Решение по делу № 66а-349/2020 от 13.04.2020

№ 66а-349/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                       26 мая 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.,

судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В.,

с участием прокурора Леонтьева С.А.

при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-49/2020 по апелляционной жалобе Цыганаша К.В. на решение Верховного суда Республики Карелия от 14 февраля 2020 года, которым в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующими в части решений Совета Прионежского муниципального района Республики Карелия от 17 сентября 2019 года № 12 «О внесении изменений в Генеральный план Шуйского сельского поселения» и от 17 сентября 2019 года № 13 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Шуйского сельского поселения» отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., заключение прокурора Леонтьева С.А., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

решением Совета Прионежского муниципального района от 17 сентября 2019 года №12 (далее – решение №12) внесены изменения в Генеральный план Шуйского сельского поселения (далее – Генплан Шуйского сельского поселения) в соответствии с которыми функциональная зона СХ-3 (зона сельскохозяйственного использования, предусматривающая строительство объектов капитального строительства) изменена на зону Р (рекреационная зона отдыха) в границах земельных участков с кадастровыми номерами 10:20:0015514:1503 и 10:20:0015514:1504.

Решением Совета Прионежского муниципального района от 17 сентября 2019 года №13 (далее – решение №13) внесены изменения в Правила землепользования и застройки Шуйского сельского поселения (далее – ПЗЗ Шуйского сельского поселения), согласно которым территориальная зона СХ-3 (зона сельскохозяйственного использования, предусматривающая строительство объектов капитального строительства) изменена на зону Р (рекреационная зона отдыха) в границах указанных выше земельных участков.

Цыганаш К.В. обратился в Верховный Суд Республики Карелия с административным иском о признании недействующими решений № 12 и № 13 в части изменения функциональной и территориальной зон «СХ-3» земельных участков с кадастровыми номерами 10:20:0015514:1503 и 10:20:0015514:1504 на зону «Р» (рекреационная зона отдыха).

В обоснование требований Цыганаш К.В. ссылался на то, что установление оспариваемыми нормативными актами функциональной и территориальной зон в отношении указанных земельных участков произведено с нарушением предусмотренной законом процедуры, поскольку длительность размещения проекта изменений в генеральный план в информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) составляла менее трех месяцев до его утверждения, что противоречит требованиям части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает права административного истца на приобретение земельных участков в аренду с целью ведения личного подсобного хозяйства.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 14 февраля 2020 года в удовлетворении требований административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Цыганаш К.В. просит отменить указанное решение и принять новое об удовлетворении административного иска, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Неявившиеся в судебное заседание суда апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, о времени и месте заседания суда апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме. От представителя административного истца поступило заявление о рассмотрении административного дела в отсутствие Цыганаша К.В.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Цыганашу К.В. распоряжениями Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия от 4 апреля 2018 года № 773м/20р и № 774-м/20р предварительно согласовано предоставление земельных участков площадью 4892 кв.м и 5000 кв.м соответственно из категории земель «земли запаса» с разрешенным использованием «запас» в кадастровом квартале 10:20:0015514, расположенных по адресу: <адрес>

Распоряжениями Правительства Республики Карелия от 14 октября 2019 года № 711р-П и № 712р-П Цыганашу К.В. отказано в переводе поставленных на кадастровый учет земельных участков с кадастровыми номерами 10:20:0015514:1503, 10:20:0015514:1504 и 10:20:0015514:1514 из земель запаса в земли сельскохозяйственного назначения в связи с несоответствием испрашиваемого целевого назначения земельных участков Генплану Шуйского сельского поселения.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана сельского поселения, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, решение № 12 и решение № 13 приняты уполномоченным органом в установленной форме, опубликованы в установленном порядке, и по этим основаниям не оспариваются.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 2 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Процедура внесения изменений в генеральный план обозначена статьями 9, 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и является идентичной процедуре принятия генерального плана, включающей обязательное рассмотрение на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьями 5.1 и 28 данного кодекса, с составлением протоколов публичных слушаний по указанным проектам и заключения о результатах таких публичных слушаний (части 11, 12, 13 статьи 24 ГрК РФ), в случаях, предусмотренных законом, согласование проекта в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 8 статьи 24, статья 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 16 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план вправе органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица.

