Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-163/2021 от 06.09.2021

Дело № 3а-163/2021

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

21 сентября 2021 года                         город Орел

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Георгиновой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лобовой С.С.,

с участием прокурора Талибуллина Р.Г.,

административного истца Ефремова Ю.Г., его представителя адвоката Сазоновой Ю.А., представителя административного ответчика Свердловского районного Совета народных депутатов Орловской области ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении областного суда административное дело № 3а-163/2021 по административному исковому заявлению Ефремова Юрия Георгиевича к Свердловскому районному Совету народных депутатов Орловской области о признании не действующими пункта 4 и абзаца третьего пункта 5 статьи 48 Устава Свердловского района Орловской области,

                установил:

решением Свердловского районного Совета народных депутатов Орловской области 22 января 2015 года № 43/258 «О внесении изменений и дополнений в Устав Свердловского района Орловской области», официально опубликованным в районной газете «Сельская новь» 13 февраля 2015 года, Устав Свердловского района Орловской области изложен в новой редакции.

В настоящее время Устав Свердловского района Орловской области (далее также - Устав района) действует в редакции, принятой решениями Свердловского районного Совета народных депутатов от 8 октября 2015 года № 50/303, от 29 ноября 2016 года № 3/17, от 19 сентября 2019 года № 27/200, от 29 декабря 2020 года №39/363.

Согласно пункту 4 статьи 48 Устава района, определяющей подготовку и вступление в силу муниципальных правовых актов, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в течение семи дней с момента их подписания подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В абзаце третьем пункта 5 статьи 48 Устава района закреплено, что обнародование муниципального правового акта осуществляется путем размещения указанного акта на информационных стендах в здании администрации Свердловского района Орловской области и размещения в муниципальном казенном учреждении культуры «Свердловская центральная районная библиотека» в течение 7 дней со дня его принятия. Продолжительность размещения указанного акта не может быть менее 10 дней.

Ефремов Ю.Г., житель поселка Змиевка Свердловского района Орловской области, обратился в суд с административным исковым заявлением, уточнив требования в ходе судебного разбирательства, о признании недействующими с момента принятия выше приведенных положений статьи 48 Устава района, ссылаясь на правовую неопределенность их содержания и противоречие части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 4 статьи 7 и статье 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в той мере, в которой оспариваемые положения предполагают вступление в силу муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, только путем обнародования, без их официального опубликования.

По мнению административного истца, оспариваемые им положения Устава нарушают его право на ознакомление с принятыми нормативными правовыми актами, затрагивающими права, свободы и обязанности гражданина, поскольку в связи с преклонным возрастом и состоянием здоровья он лишен возможности регулярно посещать учреждения, где в целях обнародования размещаются муниципальные правовые акты, официальное опубликование которых не осуществлялось.

Решением Орловского областного суда от 5 марта 2020 года, принятым по административному делу № 3а-25/2020, отказано в удовлетворении административного искового заявления Ефремова Ю.Г. о признании не действующими пункта 4 в части слов «обнародования» и абзаца 3 пункта 5 статьи 48 Устава Свердловского района Орловской области.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 июня 2020 года указанное решение оставлено без изменения.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19 октября 2020 года решение Орловского областного суда от 5 марта 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 июня 2020 года оставлены без изменения.

Ефремов Ю.Г., полагая, что положения пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяют органам местного самоуправления не публиковать официально для всеобщего сведения муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, ограничиваясь их обнародованием, а потому не соответствуют части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, обратился с соответствующей жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021 года №-П «По делу о проверке конституционности пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Ю.Г. Ефремова» (далее также -Постановление) Конституционный Суд дал оценку конституционности положений пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничился выявлением конституционно-правового смысла этих норм, указав, что эти нормы, рассматриваемые в системе правового регулирования, обязывая муниципальные образования в своих уставах определить порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не предполагают вступления таких актов в силу без их официального опубликования и при этом наделяют муниципальные образования полномочием самостоятельно предусмотреть в интересах граждан наряду с порядком официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов дополнительные способы их обнародования.

Пунктом 4 названного Постановления предусмотрено, что судебные акты по делу по административному исковому заявлению о признании частично не действующими частей 4 и 5 статьи 48 Устава Свердловского района Орловской области и вынесенные на основании оспоренных положений в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в данном Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

В связи с этим определением Орловского областного суда от 6 сентября 2021 года удовлетворено заявление Ефремова Ю.Г. о пересмотре по новым обстоятельствам решения Орловского областного суда от 5 марта 2020 года по административному делу № 3а-25/2020 по административному исковому заявлению Ефремова Ю.Г. к Свердловскому районному Совету народных депутатов Орловской области о признании не действующими в части пунктов 4 и 5 статьи 48 Устава района, названный судебный акт отменен на основании пункта 3 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

В судебном заседании при повторном рассмотрении данного административного дела административный истец Ефремов Ю.Г. и его представитель ФИО6 требования административного искового заявления поддержали по приведенным в нем основаниям, с учетом конституционно-правового истолкования нормативных положений, содержащегося в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021 года № 23-П.

Представитель административного ответчика ФИО4 возражала против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на соответствие оспариваемых положений Устава района, принятого, зарегистрированного и официально опубликованного в установленном порядке, статье 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также на недоказанность нарушения прав Ефремова Ю.Г. при наличии в Уставе района такого способа ознакомления населения с принятыми муниципальными правовыми актами как их обнародование, ввиду отсутствия официального сетевого издания и достаточных средств для официального опубликования муниципальных правовых актов. Полагала, что при наличии переходного периода для внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство, правовых оснований для признания оспариваемых положений недействующими не имеется.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, выслушав заключение прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Орловской области Талибуллина Р.Г., полагавшего признать оспариваемые положения не действующими со дня вступления Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021года № 23-П в законную силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Требование официального опубликования нормативных правовых актов компетентным органом публичной власти обусловлено общепризнанным принципом правовой определенности и означает всеобщее оповещение о том, что данный акт принят и подлежит действию в изложенном аутентичном содержании. Неопределенность относительно того, действует или не действует нормативный правовой акт, препятствует единообразию в его соблюдении, исполнении и применении, порождает противоречивую правоприменительную практику, создает возможность злоупотреблений и произвола, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, ведет к нарушению принципов равенства и верховенства права (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2012 года № 8-П).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ)).

Устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 и пункт 1 части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

В статье 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ закреплены положения о том, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования (часть 3); уставом муниципального образования должны определяться, в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (часть 1).

Для реализации предписания части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации применительно к муниципальным нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установил, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 47).

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться (часть 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 44 и частью 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ конкретный порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021 года № 23-П положения пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования они, обязывая муниципальные образования в своих уставах определить порядок официального опубликования (обнародования) таких актов, не предполагают их вступления в силу без официального опубликования, и при этом наделяют муниципальные образования полномочием самостоятельно предусмотреть в интересах граждан наряду с порядком официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов дополнительные способы их обнародования.

Выявленный в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021 года № 23-П конституционно-правовой смысл пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

По данному административному делу установлено, что 3 ноября 2005 года Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу осуществлена регистрация Устава Свердловского района Орловской области (л.д. 53 т.1).

22 января 2015 года Свердловским районным Советом народных депутатов на сорок третьем заседании Совета принято решение № 43/258 «О внесении изменений и дополнений в Устав Свердловского района Орловской области», путем изложения его в новой редакции (л.д.55-71 т.1).

Из исследованного судом протокола сорок третьего заседания Свердловского районного Совета народных депутатов от 22 января 2015 года усматривается, что в заседании присутствовали 12 из 15 избранных депутатов, которые единогласно приняли решение о внесении изменений и дополнений в Устав Свердловского района Орловской области, поименованное в пункте 2 повестки дня данного заседания (л.д. 137-145 т.1).

Принятое решение прошло государственную регистрацию в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области 5 февраля 2015 года и было официально опубликовано 13 февраля 2015 года в районной газете «Сельская новь» (л.д.55, 72-88 т.1).

Как видно из материалов административного дела, Устав района действует с учетом изменений и дополнений, принятых решениями Свердловского районного Совета народных депутатов от 8 октября 2015 года № 50/303, от 29 ноября 2016 года № 3/17, от 19 сентября 2019 года № 27/200, от 29 декабря 2020 года №39/363, которые прошли государственную регистрацию в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области, опубликованы в районной газете «Сельская новь» (л.д. 89-124, 137-155 т.1, л.д.60-80 т.2).

Таким образом, Устав района и акты, вносящие в него изменения и дополнения, приняты Свердловским районным Советом народных депутатов Орловской области в пределах его полномочий, при наличии кворума, с соблюдением требований к официальному опубликованию и процедуры регистрации.

Проверив доводы административного истца о противоречии отдельных положений Устава района федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд установил, что оспариваемые положения, изложенные в пункте 4 и абзаце третьем пункта 5 статьи 48 Устава района, ранее истолковывались и применялись административным ответчиком как предполагающие вступление в силу муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, только путем обнародования, без их официального опубликования, о чем свидетельствуют, в том числе, возражения на административный иск, представленные административным ответчиком, объяснения представителя Свердловского районного Совета народных депутатов в процессе судебного разбирательства данного дела.

Между тем, исходя из правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 23-П, использование в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ понятия «обнародование», которое приводится как дополнение или пояснение к понятию «официальное опубликование», притом, что по своему содержанию эти категории не тождественны, - позволяет расценивать обнародование муниципального нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, способом, отличным от официального опубликования в периодическом печатном издании, в качестве достаточного условия для вступления этого акта в силу.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

При установленных обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что пункт 4 и абзац третий пункта 5 статьи 48 Устава Свердловского района Орловской области, с учетом выявленного в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021 года № 23-П конституционно-правового смысла пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», противоречат им в той мере, в которой изложенные в пункте 4 и абзаце третьем пункта 5 статьи 48 Устава района положения предполагают вступление в силу муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, только путем обнародования, без их официального опубликования, тем самым, нарушают принцип правовой определенности и препятствуют единообразию в соблюдении, исполнении и применении нормативного правового акта.

При этом, с учетом вышеприведенных обстоятельств, суд признает обоснованными доводы административного истца о том, что оспариваемые им положения затрагивают его право на получение информации о принятых муниципальных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, и подлежащих официальному опубликованию.

Из положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, разъяснений, данных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты. Вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

В силу части пятой статьи 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации в данном Конституционным Судом Российской Федерации истолковании, не допускается применение либо реализация каким-либо иным способом нормативного акта или отдельных его положений в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом Российской Федерации в этом постановлении истолкованием.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021 года № 23-П вступило в силу со дня его официального опубликования 1 июня 2021 года, суд считает необходимым признать не действующими с 1 июня 2021 года пункт 4 и абзац третий пункта 5 статьи 48 Устава Свердловского района Орловской области в той мере, в которой изложенные в них положения предполагают вступление в силу муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, только путем обнародования, без их официального опубликования.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в районной газете «Сельская новь», которая определена статьей 48 Устава района в качестве печатного издания для официального опубликования муниципальных правовых актов.

В силу части 1 статьи 111 КАС РФ, стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления Ефремовым Ю.Г. уплачена государственная пошлина в размере 300 рублей согласно чеку- ордеру от 4 февраля 2020 года (т.1 л.д.40).

В связи с этим, суд считает необходимым взыскать понесенные Ефремовым Ю.Г. расходы на уплату государственной пошлины в размере 300 рублей со Свердловского районного Совета народных депутатов Орловской области (ОГРН №

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Ефремова Юрия Георгиевича удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления в законную силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021года № 23-П «По делу о проверке конституционности пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Ю.Г. Ефремова» (с 1 июня 2021 года), пункт 4 и абзац третий пункта 5 статьи 48 Устава Свердловского района Орловской области в той мере, в которой изложенные в них положения предполагают вступление в силу муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, только путем обнародования, без их официального опубликования.

Сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете Свердловского района Орловской области «Сельская новь».

Взыскать со Свердловского районного Совета народных депутатов Орловской области (ОГРН №) в пользу Ефремова Юрия Георгиевича судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 (триста) рублей.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 1 октября 2021 года.

Председательствующий             Н.А. Георгинова