Решение по делу № 33а-34/2020 от 12.11.2019

Судья Евдокименкова Е.Ю.                                        64RS0004-01-2019-000817-55

                                    64RS0004-01-2019-002437-45

                                    64RS0004-01-2019-003934-97

(2а-2-1098/2019)

                                                                                                                 Дело № 33а-34/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

16 января 2020 года                                    город Саратов

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Чаплыгиной Т.В.,

судей Соболевой И.В., Литвиновой М.В.,

при секретаре Кузнецовой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям заместителя прокурора города Балаково Саратовской области, индивидуального предпринимателя Ильина В.В., Ильиной И.А. о признании нормативного правового акта недействующим в части,

по апелляционному представлению заместителя прокурора города Балаково Саратовской области и апелляционной жалобе Ильина В.В. на решение Балаковского районного суда Саратовской области от 05 сентября 2019 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Чаплыгиной Т.В., объяснения старшего прокурора Новичкова Е.А., административного истца Ильина В.В., действующего в своих интересах и представляющего по доверенности интересы Ильиной И.А., поддержавших доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, возражения представителя администрации Балаковского муниципального района Саратовской области Решетникова А.Б., обсудив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, судебная коллегия

установила:

постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 17 августа 2015 года № 3238 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов (далее – НТО) на территории Балаковского муниципального района на 01 октября 2015 года по 01 июля 2020 года, в которой среди прочих за № 264 было указано размещение (<адрес> (впоследствии <данные изъяты>»), павильон «Цветы», 10 метров) торгового павильона для группы товаров «цветы», площадью <данные изъяты> кв.м, круглогодично, основание для размещения – место размещения свободно и планируется к размещению НТО; а также за № 265 было указано размещение (на улице <адрес>», павильон «Рыба», 10 метров) торгового павильона для группы товаров «рыба», площадью <данные изъяты> кв.м, круглогодично, основание для размещения – место размещения свободно и планируется к размещению НТО (далее по тексту – НТО «Рыба» и НТО «Цветы»), (т.4 л.д. 10, 21).

16 августа 2016 года комитетом по распоряжению муниципальной собственностью и земельным ресурсам администрации Балаковского муниципального района на земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> площадью <данные изъяты> кв.м, с адресными ориентирами: город <адрес>, выдано разрешение № 1797 на использование земельного участка гражданину Сурганову В.Н. сроком на 49 лет для размещения элементов благоустройства (т. 3 л.д. 239, 240).

01 июня 2017 года ИП Ильин В.В. обратился к главе Балаковского муниципального района с заявлениями о включении в Схему размещения НТО павильонов по продаже цветов, выбрав предполагаемые для них места размещения, в том числе в районе магазина «Милена» (впоследствии «Гулливер»).

Письмом от 22 июня 2017 года № 01-34/5345 администрация отказала                       ИП Ильину В.В. во включении в Схему размещения НТО павильона «Цветы» в районе магазина «Милена».

Письмом от 26 июня 2017 года № 01-34/5410 ИП Ильину В.В. также отказано со ссылкой на то, что по испрашиваемому земельному участку проходит водовод и теплосети, участок находится в охранной зоне (т. 1 л.д. 21).

Полагая, что решение администрации об отказе во включении места размещения НТО в Схему является незаконным, нарушают его права и охраняемые законом интересы, ИП Ильин В.В. первоначально обратился в Арбитражный суд Саратовской области с соответствующим иском (дело № А57-15020/2017).

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 29 декабря 2017 года, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2018 года, в удовлетворении иска отказано. Арбитражный суд указал, что отказ ответчика во включении НТО в Схему не нарушает прав истца, так как испрашиваемый земельный участок обременен правами третьего лица, на испрашиваемом месте имеются объекты с идентичным видом деятельности, а также истребуемые места находятся на линиях общегородских коммуникаций.

02 апреля 2018 года администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области принято постановление № 1137, которым утвержден «Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района», в который впоследствии вносились изменения (далее по тексту – обжалуемый Порядок), (т. 2 л.д. 10-13, 129, т. 3 л.д. 231).

29 мая 2018 года постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области № 2001 утвержден «Порядок предоставления права на размещение НТО» (т.2 л.д. 14-19).

04 июня 2018 года протоколом заседания № 1-2018 Координационного совета по размещению нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района нестационарные торговые объекты по продаже цветов и рыбной продукции по адресу город <адрес> исключены в связи с нахождением земельного участка в охранной зоне коммуникаций и обременением правами третьих лиц (т. 1 л.д. 29-36).

Постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 13 июля 2018 года № 2631 внесены изменения в постановление от 17 августа 2015 года № 3238, которым утверждалась Схема, из данной Схемы исключены объекты – места под №№ 264 и 265, планируемые под размещение НТО «Цветы» и «Рыба», на которые претендовал Ильин В.В. и по поводу которых ИП Ильин В.В. обратился с рассматриваемым иском (т. 3 л.д. 13, 68).