В соответствии с пунктом 2 части 2, пунктом 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменения в правила землепользования и застройки муниципального образования могут быть внесены по инициативе заинтересованных физических лиц в порядке, предусмотренном статьями 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проведение публичных слушаний (части 5, 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, земельные участки с кадастровыми номерами 10:20:0015514:1503 и 10:20:0015514:1504 согласно Генплан Шуйского сельского поселения и ПЗЗ Шуйского сельского поселения, действовавших до внесения в них изменений оспариваемыми решениями №12 и №13, располагались в функциональной зоне СХ-3 (зона сельскохозяйственного использования, предусматривающая строительство объектов капитального строительства) и соответствующей территориальной зоне СХ-3. Основными видами разрешенного использования являются улично-дорожная сеть и благоустройство территории (для земельных участков (территорий) общего пользования), ведение садоводства, ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, ведение огородничества и др.

С заявлением об изменении в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 10:20:0015514:1503, 10:20:0015514:1504 и 10:20:0015514:1514 зоны СХ-3 (зона сельскохозяйственного использования, предусматривающая строительство объектов капитального строительства) на зону Р (рекреационная зона отдыха) обратился проживающий в граничащем с указанными участками ТСН «Северные просторы» Карханов Р.А..

Данное заявление было рассмотрено на заседании комиссии администрации Прионежского муниципального района по рассмотрению обращений о внесении изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки сельских поселений Прионежского муниципального района 3 августа 2018 года, с принятием решения о внесении изменений в ПЗЗ Шуйского сельского поселения.

Постановлениями администрации Прионежского муниципального района от 27 марта 2019 года № 287 и 22 мая 2019 года № 478 регламентирована подготовка проектов внесения изменений в ПЗЗ Шуйского сельского поселения и Генплан Шуйского сельского поселения и создание комиссий по подготовке соответствующих проектов, которые с приложениями были опубликованы в газете «Прионежье» от 29 марта 2019 года № 11 (9344) и от 24 мая 2019 года № 19 (9352) соответственно, а также размещены на официальном сайте.

Постановлением главы Прионежского муниципального района от 26 июня 2019 № 30 назначены публичные слушания по вопросу внесения названных изменений в ПЗЗ Шуйского сельского поселения и Генплан Шуйского сельского поселения.

Разработанные проекты изменений размещены на официальном сайте Прионежского муниципального района в разделе «Градостроительная деятельность» в качестве приложения к вышеуказанному постановлению главы, а также представлены в качестве экспозиции в помещении администрации.

По результатам рассмотрения заявления Цыганаша К.В. от 1 августа 2019 года на заседании комиссии по подготовке проектов внесения изменений в ПЗЗ Шуйского сельского поселения и Генплан Шуйского сельского поселения 29 августа 2019 года принято решение об исключении земельного участка 10:20:0015514:1514 из проектируемых функциональной и территориальной зон Р (рекреационная зона отдыха), с установлением для этого земельного участка зон СХ-3 (зона сельскохозяйственного использования, предусматривающая строительство объектов капитального строительства) по мотиву того, что административный истец является правообладателем данного земельного участка, что не учтено при разработке проекта изменений; в исключении из проектируемой зоны Р (рекреационная зона отдыха) земельных участков 10:20:0015514:1503, 10:20:0015514:1504 отказано.

По рассмотрению проектов изменений в ПЗЗ Шуйского сельского поселения и Генплан Шуйского сельского поселения в период со 2 сентября 2019 года по 4 сентября 2019 года состоялись публичные слушания, на которых до сведения участников доведено о поступившем предложении Цыганаша К.В. и принятом по нему решении. По результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключения, которые были официально опубликованы.

17 сентября 2019 года проекты изменений в ПЗЗ Шуйского сельского поселения и Генплан Шуйского сельского поселения рассмотрены на заседании Совета Прионежского муниципального района Республики Карелия, с принятием оспариваемых в части решений.

Данные акты официально опубликованы для всеобщего сведения в газете «Прионежье» от 20 сентября 2019 года № 36 (9369) и размещены на официальном сайте.

Не оспаривая приведенные выше обстоятельства, административный истец ссылался на нарушения процедуры согласования проекта изменений в Генплан Шуйского сельского поселения, предусмотренной частью 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и предусматривающей согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением или городским округом, органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае подготовки проекта генерального плана поселения) в трехмесячный срок со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования.

Подтверждая размещение в информационной системе территориального планирования проекта изменений в Генплан Шуйского сельского поселения 15 июля 2019 года, Цыганаш К.В. указывает на нарушение предусмотренного вышеназванной нормой трехмесячного срока до даты утверждения соответствующих изменений.

Проверяя данные доводы, суд обоснованно счел их несостоятельными.

Статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены особенности согласования проекта генерального плана с федеральным органом исполнительной власти (часть 1), с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ (часть 2), с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия (часть 2.1), с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны атмосферного воздуха (часть 2.2), с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана (часть 3), с органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселения (часть 4), в установленных данной статьей случаях.

    Применительно к предусмотренным статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации случаям необходимого согласования частью 7 данной статьи установлен срок согласования проекта соответствующими органами власти.

    В данном случае изменение функциональной зоны спорных земельных участков не повлечет указанных в статье 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации случаев, в связи с чем нарушений положений части 7 данной статьи не допущено.

    С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что процедура внесения изменений в документы территориального планирования административным ответчиком соблюдена.

    Ссылка в апелляционной жалобе на часть 7 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающую обеспечение доступа к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, не менее чем за три месяца до их утверждения, на правильность выводов суда не влияет.

     Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

    Учитывая, что целью размещения проекта изменений в генплан в информационной системе территориального планирования является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, принимая во внимание установленный факт заблаговременного размещения этого проекта на официальном сайте и информационной системе территориального планирования, что позволило административному истцу реализовать свое право на обращение с заявлением в администрацию Прионежского муниципального района по вопросу вносимых изменений и разрешение этого заявления до принятия оспариваемых нормативных правовых актов, судебная коллегия приходит к выводу, что указанное административным истцом обстоятельство его прав не нарушает и не свидетельствует о нарушении существенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, влекущих признание недействующим нормативного правового акта.

    Судебная коллегия также не может согласиться с доводом апелляционной жалобы о несоблюдении органами местного самоуправления обязанности повторного инициирования процедуры внесения изменений в Генплан Шуйского сельского поселения после внесения изменения в проект на основании заявления Цыганаша К.В. от 1 августа 2019 года, поскольку такая обязанность законом не возложена.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Тем самым генеральный план отражает не только существующее состояние территории, но и ее планируемое развитие.

В настоящем случае отнесение муниципальным правовым актом земельных участков 10:20:0015514:1503, 10:20:0015514:1504 к функциональной зоне Р (рекреационная зона отдыха), соответствует фактическому землепользованию, поскольку данные участки, как следует из материалов дела, заняты лесонасаждениями, используются в качестве мест общего пользования для прогулок и отдыха жителями ТСН «Северные просторы» и иными лицами, в связи с чем прав граждан не нарушает.

Из системного толкования положений пунктов 6-8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Таким образом, генеральный план и конкретизирующие его правила застройки и землепользования в оспариваемой административным истцом части отвечают критерию обоснованности и обусловлены долгосрочной стратегией развития территории Шуйского сельского поселения с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств и на основе правильного применения норм материального права, суд первой инстанции, установив, что оспариваемые положения нормативных правовых актов не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, правильно отказал в удовлетворении требований административного иска.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного суда Республики Карелия от 14 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Цыганаша К.В. – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: