионального значения, а также учитывая, что Сводная таблица режимов зон охраны объектов культурного наследия и градостроительных регламентов, имеющаяся в томе 4 книга 1 Проекта охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска, которая первоначально не содержала в территории применения улицу Богдана Хмельницкого в городе Иркутске, была откорректирована и вообще не содержит в ЗСР-4 и ЗЧР-1 указаний на улицы, что означает возможность применения данных объединенных зон для всех объектов культурного наследия, расположенных на территории города Иркутска.

Судом также установлено, что по адресу: город Иркутск, улица Богдана Хмельницкого, 9, имеется только один объект федерального значения «Дом жилой (дер.), 1880-е годы», номер дома обозначен в Указе Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176 как 9а. По уточненным данным ОАО «Иркутскгражданпроект» дом обозначен под номером 9, лит. В, в1, в2, в3, в4. Это обстоятельство лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Процедура согласования Проекта охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (Росохранкультура) проверялась Иркутским областным судом и Верховным Судом Российской Федерации.

Решением Иркутского областного суда от 20 апреля 2010 года по гражданскому делу № 3-14-10, оставленным без изменения Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 августа 2010 года № 66-Г10-15, установлено, что на момент составления проекта зон охраны объектов культурного наследия, расположенные в них памятники, имели статус объектов культурного наследия федерального, регионального, местного значения, выявленных объектов культурного наследия регионального, местного значения, поскольку были включены в Списки памятников истории и культуры города Иркутска и Иркутской области постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327, от 07 сентября 1976 года № 495, Указом Президента Российской Федерации от 201 февраля 1995 года № 176, решением исполнительного комитета Иркутского областного Совета депутатов трудящихся от 04 февраля 1975 года № 68, решениями исполнительного комитета Иркутского областного Совета народных депутатов от 25 марта 1985 года № 149, от 22 февраля 1990 года № 73, решениями исполнительного комитета Иркутского городского Совета депутатов трудящихся от 06 ноября 1970 года № 509, от 30 ноября 1970 года № 538.

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 Федеральная Служба по надзору в сфере массовых коммуникаций реорганизована путем разделения на Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 года № 155 Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) упразднена с передачей функций Министерству культуры Российской Федерации.

В период времени, после утверждения постановлением администрации Иркутской области границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, с 12 сентября 2008 года по 10 сентября 2015 года действовало Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, которым не было предусмотрено установление объединенных охранных зон.

Однако, пункты 16, 22, 28 данного Положения предусматривали возможность изменения зон охраны объектов культурного наследия, их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон только путем разработки и утверждения нового проекта указанных зон, который утверждался органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации.

Федеральным законом от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» внесены изменения, которые вступили в силу с 22 января 2015 года.

В соответствии со статьей 34 данного федерального закона в указанной редакции в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (далее - объединенная зона охраны объектов культурного наследия).

Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

В развитие данных положений закона постановлением Правительства Российской Федерации 12 сентября 2015 года № 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, которым также предусмотрен порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным в границах территорий указанных зон.

Этим же постановлением признано утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

Проанализировав федеральное и региональное законодательство, а также Проект охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска, разработанный ОАО «Иркутскгражданпроект», суд установил, что в период времени разработки и утверждения указанного проекта действовало законодательство Союза ССР, которое применялось в силу положений статьи 62 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и позволяло устанавливать объединенные охранные зоны для различных объектов культурного наследия. Данные объединенные охранные зоны были установлены на территории города Иркутска в соответствии с постановлением администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па. Это обстоятельство следовало учитывать административному ответчику и заинтересованным лицам при разработке нового проекта охранных зон.

Проанализировав постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па с точки зрения его структуры и содержания, суд приходит к выводу о невозможности установления отдельных зон охраны объектов культурного наследия регионального значения в рамках данного постановления, поскольку фактически происходит вычленение отдельных объектов из объединенной охранной зоны, устанавливаются новые зоны охраны и градостроительные регламенты в границах объединенной зоны, которые изменяют параметры застройки без учета нахождения в непосредственной близости других объектов культурного наследия регионального и федерального значения. Фактически новые градостроительные регламенты и новые зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности применяются к объекту федерального значения без согласования с Министерством культуры Российской Федерации.

Суд также принимает во внимание то обстоятельство, что Проект охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска был разработан ОАО «Иркутскгражданпроект» в составе Генерального плана города Иркутска, по заданию и на основании договора с Администрацией города Иркутска.

Судом установлено, что первоначально Генеральный план города Иркутска был утвержден решением Думы города Иркутска от 28 июня 2007 года № 004-20-390583/7. Объект культурного наследия федерального значения «Дом жилой», расположенный по адресу: город Иркутск, улица Богдана Хмельницкого, 9, лит. В, в1, в2, в3, в4, был расположен в функциональной зоне «Зона застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3).

Решением Думы города Иркутска от 06 июля 2012 года № 005-20-360589/2 в Генеральный план города Иркутска внесены изменения, объект культурного наследия федерального расположен в функциональной зоне «Зона размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения (ОД2)».

Решением Думы города Иркутска от 05 июля 2016 года № 006-20-230375/6 в Генеральный план города Иркутска внесены изменения, объект культурного наследия федерального значения расположен в функциональной зоне «Зоны делового, общественного, коммерческого назначения (ОД1)».

В соответствии с Правилами землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения города Иркутска, утвержденными решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года № 006-20-260428/6, объект культурного наследия федерального значения расположен в территориальной зоне «Зоны делового, общественного и коммерческого назначения (ОДЗ-201)», планировочного элемента П-01-05.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки части территории города Иркутска, утвержденными решением Думы города Иркутска от 27 декабря 2013 года № 005-20-530901/3, в редакции решение Думы города Иркутска от 30 октября 2014 года № 006-20-020005/4, от 28 ноября 2014 года № 006-20-030053/4, от 05 июля 2016 года № 006-20-230378/6, объект культурного наследия федерального значения расположен в территориальной зоне «Зона размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения (ОДЗ-202)».

Из указанных нормативных правовых актов следует, что для территориальной зоны, в которой располагается объект культурного наследия федерального значения, устанавливались градостроительные регламенты, которые снижались с 55 до 17 и 20 метров.

Проанализировав в динамике принятие и изменение Генерального плана и Правил землепользования и застройки города Иркутска, суд приходит к выводу, что градостроительные регламенты приведены в соответствие с разработанным и утвержденным в 2008 году Проектом охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска, который предусматривал объединенные охранные зоны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Иркутска и устанавливал для них режимы использования земель и градостроительные регламенты.

Изменения, которые внесены оспариваемым постановлением Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп, в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па, наоборот предоставляют возможность увеличения высотного регламента с 12 метров в «Зоне строго регулирования застройки и хозяйственной деятельности 4-го типа» и с 18 метров в «Зоне частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности 1-го типа» до 31 метра до конька крыши, что противоречит смыслу установленных объединенных охранных зон постановлением администрации Иркутской области №254-па.

Судом установлено, что в основу оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп были положены материалы Проекта зон охраны объектов культурного наследия: «Здание торговой фирмы Сытина, где работал участник революционного движения России, подготовки 1, 2, 3 съездов РСДРП, соратник В.И. Ленина – И.Х. Лалаянц» по адресу: город Иркутск, улица Литвинова, 10, и «Жилой дом (дерев.)» по адресу: город Иркутск, переулок Пионерский, 13 "данные изъяты", а также Акт государственной историко-культурной экспертизы, составленный экспертами ООО «Б.» "дата изъята" "номер изъят"

Так, из содержания тома 2 раздела 1 «Сведения об объектах культурного наследия» Проекта зон охраны объектов культурного наследия, выполненного ООО «М.» следует, что данный проект выполняется в целях обеспечения сохранности двух объектов культурного наследия регионального значения (город Иркутск, улица Литвинова, 10 и переулок Пионерский, 13) в их историческом и ландшафтном окружении с определением ограничений хозяйственной деятельности, строительства на сопряженных территориях, поскольку режимы использования земель и градостроительные регламенты зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности, утвержденные постановлением администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па, не отвечают планируемой хозяйственной деятельности на земельных участках заказчика, которым является ООО «Монолитстрой-Иркутск», расположенных "адрес изъят"

Таким образом, цель данного проекта – удовлетворить потребности ООО «Монолитстрой-Иркутск», который является правообладателем земельных участков, расположенных "адрес изъят" и "адрес изъят" в которое Иркутске, что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости "данные изъяты" поэтому данный проект не соответствует установленной федеральным законодательством презумпции охраны объектов культурного наследия независимо от намечаемой хозяйственной деятельности.

В сведениях об объектах культурного наследия ООО «М.» указывает, в том числе и объект культурного наследия федерального значения, расположенный по адресу: город Иркутск, улица Богдана Хмельницкого, 9, лит. В, в1, в2, в3, в4, а также объект культурного наследия регионального значения, расположенный по адресу: город Иркутск, улица Богдана Хмельницкого, 5, лит А, А1, А2, помимо двух объектов регионального значения, для которых и разрабатывается данный проект, расположенных по адресам: город Иркутск, улица Литвинова, 10 и переулок Пионерский, 13. Однако в томе 2 раздела 1 данного проекта для объекта культурного наследия федерального значения указана действующая «Зона строго регулирования и застройки 4-го типа» и вообще не указана и не принята во внимание «Зона частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности 1-го типа», которая также установлена для объекта культурного наследия федерального значения.

В сноске 2 главы 3 тома 4 раздела 1 «Обоснование изменения режимов использования земель и градостроительных регламентов» "данные изъяты" вновь упоминается объект культурного наследия федерального значения «Дом жилой (дер.)» по улице Богдана Хмельницкого, 9, лит. В, при этом, разработчики проекта анализируют именно влияние застройки внутриквартального пространства на объекты, расположенные по улице Богдана Хмельницкого в целом, поскольку невозможно проигнорировать влияние на них внутриквартальной застройки, учитывая, что объект культурного наследия федерального значения расположен по красной линии улицы Богдана Хмельницкого.

Вывод ООО «М.» о допустимости изменения существующих режимов использования земель и градостроительных регламентов в части территории внутри квартала для объектов культурного наследия регионального значения по улице Литвинова, 10 и переулок Пионерский, 13, путем установления в границах земельных участков заказчика ООО «Монолитстрой-Иркутск» зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗР-77 взамен ранее установленных ЗЧР-1 и ЗСР-4, сделан без обоснования изменения границы ЗСР-4 путем сдвижения до границы охранной зоны объекта культурного наследия регионального значения, расположенного по улице Богдана Хмельницкого, 5 и к границе охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения по улице Богдана Хмельницкого,9, что создает угрозу для обеспечения сохранности данных объектов культурного наследия.

Проанализировав Проект зон охраны объектов культурного наследия, составленный ООО «М.», суд приходит к выводу о том, что Зона регулирования и застройки хозяйственной деятельности ЗР-77, установленная взамен зон ЗСР-4 и ЗЧР-1, полностью лишила «Зоны строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности 4-го типа памятник регионального значения по улице Богдана Хмельницкого, 5, и существенно сократила данную зону для объекта культурного наследия федерального значения по улице Богдана Хмельницкого, 9.

Из содержания Проекта зон охраны объектов культурного наследия, составленного ООО «М.» следует, что разработчиками установлено наличие композиционной связи между объектами культурного наследия, расположенными по улице Литвинова, 10 и переулок Пионерский, 13, однако не приведено обоснование о невозможности установления композиционной связи с объектами культурного наследия федерального и регионального значения, расположенными по улице Богдана Хмельницкого, дома 5 и 9.

Допрошенная в качестве свидетеля Т.., являющаяся "данные изъяты" Иркутского территориального отдела Управления Министерства культуры Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу, пояснила, что Проект охранных зон, выполненный ООО «М.», вводит в заблуждение, утверждая, что повышение высотных отметок от 19,5 метров до 30,5 метров (на 12,5 метров превышающее установленный градостроительным регламентом высотный параметр 18 метров) визуально снижает масштабность новой застройки "данные изъяты" поскольку для оценки визуального восприятия с видовых точек объекта нового строительства, предполагаемого к возведению на земельных участках заказчика, на объекты культурного наследия, расположенные на территории квартала 77, использован метод врисовки условного объема нового строительства с заведомо заниженными параметрами. Врисован объект в шесть этажей, тогда как следовало разместить объект высотой десять этажей с визуализацией с видовой точки по переулку Пионерский и с видовой точки по улице Богдана Хмельницкого.

Оценивая показания данного свидетеля, суд находит их достоверными, подтверждающимися материалами указанного проекта, как описательной частью, так и фотографической частью "данные изъяты" Не доверять показаниям данного свидетеля оснований не имеется, учитывая, что данные показания не опровергаются имеющимися в деле доказательствами.

Суд не может согласиться с утверждениями административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что новая Зона ЗР-77 установлена только для двух объектов регионального значения, расположенных по улице Литвинова, 10 и переулок Пионерский, 13, поскольку анализ графической части Проекта ООО «М.» "данные изъяты" показывает, что границы «Зоны строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности 4-го типа» для данных объектов не изменяются, в то время как существенно изменяются границы данной зоны для объектов культурного наследия федерального и регионального значения, расположенных по улице Богдана Хмельницкого, дома 5 и 9.

Суд также не соглашается с доводами административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что «Зона строго регулирования застройки и хозяйственной деятельности 4-го типа» и «Зона частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности 1-го типа», установленные постановлением администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па, установлены только для объекта «Градостроительный ансамбль конца Х1Х – начала ХХ века «Застройка улицы Карла Маркса».

Судом установлено, что данный Градостроительный ансамбль состоит из отдельных памятников истории и культуры, что подтверждается перечнем к паспорту на данный комплекс "данные изъяты" представленным Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области. Однако, в 77 квартале со стороны улицы Карла Маркса вообще отсутствуют объекты культурного наследия, что подтверждается картой-схемой к постановлению администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па и графической частью Проекта ООО «М.» "данные изъяты" поэтому во внутриквартальном пространстве не могут быть установлены какие-либо зоны для данных объектов, учитывая также, что в Проекте ООО «М.» вообще не анализируются никакие объекты улицы Карла Маркса, отсутствуют соответствующие данные о них в томе 2 «Сведения об объектах культурного наследия».

В нарушение требований пункта 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, Проект зон охраны, выполненный ООО «М.», не содержит текстового описания границ устанавливаемой зоны охраны (ЗР-77), где они проходят для каждого из объектов культурного наследия, расположенных в 77 квартале.

Проанализировав Проект зон охраны объектов культурного наследия, выполненный ООО «М.», суд приходит к выводу о том, что он не разрабатывает зоны охраны для отдельных объектов культурного наследия, а вновь содержит объединенную зону охраны ЗР-77, режим действия которой распространяется на все объекты культурного наследия 77 квартала, включая объект федерального значения.

При таких обстоятельствах, проект новой объединенной охранной зоны ЗР-77 подлежал согласованию с Министерством культуры Российской Федерации в соответствии с требованиями части 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ, который действовал в период разработки указанного проекта и принятия оспариваемого нормативного правового акта – постановления Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп.

Суд также приходит к выводу о том, что Акт государственной историко-культурной экспертизы, составленный на данный проект, выполнен с нарушениями принципов объективности и сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности, а также пункта 17 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года № 569, в редакции изменений, внесенных постановлениями от 18 мая 2011 года № 399, от 04 сентября 2012 года № 880, поскольку не обеспечена объективность, всесторонность и полнота проводимых исследований, а также достоверность и обоснованность выводов экспертов, так как выводы, изложенные в Проекте ООО «М.» о возможности установления новой зоны ЗР-77 взамен ранее установленных, полностью переписаны из проекта в акт без какого-либо анализа.

Суд также учитывает то обстоятельство, что административный ответчик и заинтересованные лица понимали необходимость согласования нового Проекта зон охраны объектов культурного наследия, в связи с чем, обращались в Министерство культуры Российской Федерации за соответствующими разъяснениями в 2013 году, что подтверждается письмами Службы по охране объектов культурного наследия от 27 августа 2013 года и ответом Министерства культуры Российской Федерации от 11 ноября 2013 года "данные изъяты"

Однако, Проект зон охраны объектов культурного наследия, выполненный ООО «М.», не был согласован с Министерством культуры Российской Федерации, поскольку как пояснил представитель ООО «Монолитстрой-Иркутск» Гуджабидзе Г.А. был выбран другой способ изменения градостроительного регламента для данной организации в 77 квартале города Иркутска с 12 и 18 метров до 31 метра до конька крыши.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о нарушении процедуры принятия оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп «О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па», поскольку не было обеспечено согласование с Министерством культуры Российской Федерации нового Проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия ЗР-77, составленного ООО «М.» по заказу ООО «Монолитстрой-Иркутск».

Суд считает ошибочными доводы представителя заинтересованного лица ООО «Монолитстрой-Иркутск» Елизарова П.М. о том, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта соблюдена, поскольку имеется представление Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области, учитывая, что данным актом установлена зона ЗР-77 для объектов культурного наследия регионального значения.

В соответствии со статьей 11 Закона Иркутской области от 23 июля 2008 года № 57-оз «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области» границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются Правительством Иркутской области в соответствии с законодательством на основании проекта зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия регионального значения по представлению областного органа охраны объектов культурного наследия.

Действительно, к Проекту зон охраны объектов культурного наследия, выполненному ООО «М. имеется представление Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 13 мая 2015 года № 76-37-2783/15 "данные изъяты" однако суд достоверно установил, что данным проектом фактически разработана объединенная зона охраны ЗР-77, поэтому необходимо было согласование данного проекта и проекта оспариваемого нормативного правового акта с Министерством культуры Российской Федерации.

Суд также считает несостоятельными доводы заинтересованных лиц о том, что органам государственной власти Иркутской области при передаче государственных полномочий не было обеспечено финансирование в полном объеме, поэтому охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности для объекта культурного наследия федерального значения не разрабатывалась и не утверждалась, поскольку Отчетом об осуществлении Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в 2016 году подтверждается факт финансирования "данные изъяты" а объединенная охранная зона для указанного объекта разработана и утверждена постановлением администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па, а также фактическая объединенная зона ЗР-77 утверждена постановлением Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп.

По изложенным основаниям суд приходит к выводу о том, что имеет место нарушение прав Министерства культуры России и Российской Федерации, в интересах которой заявлен данный административный иск, на сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия.

Судом также установлено, что в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па вносились изменения постановлениями Правительства Иркутской области от 30 апреля 2009 года № 132-пп, от 16 мая 2011 года № 133-пп, от 27 июля 2011 года № 195-пп, от 07 июня 2013 года № 213-пп, от 14 августа 2013 № 302-пп, от 18 декабря 2013 года № 598-пп, от 07 марта 2014 года № 112-пп, от 10 октября 2014 года № 502-пп, от 27 октября 2014 года № 530-пп, от 13 мая 2015 года № 236-пп "данные изъяты" однако, они не касались изменения границ зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах квартала 77, ими устанавливались иные зоны охраны, поэтому подлежат разрешению заявленные Министерством культуры требования о признании не действующим постановления Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры его принятия и не соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд приходит к выводу о том, что административные исковые требования Министерства культуры Российской Федерации о признании не действующим постановления Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп «О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па», которым утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, подлежат удовлетворению. Суд приходит к выводу о признании не действующим оспариваемого нормативного правового акта в полном объеме, поскольку подпунктом 1 пункта 1 акта вносятся изменения в графическую часть, а подпунктом 2 пункта 1 в текстовую часть; пункт 2 оспариваемого нормативного правового акта содержит указание на вступление его в силу.

Согласно положениям частей 2 и 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В резолютивной части решения указывается на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором должен быть опубликован оспариваемый нормативный акт.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемый нормативный правовой акт признается не действующим, суд учитывает, что оспариваемый акта применялся до принятия судом решения к отношениям с участием непосредственно административного истца и заинтересованных лиц по делу "данные изъяты"

В связи с этим, оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан судом не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Вместе с тем, признание нормативного правового акта не действующим с момента, указанного в решении суда, не лишает права административного истца обратиться в суд за защитой нарушенных прав и законных интересов независимо от даты признания не действующим нормативного правового акта.

Сообщение о принятом Иркутским областным судом решении подлежит публикации в газете «Областная» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд

Р Е Ш И Л :

Административные исковые требования Министерства культуры Российской Федерации об оспаривании постановления Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда постановление Правительства Иркутской области от 06 июля 2015 года № 336-пп «О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па», которым утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Резолютивная часть решения подлежит публикации в газете «Областная» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий судья М.А. Ткачук

Мотивированное решение изготовлено 13 марта 2017 года.