06 сентября 2018 года исполняющий обязанности прокурора города Балаково Саратовской области направил в адрес Главы Балаковского муниципального района представление об устранении нарушений законов в нормотворческой деятельности, в котором ссылался на нарушения закона принятым обжалуемым «Порядком рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района», и требовал незамедлительно принять соответствующие меры (т.2 л.д. 24-30).

09 октября 2018 года администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области было отказано в удовлетворении представления прокурора (т.2 л.д. 31-35).

06 ноября 2018 года заместитель прокурора города Балаково Саратовской области обратился в суд с иском о признании нормативного правового акта недействующим в части (т. 2 л.д. 4-9), в котором с учетом последующих уточнений (т. 2 л.д. 86) просил признать недействующими пункты 2.2.1, 2.2.2 обжалуемого «Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района», утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района от 02 апреля 2018 года № 1137, а также пункт 2.10 этого Порядка в части использования термина частная собственность, включения в число прочих оснований для отказа несоответствие места предполагаемого размещения НТО требованиям, установленным правилами благоустройства на территории муниципального района, без определения конкретных факторов, критериев таких случаев, а также текста «превышение нормативов минимальной обеспеченности населения района площадью нестационарных торговых объектов более чем на 110 %, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до    2030 года)».

Требования прокурора мотивированы тем, что оспариваемые пункты содержат признаки неопределенности, не содержат сроков принятия решения, противоречат пункту 5 приказа министерства экономического развития Саратовской области от 18 октября 2016 года № 2424, статьям 10 и 17 Федерального закона от               28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», содержат коррупционные факторы, предусмотренные подпунктом «а» пункта 3 Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, кроме того нарушен порядок принятия нормативного правового акта.

07 ноября 2018 года Ильина И.А. обратилась в администрацию Балаковского муниципального района Саратовской области с заявлением о включении сведений о НТО в Схему размещения НТО, а именно павильона «Цветы» по улице <адрес>, на расстоянии 25 метров до остановки <данные изъяты> (т.2 л.д. 133).

16 ноября 2018 года комитет по распоряжению муниципальной собственностью и земельным ресурсам администрации Балаковского муниципального района Саратовской области уведомил Сурганова В.Н. о прекращении действия разрешения от 16 августа 2016 года № 1797 на использование земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес> (т. 3 л.д. 242).

Письмом от 03 декабря 2018 года № 01-34/8114 администрация Балаковского муниципального района отказала Ильиной И.А. со ссылкой на пункт 2.2 обжалуемого «Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района» (т. 2 л.д. 134).

14 декабря 2018 года и 19 декабря 2018 года Ильина И.А. обратилась в Балаковский районный суд Саратовской области с заявлением о вступлении в дело в качестве заинтересованного лица на стороне административного истца – заместителя прокурора города Балаково (т. 2 л.д. 68-69, 76-77).

По предъявленному прокурором иску определением судьи Балаковского районного суда от 17 декабря 2018 года для участия в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Ильин В.В. (т. 2 л.д. 74).

25 января 2019 года решением Арбитражного суда Саратовской области, вступившим в законную силу 22 марта 2019 года, Ильиной И.А. отказано в иске к администрации Балаковского муниципального района (т. 2 л.д. 150-171), в данном решении суд сослался, в том числе, и на обжалуемый «Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района» (т. 2 л.д. 154, 155, 159).

Решением Балаковского районного суда Саратовской области от 07 февраля 2019 года в иске заместителя прокурора города Балаково к администрации Балаковского муниципального района Саратовской области о признании нормативного правового акта недействующим в части отказано (т. 2 л.д. 177-184).

18 марта 2019 года ИП Ильин В.В. обратился с самостоятельным иском о признании нормативного правового акта недействующим в части (т. 1 л.д. 5-10), мотивируя свои требования тем, что утвержденный постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02 апреля 2018 года                 № 1137 обжалуемый «Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района» противоречит Федеральному закону от 24 июля 2007 года № 209 «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ», Федеральному закону от 28 декабря                   2009 года № 381 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ», Федеральному закону № 135 от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции», постановлению Правительства РФ от 29 сентября 2010 года № 772 «Об утверждении правил включения НТО в схему размещения НТО», постановлению Правительства РФ от 09 апреля 2016 года № 291 «Об утверждении правил установления субъектами РФ нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов», приказу министерства экономического развития Саратовской области от 18 октября 2016 года № 2424 «О порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов», приказу министерства промышленности и торговли РФ от 25 декабря 2014 года № 2733 «Об утверждении стратегии развития торговли в РФ на 2015-2016 годы и период до             2020 года». Утвержденный обжалуемый «Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района» нарушает право истца на законную торговую деятельность, кроме того он утвержден с нарушением порядка принятия нормативных правовых актов. Истец просил (т.1 л.д. 10), с учетом уточнения (т. 1 л.д. 66-69, т.3, л.д. 5-8, 203-210), признать нормативный правовой акт ? «Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района», утвержденный постановлением администрации Балаковского муниципального района от 02 апреля 2018 года № 1137, недействующим в части: в пункте 2.2.1 текст «прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов», в пункте 2.2.2 текст «истечение установленного в Схеме периода размещения нестационарного торгового объекта», текст «ведение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее увеличение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня выше установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов», в пункте 2.2.10 текст «превышение нормативов обеспеченности населения города площадью нестационарных торговых объектов более чем на 110 %, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (стратегия социально-экономического развития Саратовской области до          2030 года), в охранных зонах коммуникаций». Обязать администрацию включить в пункт 2.2.1 основание для включения в Схему сведений о НТО с текстом: «Наличие неиспользуемых земельных участков в Балаковском муниципальном районе, находящихся в муниципальной собственности, при отсутствии установленных законодательством РФ ограничений в их обороте».

Определением Балаковского районного суда Саратовской области от                       08 апреля 2019 года в принятии иска в части возложения на администрацию Балаковского муниципального района обязанности включить в пункт 2.2.1 основание для включения в Схему сведений о НТО текста: «Наличие неиспользуемых земельных участков в Балаковском муниципальном районе, находящихся в муниципальной собственности, при отсутствии установленных законодательством РФ ограничений в их обороте» отказано (т. 1 л.д. 72).

Определением Балаковского районного суда Саратовской области от                       08 апреля 2019 года производство по иску ИП Ильина В.В. приостановлено до рассмотрения иска заместителя прокурора города Балаково (т. 1 л.д. 90).

17 апреля 2019 года Арбитражным судом Саратовской области принято решение по делу А57-340/2019 по иску комитета по распоряжению муниципальной собственностью и земельным ресурсам администрации Балаковского муниципального района Саратовской области к ИП Ильиной И.А. и                                    ИП Сурганову В.Н. о понуждении освободить земельный участок от нестационарного торгового объекта (т. 3 л.д. 168- 188).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда решение Балаковского районного суда Саратовской области от 18 июня 2019 года отменено, дело направлено на новое рассмотрение (т. 2 л.д. 232-237).

11 июня 2019 года решением Арбитражного суда Саратовской области, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09 августа 2019 года, Ильиной И.А. отказано в иске о признании недействительным отказа администрации Балаковского муниципального района от 30 января 2018 года № 01-34/505 в назначении конкурса на размещение НТО «Цветы» по адресному ориентиру: город <адрес> на земельном участке с кадастровым номером № об обязании администрации Балаковского муниципального района включить в Схему указанный объект (т. 3 л.д. 136-155). Арбитражный суд установил, что испрашиваемый объект был обременен правами третьего лица Сурганова В.Н., кроме того находится в охранной зоне коммуникаций (Дело № А57-1428/2019).

11 мая 2019 года решением Арбитражного суда Саратовской области по делу № А57-3509/2019, вступившим в законную силу 27 июня 2019 года, ИП Ильиной И.А. также отказано в правопритязаниях на тот же объект (т. 3 л.д. 156-167). В решении арбитражный суд ссылается, в том числе, и на обжалуемый в настоящем иске «Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района», утвержденный постановлением администрации Балаковского муниципального района от 02 апреля 2018 года № 1137, а также на то, что испрашиваемый объект находится в охранной зоне коммуникаций, что противоречит пункту 3.10.2.1 «Правил благоустройства на территории муниципального образования город Балаково», утвержденных решением Совета муниципального образования города Балаково от               27 октября 2017 года № 379 (т. 3 л.д. 159).

16 июля 2019 года ИП Ильин В.В. обратился в Балаковский районный суд Саратовской области с иском о признании нормативного правового акта – постановления администрации Балаковского муниципального района от 13 июля 2018 года № 2631 недействующим в части исключения из Схемы размещения НТО сведений о нестационарных торговых объектах «Цветы» и «Рыба» по адресу: город <адрес>»), обязать администрацию включить в Схему указанный объект (т. 3 л.д. 8).

Определением судьи Балаковского районного суда Саратовской области от            27 августа 2019 года исковые требования заместителя прокурора города Балаково, ИП Ильина В.В. объединены в одно производство, производство по иску                      ИП Ильина В.В. возобновлено, в качестве административного истца привлечена Ильина И.А. (т. 3 л.д. 202).

27 августа 2019 года ИП Ильин В.В., ссылаясь на те же основания, что и прокурор, уточнил свои исковые требования дополнением, просил признать обжалуемый «Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района», утвержденный постановлением администрации Балаковского муниципального района от 02 апреля 2018 года № 1137, недействующим, а именно пункт 2.10 в части использования термина частная собственность и включения в число прочих оснований для отказа несоответствие места предполагаемого размещения НТО требованиям, установленным правилами благоустройства на территории муниципального района, без определения конкретных факторов, критериев таких случаев (т. 3 л.д. 210).

Решением Балаковского районного суда Саратовской области от 05 сентября 2019 года в удовлетворении иска заместителя прокурора города Балаково,                          ИП Ильина В.В., Ильиной И.А. отказано.

В апелляционном представлении заместитель прокурора города Балаково Саратовской области просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение, которым иск удовлетворить. Указывает, что обжалуемый «Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района», утвержденный постановлением администрации Балаковского муниципального района от 02 апреля 2018 года № 1137, противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, выводы суда противоречат фактическим обстоятельствам дела, суд не применил закон, подлежащий применению, не в должной мере проверил порядок принятия нормативного правового акта, который был существенно нарушен.

ИП Ильин В.В. в апелляционной жалобе ссылается на те же доводы, что и заместитель прокурора в апелляционном представлении.

В судебном заседании представитель прокуратуры Новичков Е.А.,                            Ильин В.В. доводы жалобы поддержали.

Представитель администрации города Балаково Решетников А.Б. против доводов жалобы и апелляционного представления возражал, представил дополнительные доказательства в обоснование возражений о нарушении порядка принятия нормативного правового акта.

На заседание судебной коллегии иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, ходатайств об отложении рассмотрения дела в апелляционную инстанцию не представили.                Учитывая положения статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения районного суда в полном объеме в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (пункты 3, 4 части 2 статьи 310 КАС РФ).

Отказывая ИП Ильину В.В. в удовлетворении иска о признании нормативного правового акта – постановления администрации Балаковского муниципального района от 13 июля 2018 года № 2631 недействующим в части исключения из Схемы размещения НТО сведений о нестационарных торговых объектах «Цветы» и «Рыба» по адресу: город <адрес> понуждения администрации включить в Схему указанные объекты (т. 3 л.д. 8), суд первой инстанции исходил из того, что НТО «Цветы» и «Рыба» с указанными адресными ориентирами расположены в охранных зонах объектов инженерных коммуникаций (электрических сетей, водовода), что противоречит пункту 3.10.2.1 «Правил благоустройства на территории муниципального образования город Балаково», утвержденных решением Совета муниципального образования города Балаково от 27 октября 2017 года № 379.

По этому же основанию суд отказал в удовлетворении иска ИП Ильина В.В. и Ильиной И.А. о признании недействующим «Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района», утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района от 02 апреля 2018 года № 1137, в части оспаривания в пункте 2.10 текста «в охранных зонах коммуникаций».

С данным выводом суда первой инстанции следует согласиться.

Положения Федерального закона № 381-ФЗ от 28 декабря 2009 года «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» направлены на необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 указанного закона правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 07 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 3 Закона).

В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от                    06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

В соответствии с частью 2 статьи 6 указанного Закона органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Согласно пункту 17 части 1 статьи 3 Устава Балаковского муниципального района Саратовской области (далее - Устав) к вопросам местного значения относится утверждение схем территориального планирования Балаковского муниципального района, утверждение подготовленной на основе схем территориального планирования Балаковского муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществление на территории Балаковского муниципального района, резервирование и изъятие земельных участок в границах Балаковского муниципального района для муниципальных нужд.

Пунктом 21 данной статьи к вопросам местного значения отнесено создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав Балаковского муниципального района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В соответствии с частью 1 статьи 28 Устава администрация Балаковского муниципального района является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным полномочиями по разрешению вопросов местного значения.

Администрация Балаковского муниципального района в соответствии с абзацем третьим части 2 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом муниципального образования город Балаково, исполняет полномочия администрации муниципального образования город Балаково, являющегося административным центом Балаковского муниципального района.

В соответствие с пунктом 1 статьи 39.36 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Во исполнение требований Закона № 381-ФЗ, с учетом положений Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» администрацией Балаковского муниципального района издано постановление № 2303 от 25 мая                 2015 года «Об утверждении Положения о порядке размещения и организации работы нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Балаково».

В соответствии с указанным Положением, право размещения стационарных торговых объектов может быть предоставлено любому юридическому лицу не зависимо от организационно-правовой формы, формы собственности, а также индивидуальным предпринимателям, видом деятельности которых является осуществление розничной торговли, зарегистрированные в налоговом органе РФ в установленном порядке (пункт 5.4. Положения).

Согласно пункту 3.1. Положения нестационарные торговые объекты при их размещении не должны вызывать помех основному функциональному использованию и визуальному восприятию городской среды, на которой они размещаются. Размещение нестационарных торговых объектов запрещается на территориях занятых инженерными коммуникациями и их охранными зонами (подпункт «в» пункт 3.1. Положения).

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что испрашиваемые объекты располагаются на территориях, занятых инженерными коммуникациями, в их охранной зоне.

Данный факт подтвержден также вступившими в законную силу решениями Арбитражного суда Саратовской области по искам ИП Ильина В.В. и Ильиной И.А.

Ссылка Ильина В.В. на то, что владельцы коммуникаций ПАО «Т Плюс», МУП «Балаково-Водоканал» согласовали Ильину В.В. и Ильиной И.А. размещение их торговых объектов на местах расположения водовода и электрических сетей (т. 3 л.д. 80-82), правомерно была отвергнута судом первой инстанции, поскольку как поясняли представители этих организаций, они согласовали размещение объектов лишь потому, что НТО были включены администрацией Балаковского муниципального района в Схему размещения НТО, а коль скоро они исключены из Схемы, то согласование отозвано.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что размещение НТО на местах расположения инженерных коммуникаций недопустимо, действия администрации по изданию нормативного правового акта – постановления администрации Балаковского муниципального района от 13 июля 2018 года № 2631 об исключении из Схемы размещения НТО сведений о нестационарных торговых объектах «Цветы» и «Рыба» по адресу: город <адрес> обоснованные.

Отказывая заместителю прокурора города Балаково, ИП Ильину В.В., Ильиной И.А. в иске о признании недействующими пунктов 2.2.1, 2.2.2 «Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения НТО на территории Балаковского муниципального района», утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района от 02 апреля 2018 года № 1137, а также пункта 2.10 обжалуемого Порядка в части использования термина частная собственность и включения в число прочих оснований для отказа несоответствие места предполагаемого размещения НТО требованиям, установленным правилами благоустройства на территории муниципального района, без определения конкретных факторов, критериев таких случаев, суд первой инстанции исходил из того, что указанный Порядок принят административным ответчиком в пределах его компетенции, нормативный правовой акт опубликован в газете «Балаковские вести» 12 апреля 2018 года № 15д (4198), он не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С данными выводами суда первой инстанции согласиться нельзя по следующим основаниям.

В силу статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правого акта, наряду с прочим, суд должен выяснить соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт «в» пункта 2 части 8); соблюдены ли правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (подпункт «г» пункта 2 части 8); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).

При этом обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 КАС РФ).

В силу пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 КАС РФ).

Рассматривая дело, суд первой инстанции не применил закон, подлежащий применению.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (часть 1 статьи 8); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1 статьи 34); на территории Российской Федерации не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 2 статьи 34), а также установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 74).

Во взаимосвязи со статьями 2, 17 (части 1 и 3), 18, 45 (часть 1), 71 (пункт «в») и 72 (пункт «б» части 1) Конституции Российской Федерации это возлагает на государство обязанность надлежащего – основанного на принципах свободной рыночной экономики – правового обеспечения предпринимательства и экономической инициативы, ориентированного на создание максимально благоприятных условий для развития экономических отношений, в том числе посредством принятия развернутой системы мер, направленных на эффективную реализацию и защиту прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, потребителей производимых ими товаров (услуг), а также других лиц, непосредственно не вовлеченных в сферу предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Образующее в совокупности с другими конституционными правами и свободами основу правового статуса личности в Российской Федерации (статья 64 Конституции Российской Федерации) право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не является абсолютным и в силу статей 17 (часть 3), 55 (часть 3) и 74 (часть 2) Конституции Российской Федерации может быть, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, ограничено федеральным законодателем в конституционно значимых целях с обязательным соблюдением требований необходимости, пропорциональности, соразмерности и справедливости – с тем, однако, непременным условием, что соответствующие законодательные нормы не будут нарушать разумного баланса между публичными интересами общества и экономическими правами отдельных индивидов (их объединений), а вводимые федеральным законом ограничения в данной сфере – посягать на само существо гарантированного частью 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации права и приводить к утрате его реального содержания (постановления от 12 ноября 2003 года № 17-П, от 16 июля 2008 года № 9-П, от                    31 января 2011 года № 1-П, от 30 марта 2016 года № 9-П и др.).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Одним из вопросов местного значения городского округа является создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (пункт 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» установлено, что органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли в числе прочего принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности (пункт 3 части 3 статьи 17).

В силу предписаний частей 1, 3 и 6 статьи 10 Федерального закона от                              28 декабря 2009 года № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов осуществляется в соответствии со схемой их размещения с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в соответствии со схемой их размещения, которая разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

При этом Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ, регулируя отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением исключительно торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности (часть 3 статьи 1), в пункте 1 статьи 2 определяет торговую деятельность как вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров.

Постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 17 августа 2015 года № 3238 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района.

Постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02 апреля 2018 года № 1137 утвержден обжалуемый «Порядок рассмотрения заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему (из схемы) размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района».

Согласно пункту 1.1 обжалуемого Порядка он устанавливает процедуру рассмотрения заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о включении (исключении) нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района.

Пунктом 2.1 обжалуемого Порядка установлено, что для включения (исключения) сведений о нестационарных торговых объектах в Схему (из Схемы), установленных приказом министерства экономического развития от 18 октября                  2016 года № 2424 «О порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов», юридическое лицо или индивидуальный предприниматель направляет лично, по почте или на адрес электронной почты в администрацию Балаковского муниципального района заявление о включении (исключении) в Схему (из Схемы) нестационарного торгового объекта. Рассматривать заявления уполномочен отдел потребительского рынка и предпринимательства Администрации.

При этом согласно пункту 2.2.1 обжалуемого Порядка основаниями для включения в Схему сведений о нестационарном торговом объекте наряду с прочими является:

- прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года);

Пунктом 2.2.2 обжалуемого Порядка установлены основания для исключения из Схемы сведений о нестационарном торговом объекте, одним из которых является:

- введение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее увеличение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня выше установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года);

Пунктом 2.10 Порядка установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа во включении (исключении) сведений о нестационарном торговом объекте в Схему (из Схемы).

При этом помимо прочих установлены такие основания для отказа во включении как:

- отсутствие оснований для включения (исключения) сведений о нестационарном торговом объекте в Схему (из Схемы), указанных в пункте 2.2 Порядка;

- превышение нормативов минимальной обеспеченности населения района площадью нестационарных торговых объектов более чем на 110 %, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года).

Вместе с тем указанные положения противоречат положениям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу.

Так, согласно статье 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 года                            № 381-ФЗ целью развития торговой деятельности является достижение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов - основных критериев оценки доступности продовольственных и непродовольственных товаров для населения и удовлетворения спроса на такие товары (часть 1). Нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъектов Российской Федерации, в том числе для входящих в их состав муниципальных образований, разрабатываются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с методикой расчета указанных нормативов, утвержденной Правительством Российской Федерации (часть 2).

Правилами установления субъектами Российской Федерации нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09 апреля 2016 года № 291, установлены раздельные, не связанные друг с другом нормативы для стационарных и нестационарных торговых объектов.

Согласно пункту 2 указанных Правил нормативы определяют нижние (минимальные) пороги обеспечения населения площадью торговых объектов.

Кроме того, приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 года № 2733 утверждена Стратегия развития торговли в Российской Федерации на 2015 2016 годы и период до 2020 года, целью которой является создание условий для формирования комфортной среды для граждан и субъектов предпринимательской деятельности (как производителей товаров, так и субъектов торговой деятельности) через развитие многоформатной инфраструктуры торговли посредством стимулирования роста любых форм предпринимательской активности. Иными словами - построение системы, при которой одновременно обеспечивается удовлетворенность трех участников отношений в сфере торговли.

При этом в соответствии со Стратегией развития органы государственной власти и органы местного самоуправления, курирующие вопросы торговой деятельности, не должны препятствовать развитию отдельных форматов торговли (и/или отдельных товарных специализаций), в том числе устанавливать предельную численность торговых объектов или иным образом определять достаточность их количества в конкретных местах. Указанную функцию должен выполнять рынок, то есть хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, которые предполагают развивать бизнес на конкретной территории. Сбалансированность различных форматов торговли, их доли в общем объеме оборота розничной торговли должны выстраиваться рынком, то есть его участниками, а в конечном счете - потребителем.

Таким образом, установление в пункте 2.2.1 Порядка такого основания для включения в Схему сведений о нестационарном торговом объекте как прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года), противоречит приведенным выше положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку из его содержания следует, что не любое прекращение или перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов является основанием для включения в Схему сведений о нестационарном торговом объекте, а только (исключительно) повлекшие снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, что фактически устанавливает предельную численность торговых объектов и определяет достаточность их количества, что является недопустимым.

Противоречат положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и положения пункта 2.2.2 Порядка, устанавливающие такое основание для исключения из Схемы сведений о нестационарном торговом объекте как введение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее увеличение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня выше установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года), поскольку фактически устанавливают предельную численность торговых объектов и определяют достаточность их количества, что является недопустимым.

По аналогичным основаниям противоречат положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и положения пункта 2.10 обжалуемого Порядка в части установления в качестве оснований для отказа во включении (исключении) сведений о нестационарном торговом объекте в Схему (из Схемы) такие основания, как отсутствие оснований для включения (исключения) сведений о нестационарном торговом объекте в Схему (из Схемы), указанных в пункте 2.2 обжалуемого Порядка; превышение нормативов минимальной обеспеченности населения района площадью нестационарных торговых объектов более чем на 110 %, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года).

Кроме того, согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля                  2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно подпунктам «в», «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

в) выборочное изменение объёма прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

Согласно подпункту «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, коррупциогенным фактором, содержащим неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, является наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределённых, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

Из анализа приведенных выше положений пунктов 2.2.1, 2.2.2 обжалуемого Порядка следует, что установленный ими механизм правового регулирования не содержит определенных критериев оценки условий, необходимых как для включения в Схему сведений о нестационарных торговых объектах, так и их исключения из Схемы. При этом в силу предписаний пункта 2.10 обжалуемого Порядка несоблюдение этих условий является безусловным основанием для отказа во включении (исключении) сведений о нестационарном торговом объекте в Схему (из Схемы).

Отсутствие надлежащего правового регулирования, как видно из приведённых выше положений обжалуемого Порядка, существенно затрудняет реализацию установленного федеральным законодателем права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Таким образом, положения пунктов 2.2.1, 2.2.2, 2.10 обжалуемого Порядка рассмотрения заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему (из схемы) размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района, утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02 апреля 2018 года                № 1137, противоречат нормативным положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, а также содержат коррупциогенные факторы по признаку установления для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил, нарушения компетенции государственных органов при принятии нормативных правовых актов, установления неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

При этом, согласно разъяснениям, данным в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.

Нельзя согласиться с выводами суда первой инстанции о соблюдении административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого постановления от 02 апреля 2018 года № 1137 «Об утверждении порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района», поскольку выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

Так, в соответствии со статьей 46 Федерального закона от 06 октября                       2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Законом субъекта Российской Федерации устанавливается перечень муниципальных районов, муниципальных и городских округов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным (часть 6).

Таким законодательным актом на территории области является Закон Саратовской области от 24 февраля 2016 года № 14-ЗСО, которым Балаковский муниципальный район включен в Перечень муниципальных районов области, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов является обязательным.

В соответствии со статьей 3 Закона Саратовской области от 24 февраля                 2016 года № 14-ЗСО оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов (далее – Оценка) проводится в целях, предусмотренных частью 5 статьи 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами, и в соответствии с настоящим Законом (часть 3).

Оценка должна обеспечивать беспрепятственный доступ заинтересованных лиц к объективной информации о целях их разработки, о возможных положительных и (или) отрицательных последствиях для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности введения такого регулирования, рассмотрение предложений заинтересованных лиц, поступивших в ходе публичных обсуждений проектов муниципальных нормативных правовых актов, а также проверку соблюдения установленных процедур оценки регулирующего воздействия и обоснованности выводов разработчиков проектов муниципальных нормативных правовых актов о степени регулирующего воздействия (часть 4).

Сведения о проведении процедуры Оценки размещаются на информационных ресурсах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», определяемых в муниципальных нормативных правовых актах, принимаемых в соответствии с частью 3 настоящей статьи, устанавливающих порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов (часть 5).

Порядок проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов определен в статье 5 Закона Саратовской области от 24 февраля 2016 года                   № 14-ЗСО.

Во исполнение положения Федерального закона от 06 октября 2003 года                 № 131-ФЗ, Закона Саратовской области от 24 февраля 2016 года № 14-ЗСО постановлением администрации Балаковского муниципального района от 29 декабря 2016 года № 4645 утвержден Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления Балаковского муниципального района, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Балаковского муниципального района обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления Балаковского муниципального района, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (далее – Порядок проведения оценки (т. 4 л.д. 207-214).

При этом пунктом 1.5 этого Порядка проведения оценки предусмотрена процедура проведения публичного обсуждения проекта правового акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта правового акта, включающая в себя:

- размещение информационного сообщения о проведении публичного обсуждения, текста проекта правового акта и сводного отчета о проведении ОРВ проекта правового акта на официальном сайте органов местного самоуправления Балаковского муниципального района;

- анализ поступивших предложений по проекту правового акта.

Разработка проекта правового акта, составление сводного отчета о проведении Оценки регулирующего воздействия проекта правового акта и их публичное обсуждение регламентированы разделом 2 указанного Порядка.

Пунктом 2.5 Порядка проведения оценки (т. 4 л.д. 211) предусмотрено, что разработчик в течение одного рабочего дня со дня начала проведения публичного обсуждения направляет уведомление о проведении процедуры Оценки регулирующего воздействия как минимум в одну организацию, целью деятельности которой является защита и представление интересов субъектов.

При этом согласно пункту 2.11 Порядка проведения оценки, если в результате доработки проекта правового акта разработчиком будут внесены изменения, содержащие положения, имеющие высокую или среднюю степень регулирующего воздействия, в отношении которых не проведено публичное обсуждение, проект правового акта подлежит повторной процедуре Оценки регулирующего воздействия в соответствии с пунктами 2.1 - 2.10 Порядка.

Административному ответчику было предложено представить доказательства соблюдения при принятии нормативного правового акта процедуры оценки регулирующего воздействия.

В обоснование доводов о том, что процедура оценки регулирующего воздействия была соблюдена, ответчиком представлены: информационное сообщение о проведении публичного обсуждения проекта постановления администрации Балаковского муниципального района «О Координационном совете по размещению нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района и порядка рассмотрения заявлений о включении (исключении) НТО в Схему размещения», которое было размещено на сайте администрации 06 марта 2018 года, проект постановления, заключение об оценке регулирующего воздействия (т. 4               л.д. 127-145).

Доказательств соблюдения пункта 2.5 Порядка проведения оценки не представлено.

Кроме того, из анализа содержания представленных представителем административного ответчика в заседании суда апелляционной инстанции информационного сообщения о проведении публичного обсуждения проекта постановления администрации Балаковского муниципального района «О Координационном совете по размещению нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района и Порядка рассмотрения заявлений о включении (исключении) НТО в Схему размещения» и проекта указанного постановления администрации, размещенных на сайте администрации 06 марта               2018 года, заключения об оценке регулирующего воздействия и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, размещенных на сайте администрации 28 марта 2018 года, следует, что указанные выше обязательные требования по оценке регулирующего воздействия административным ответчиком не исполнены.

Так, из представленного проекта администрации Балаковского муниципального образования следует, что им утверждается Порядок рассмотрения заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о включении (исключении) нестационарных торговых объектов в схему (из схемы) размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района согласно приложению № 3.

Из представленного Заключения об оценке регулирующего воздействия проекта постановления администрации Балаковского муниципального района «О Координационном совете по размещению нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района и порядке рассмотрения заявлений о включении (исключении) НТО в Схемы размещения», Сводного отчета следует, что проект содержит положения, имеющие высокую степень регулирующего воздействия. А также указывается, что в течение срока проведения публичного обсуждения замечаний и предложений по проекту постановления не поступало.

Вместе с тем, из сравнительного анализа содержания Порядка, утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района от 02 апреля 2018 года № 1137 (т. 2 л.д. 11, 12/об), и содержания Порядка, являвшегося предметом оценки регулирующего воздействия (т. 4 л.д. 135-139), следует, что они устанавливают различные механизмы правового регулирования, тексты их значительно отличаются друг от друга, то есть опубликованный на сайте проект, который являлся объектом оценки регулирующего воздействия, по содержанию короче и не содержит пункты, которые затем были приняты администрацией и которые оспариваются в настоящем иске.

Однако в нарушение указанных выше требований законодательства проект постановления администрации повторной процедуры оценки регулирующего воздействия не проходил, доказательств обратного административным ответчиком не представлено.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком с нарушением процедуры его принятия, что является основанием для признания его недействующим в той части, в которой он оспаривается истцами.

В силу пункта 2 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Поскольку по делу установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, судебная коллегия полагает возможным отменить состоявшееся решение районного суда в части отказа в удовлетворении административного искового заявления и принять по делу новое решение, которым административные исковые требования в части удовлетворить.

В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу подлежит опубликованию администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215, 308-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

отменить решение Балаковского районного суда Саратовской области от                05 сентября 2019 года в части отказа в удовлетворении административных исковых требований заместителя прокурора города Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области к администрации Балаковского муниципального района Саратовской области о признании нормативного правового акта недействующим в части пункта 2.2.1 текста «прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года)»; пункта 2.2.2 текста «истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта», «введение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее увеличение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня выше установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года); в случае если использование земельных участков, зданий, строений и сооружений в целях размещения нестационарных торговых объектов может повлечь нарушения требований законодательства Российской Федерации»; пункта 2.10 в части использования термина частная собственность и включения в число прочих оснований для отказа несоответствие места предполагаемого размещения НТО требованиям, установленным правилами благоустройства на территории муниципального района, без определения конкретных факторов, критериев таких случаев, а также текста «превышение нормативов минимальной обеспеченности населения района площадью нестационарных торговых объектов более чем на 110 %, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года)» «Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района», утверждённого постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02 апреля 2018 года № 1137;

в части отказа в удовлетворении административных исковых требований индивидуального предпринимателя Ильина В.В. к администрации Балаковского муниципального района Саратовской области о признании Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района», утверждённого постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02 апреля 2018 года № 1137 недействующим в части: пункта 2.2.1 текста «прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года)»; пункта 2.2.2 текста «истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта», «введение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее увеличение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня выше установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года); в случае если использование земельных участков, зданий, строений и сооружений в целях размещения нестационарных торговых объектов может повлечь нарушения требований законодательства Российской Федерации»; пункта 2.10 в части использования термина частная собственность и включения в число прочих оснований для отказа несоответствие места предполагаемого размещения НТО требованиям, установленным правилами благоустройства на территории муниципального района, без определения конкретных факторов, критериев таких случаев, а также текста «превышение нормативов минимальной обеспеченности населения района площадью нестационарных торговых объектов более чем на 110 %, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года)»;

в части отказа в удовлетворении административных исковых требований Ильиной И.А. к администрации Балаковского муниципального района Саратовской области о признании нормативного правового акта недействующим в части признании нормативного правового акта «Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района от 02 апреля 2018 года № 1137 недействующим в части: пункта 2.2.1 текста «прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года)»; пункта 2.2.2 текста «истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта», «введение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее увеличение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня выше установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года); в случае если использование земельных участков, зданий, строений и сооружений в целях размещения нестационарных торговых объектов может повлечь нарушения требований законодательства Российской Федерации»; пункта 2.10 в части использования термина частная собственность и включения в число прочих оснований для отказа несоответствие места предполагаемого размещения НТО требованиям, установленным правилами благоустройства на территории муниципального района, без определения конкретных факторов, критериев таких случаев, а также текста «превышение нормативов минимальной обеспеченности населения района площадью нестационарных торговых объектов более чем на 110 %, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года)».

Принять по делу новое решение, которым административные исковые требования заместителя прокурора города Балаково Саратовской области, индивидуального предпринимателя Ильина В.В. и Ильиной И.А. в указанной части удовлетворить: признать недействующим со дня принятия апелляционного определения нормативный правовой акт ? постановление администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02 апреля 2018 года № 1137 в части утверждения «Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района», а именно: пункта 2.2.1 текста «прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года)»; пункта 2.2.2 текста «истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта», «введение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее увеличение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня выше установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года); в случае если использование земельных участков, зданий, строений и сооружений в целях размещения нестационарных торговых объектов может повлечь нарушения требований законодательства Российской Федерации»; пункта 2.10 в части использования термина частная собственность и включения в число прочих оснований для отказа несоответствие места предполагаемого размещения НТО требованиям, установленным правилами благоустройства на территории муниципального района, без определения конкретных факторов, критериев таких случаев, а также текста «превышение нормативов минимальной обеспеченности населения района площадью нестационарных торговых объектов более чем на 110 %, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области (Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года)».

Апелляционное определение в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.

В остальной части решение Балаковского районного суда Саратовской области от 05 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Ильина В.В. и Ильиной И.А. ? без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: