Решение по делу № 2-86/2013 ~ М-19/2013 от 17.01.2013

Дело № 2-86/2013

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

ДД.ММ.ГГГГ Кизеловский городской суд Пермского края в составе

председательствующего судьи Митраковой Т.В.,

при секретаре Наумовой Н.Н.,

с участием Прокурора г. Кизел Якимова М.А.,

представителя ответчика Администрации Кизеловского муниципального района Мочаловой Г.Б., действующей по доверенности № от ДД.ММ.ГГГГ,

представителя третьего лица Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Кизеловского муниципального района, Филатова А.А., председателя комиссии,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Кизел гражданское дело по иску Прокурора г. Кизел к Администрации Кизеловского муниципального района, третье лицо Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Администрации Кизеловского муниципального района, о признании бездействия Администрации Кизеловского муниципального района по не определению лица Комиссии по делам несовершеннолетних их прав Администрации Кизеловского муниципального района, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях от имени Комиссии, незаконным и обязании устранить допущенные нарушения законодательства,

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор города Кизел обратился в суд с иском к Администрации Кизеловского муниципального района, третье лицо Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Администрации Кизеловского муниципального района, о признании незаконным бездействие Администрации Кизеловского муниципального района в части не определения уполномоченного лица Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Кизеловского муниципального района, полномочного составлять протоколы об административных правонарушениях от имени Комиссии, и обязании Администрацию Кизеловского муниципального района определить уполномоченное лицо Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Администрации Кизеловского муниципального района, полномочное составлять протоколы об административных правонарушениях от имени Комиссии.

Прокурор г. Кизел мотивировал свои требования тем, что прокуратурой г. Кизела была проведена проверка исполнения законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в деятельности Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Кизеловского муниципального района. В ходе проведенной проверки установлено, что Комиссией за 7 месяцев 2012 года рассмотрено 219 дел об административных правонарушениях, из них: по 136 назначено наказание в виде штрафа, по 97 - штраф не оплачен, 93 материала отправлено для принудительного взыскания в службу судебных приставов. В 2012 году Комиссией дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, не возбуждались, уполномоченное лицо, полномочное составлять от имени Комиссии протоколы об административных правонарушениях, не определено. 21.08.2012 прокурором города в адрес главы Администрации Кизеловского муниципального района направлено представление об устранении нарушений законодательства об административных правонарушениях. Требования прокурора, в нарушение требований норм действующего законодательства, Администрацией Кизеловского муниципального района не исполнены, чем существенно нарушаются интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в связи с чем, прокурор города вынужден обратиться с заявлением в Кизеловский городской суд. Федеральным законом от 18.07.2011 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» перечень лиц, указанных в ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, наделенных правом составления протокола об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф, дополнен уполномоченными лицами коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении. Согласно ст.ст. 23.2, 28.3 КоАП РФ комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав уполномочены в полном объеме осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 5.36, 6.10,20.22 КоАП РФ. В силу ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных ст. 31.5 КоАП РФ. Неуплата административного штрафа в указанный срок, влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении вышеназванного срока, постановление приводится в исполнение в принудительном порядке. В этом случае, соответствующие материалы направляются судьей, органом, должностным лицом, вынесшим постановление, судебному приставу- исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Кроме того, ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ обязывает должностное лицо федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения или территориального органа, иного государственного органа, рассмотревших дело об административном правонарушении, либо уполномоченное лицо коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, составить протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф. Кодекс РФ об административных правонарушениях не содержит ограничений к составлению комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав протоколов об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф по делу об административном правонарушении, рассмотренному комиссией. Кроме того, в полномочия иных должностных лиц не входит право составления протоколов по этой статье, в случае неуплаты штрафа по постановлению, вынесенному комиссией. Судебный пристав-исполнитель, исходя из положений п. 12 ч. 5 ст. 28.3, ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ уполномочен составить протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф по делу об административном правонарушении, рассмотренному судьей. Таким образом, в случае установления факта неуплаты административного штрафа в установленные сроки, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, в соответствии с Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», направляет материалы в службу судебных приставов для взыскания суммы административного штрафа в принудительном порядке. Помимо этого, уполномоченное лицо комиссии в отношении лица, не уплатившего административный штраф, составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120- ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» порядок образования комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 3 Положения о комиссии по делам несовершеннолетних, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.06.1967, поселковые, районные (городские), районные в городах, окружные, областные, краевые комиссии по делам несовершеннолетних образуются соответствующими Советами народных депутатов на срок их полномочий. В силу ст. 4 указанного Положения, Комиссии по делам несовершеннолетних во всей своей деятельности ответственны перед соответствующими Советами народных депутатов и их исполнительными комитетами, Президиумами Верховных Советов и Советами Министров автономных республик, Президиумом Верховного Совета РСФСР и Советом Министров РСФСР и им подотчетны. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями определен ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок образования и деятельности муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних, исходя из положений ст. 7 Закона Пермской области от 05.09.2005 № 2441-539 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», определяется в соответствии с Законом Пермского края "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями по образованию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации их деятельности". На основании ст. 2 Закона Пермского края от 19.12.2006 № 44-КЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями по образованию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации их деятельности», органы государственной власти края передают органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию комиссий в муниципальных районах, городских округах; организации деятельности комиссий, предусмотренных федеральным законодательством, законами Пермского края; обеспечению деятельности комиссий. Соответственно предусмотренное ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ уполномоченное лицо комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, правомочное составлять протоколы об административном правонарушении, определяется правовыми актами, регулирующими деятельность муниципальных комиссий. Однако, требования норм действующего законодательства Администрацией Кизеловского муниципального района не выполнены, что выразилось в не определении полномочного лица Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по составлению протоколов об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Вышеуказанное бездействие Администрации Кизеловского муниципального района препятствуют осуществлению своих функций и полномочий в полном объеме Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Кизеловского муниципального района. Ответственность органов местного самоуправления перед населением и государством установлена главой 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в то числе, и за невыполнение либо ненадлежащее выполнение возложенных законом обязанностей. Считает, что администрацией Кизеловского муниципального района не надлежаще выполняются возложенные на нее Федеральным законом обязанности по организации деятельности Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, что существенно нарушает интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В силу п. 7 ч. 1 ст. 46 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации, не предусмотренного настоящим пунктом и пунктами 2 и 3 данной статьи подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), по нормативу 100 процентов. В соответствии с п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор, в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, обращается в суд с требованиями о признании незаконными действий (бездействия) органов местного самоуправления.

В судебном заседании Прокурор г. Кизел Якимов М.А. на исковых требованиях и доводах, изложенных в заявлении, настаивает, уточнил, что в исковых требованиях ведется речь об определении должностного лица Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Администрации Кизеловского муниципального района, полномочного составлять протоколы по любым составам административных правонарушении, но исковые требования обоснованы относительно состава, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25. КоАП РФ. В ч. 5 ст.32.2. КоАП РФ внесены изменения, на основании которых протоколы об административных правонарушениях могут быть составлены от имени Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав уполномоченным лицом. Считает, что такое лицо вправе определить Администрация Кизеловского муниципального района, поскольку деятельность Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав основывается на положениях Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», государственные полномочия по созданию и организации Комиссии переданы субъекту- Пермского края, от которого переданы Администрации Кизеловского муниципального района. Государственные полномочия по определению лица в составе Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25. КоАП РФ, Администрации Кизеловского муниципального района не переданы. Однако, органу местного самоуправления переданы общие полномочия, которые регулируют деятельность Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Считает, что нормы, содержащиеся в КоАП и Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не противоречат друг другу. Администрация Кизеловского муниципального района должна определить уполномоченное лицо в составе Комиссии, в связи с чем, необходимо внести изменения в Положение о Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Администрации Кизеловского муниципального района. Полагает, что таким лицом должен быть ответственный секретарь Комиссии, работа которого оплачивается за счет субвенций, выделяемых из субвенций Пермского края. Протокола Комиссии, в котором определено лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25. КоАП РФ, не достаточно, поскольку организовывать свою деятельность в таком плане Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав не имеет полномочий. На представление прокурора Администрацией был дан ответ, о том, что нарушения законодательства будут устранены, но последствии в удовлетворении представления было отказано.

В судебном заседании представитель ответчика Администрации Кизеловского муниципального района Мочалова Г.Б. исковые требования не признала, пояснила, что законодатель отдельно выделил в п. 2 ч. 5 ст. 28.3. КоАП РФ протоколы по каким составам административных правонарушениях вправе составлять члены Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, следовательно, положения ч. 12 данной нормы на членов Комиссии не распространяются. Администрация не может определить уполномоченное лицо, правомочное составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.25 КоАП РФ, так как не является коллегиальным органом. В данном случае Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав является коллегиальным органом и не относится к какой-либо ветви власти. Это орган системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а полномочия председателя и членов Комиссии реализуются на общественных началах. Считает, что органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями по определению должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях только в том случае, если идет речь о правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации, а не КоАП РФ. В правовом акте органа местного самоуправления не может быть нормы, в соответствии с которой за членами Комиссии закреплялись бы право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, от имени Комиссии. На уровне Администрации Кизеловского муниципального района имеется постановление № 11 от 21.01.2011 года об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, на основании Закона Пермской области «Об административных правонарушениях», в котором указано должностное лицо- заведующий секторам по делам несовершеннолетних. Данное должностное лицо входит в состав Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и уполномочено составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 2.9. Закона Пермской области «Об административных правонарушениях». На основании Федерального Закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» у Администрации Кизеловского муниципального района нет таких полномочий - определить лицо, правомочное составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.25 КоАП РФ.

В судебном заседании представитель третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне ответчика, Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Администрации Кизеловского муниципального района, председатель Комиссии Филатов А.А. с исковыми требованиями не согласился, пояснил, что Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав представляет из себя самостоятельный коллегиальный орган, уполномоченный по решению вопросов по профилактике и безнадзорности, осуществляющий координацию действий субъектов системы профилактики безнадзорности. КДН и ЗиП создается и действует на основании Закона Пермского края о передаче отдельных государственных полномочий органу местного самоуправления. Считает, что нужно отделять вопрос, связанный созданием и организацией деятельности Комиссии, и вопрос непосредственной деятельности КДН и ЗиП как самостоятельного органа в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Полномочия Комиссии как самостоятельного органа закреплены в КоАП РФ и Законе Пермской области «Об административных правонарушениях». Таким образом, законодательство об административных правонарушениях выделяет КДН и ЗиП как самостоятельный субъект таких правоотношений. Касаемо вопроса организации деятельности Комиссии, орган местного самоуправления в рамках переданных ему полномочий Законом Пермского края, издает акт о создании КДН и ЗиП и утверждает положение о Комиссии, при этом непосредственную деятельность Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрация Кизеловского муниципального района не в праве регламентировать. В состав Комиссии входят 4 человека, являющиеся сотрудниками Администрации Кизеловского муниципального района, и 10 человек, являющихся работниками сторонних организаций, при этом их кандидатуры согласовываются. В КДН имеется постоянный работник- заместитель председателя Комиссии, а не ответственный секретарь, который также является сотрудником сектора по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Кизеловского муниципального района, он постоянно находится на своем рабочем месте, на его содержания выделяются незначительные средства за счет субвенций Пермского края в рамках переданных государственных полномочий. Считает, что требования прокурора о назначении конкретного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях, нарушают принцип коллегиальности КДН и ЗиП. Законодательство не оговаривает, что члены Комиссии обязательно должны быть сотрудниками Администрации. Если выполнить требования истца, значит, никакие другие члены КДН и ЗиП не могут быть наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях. Практически все протоколы, которые рассматриваются Комиссией поступают из ОДН Отдела полиции. Протоколы об административных правонарушениях в основном составляет Жукова М. И., являющаяся заместителем председателя Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» не регламентирует непосредственно деятельность муниципальных КДН и ЗиП, их деятельность более детально регулируется Законом субъекта, при этом Комиссия в своей деятельности обладает самостоятельностью. Считает, что Администрация Кизеловского муниципального района не вправе определять какое должностное лицо Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав уполномочено на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Это компетенция коллегиального органа. КДН и ЗиП выполнила свои полномочия определила такое лицо в составе своего органа. Данный состав предусмотрен КоАП и согласно ст. 32.2. находится в исключительной компетенции федерального законодателя, поэтому полномочия в данной части не могут быть делегированы кому-то другому, в частности органу местного самоуправления. Полагает, что ответ Администрации на представление прокурора связан с тем, что орган местного самоуправления вправе исправить свои ошибки самостоятельно.

Суд находит исковые требования не подлежащими удовлетворению.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности; общие вопросы воспитания, образования, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, административное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты «б, е, ж, к» части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации ( статья 76, часть 2).

Федеральный закон N 120-ФЗ от 24.06.1999 года "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" устанавливает основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Согласно ст. 3 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1999 в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Частью 3 ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, кадровое, материально-техническое обеспечение и финансирование ее деятельности, профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних к вопросам местного значения не отнесено.

Статьей 123 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ряд положений Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Так, в целях окончательного устранения возможных правовых коллизий и разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления из Федерального закона были исключены положения о том, что Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав образуются при органах местного самоуправления органами местного самоуправления.       

В соответствии со ст. 11 указанного Федерального закона, Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав создаются на территории субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. Порядок осуществления деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав определяется законодательством субъекта Российской Федерации. Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав утверждается Правительством Российской Федерации.       

Таким образом, согласно ст. 11 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложен контроль за деятельностью КДН, финансовое обеспечение КДН за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 10, п. 1 ст. 25 N 120-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Федеральным законом от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий (пп. 24.1 п. 2 ст. 26.3).

Указанными государственными полномочиями в соответствии с п. 6 ст. 26.3 указанного Федерального закона, законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, могут наделяться органы местного самоуправления, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации (п. 2), наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается, отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (п. 3), финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (п.5).

Во исполнение указанных положений в целях установления порядка образования и деятельности в Пермском крае комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав был принят Закон Пермской области № 2441-539 от 05.09.2005 года «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», в статье 1 которого повторно закреплен статус данного органа, а именно: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав являются постоянно действующими коллегиальными органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, осуществляющими координацию деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиту их прав.

Статьей 7 Закона Пермской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», предусмотрен порядок образования районных (городских) комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, который определяется в соответствии с Законом Пермского края "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями по образованию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации их деятельности".

Во исполнение указанных положений в целях эффективного решения вопросов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и регулирования отношений по наделению органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями по образованию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации их деятельности был принят Закон Пермского края № 44-КЗ от 19.12.2006 года "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями по образованию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации их деятельности".

В соответствии со ст. 2 названного закона Пермского края, органы государственной власти края передают органам местного самоуправления государственные полномочия по: образованию комиссий в муниципальных районах, городских округах; организации деятельности комиссий, предусмотренных федеральным законодательством, законами Пермского края; обеспечению деятельности комиссий.

В статье 7 Закона Пермского края № 44-КЗ от 19.12.2006 года закреплены права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий, которые имеют право: требовать своевременного и в полном объеме перечисления финансовых средств, предусмотренных в краевом бюджете для осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; получать от органов государственной власти Пермского края разъяснения и рекомендации по вопросам осуществления переданных государственных полномочий. Органы местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий обязаны: осуществлять переданные им государственные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края; рационально распоряжаться финансовыми средствами, переданными для исполнения государственных полномочий, обеспечивать их целевое использование; отчитываться в порядке, установленном нормативными правовыми актами Пермского края, об осуществлении переданных государственных полномочий и использовании предоставленных субвенций; обеспечивать условия для беспрепятственного проведения уполномоченными государственными органами проверок в части осуществления переданных государственных полномочий и использования предоставленных субвенций; обеспечить представление уполномоченным государственным органам документов и другой информации об осуществлении переданных государственных полномочий.

При этом, органы местного самоуправления согласно ст. 9 указанного Закона Пермского края, при осуществлении государственных полномочий по образованию и организации деятельности комиссий руководствуются федеральным законодательством и нормативными правовыми актами органов государственной власти Пермского края.

Согласно части 2 ст. 11 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в пределах своей компетенции комиссии по делам несовершеннолетних: обеспечивают осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; подготавливают совместно с соответствующими органами или учреждениями материалы, представляемые в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации; рассматривают представления органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших общего образования, из образовательного учреждения и по другим вопросам их обучения в случаях, предусмотренных федеральным законом об образовании в Российской Федерации; обеспечивают оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; применяют меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; подготавливают и направляют в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, отчеты о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и (или) на территории соответствующего муниципального образования. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав принимают постановления по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательные для исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В постановлении комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав указываются выявленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, причины и условия, способствующие безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, меры по их устранению и сроки принятия указанных мер. Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обязаны сообщить комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о принятых мерах по исполнению данного постановления в срок, указанный в постановлении.

В статье 3 Закона Пермской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», также указано, что основными задачами данного органа являются: обеспечение защиты и восстановления прав несовершеннолетних и их законных интересов во всех сферах жизнедеятельности; предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и принятие мер по устранению причин и условий, этому способствующих; координация деятельности и обеспечение взаимодействия органов и учреждений системы профилактики.        

В статьях 8 и 9 Закона Пермской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», закреплены основные направления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, права аналогичные компетенции данного органа, предусмотренной Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Как было установлено судом, во исполнение указанных законоположений Постановлением Администрации Кизеловского муниципального района № 436 от 01.11.2011 года была создана Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав и утвержден ее состав, Постановлением Администрации Кизеловского муниципального района № 459 от 15.11.2011 года было утверждено Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Кизеловского муниципального района, которое дублирует статус данного органа, его задачи, основные направления деятельности, права и обязанности, порядок работы в соответствии с положениями, закрепленными на федеральном уровне и уровне субъекта РФ.

Прокурор г. Кизел считает, что Администрация Кизеловского муниципального района в порядке делегированных ей государственных полномочий вправе указать в Положении о Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав уполномоченное лицо из состава Комиссии, правомочное составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Из анализа приведенных норм в системном единстве, суд считает, что Администрация Кизеловского муниципального вправе в соответствии с действующим федеральным законодательством лишь вправе утверждать персональный и численный состав Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав своим муниципальным правовым актом, но не вправе определять статус данного органа, поскольку это будет противоречить Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

В силу ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии со ст. 1.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со ст. 1.3. КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. В соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Согласно ст. 1.3.1. КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится: создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4-6 части 1 настоящей статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса, уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом. Должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, в случаях, указанных в статье 28.3 настоящего Кодекса.

Как следует из системного анализа поименованных федеральных норм, федеральный законодатель, разграничивая предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях, одновременно предусмотрел в системе правовых регуляторов законы об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации. Это означает, что по общему правилу подведомственность дел об административных правонарушениях, в том числе круг должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении, должен быть установлен законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, за исключением случаев, прямо предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

К исключительным предметам ведения Российской Федерации относятся отношения, сопряженные с порядком производства по делам об административных правонарушениях и порядком исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях.

В силу прямого указания закона, в соответствии с п. 12 части 5 статьи 28.3. КоАП РФ, находящейся в главе 28 Раздела 4 «Производство по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25. КоАП РФ, вправе составлять должностные лица органов, вынесших постановление о наложении административного штрафа, а по делам об административных правонарушениях, рассмотренных судьями, - судебные приставы-исполнители.

В часть 5 ст. 32.2. КоАП РФ, находящуюся в разделе 5 «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" КоАП РФ, Федеральным законом от 18.07.2011 года N 225-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" были внесены изменения, которые вступили в силу с 01.01.2012 года. Согласно норме закрепленной в части данной статьи, при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, и информации об уплате административного штрафа в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах, по истечении срока, указанного в части 1 настоящей статьи, уполномоченное лицо коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 настоящего Кодекса, в отношении лица, не уплатившего административный штраф.

Кроме того, в соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних Российская Федерация определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Так, глава 3 Закона Пермской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» предусматривает порядок рассмотрения материалов районными (городскими) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Согласно ч. 2 ст. 15 Закона Пермской области, дела об административном правонарушении рассматриваются в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, Законом Пермского края "Об административных правонарушениях".

Согласно ст. 4 Закона Пермской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», деятельность комиссий основывается, в том числе на принципе коллегиальности и равноправия ее членов.

Суд считает, что Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав это коллегиальный орган, который не относится к какой-либо ветви власти, поскольку является органом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а полномочия председателя и членов Комиссии реализуются на общественных началах. В состав Комиссии входят и представители органов внутренних дел, которые по роду своей основной деятельности уже являются должностными лицами. В нашем случае, в состав КДН и ЗиП входят 4 сотрудника Администрации Кизеловского муниципального района, которые по роду своей основной деятельности являются должностными лицами, а не по общественной деятельности в Комиссии.

В части 5 ст. 28.3. КоАП РФ указаны коллегиальные органы административной юрисдикции. Пункт 1 и 2 данной части закрепляют право и исчерпывающий перечень составов, протоколы по которым могут составлять члены коллегиальных органов.

В соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 28.3. КоАП РФ члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав обладают правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35-5.37, 6.10 настоящего Кодекса.

На основании изложенного, по мнению суда, невозможно наделить только одного члена Комиссии определенными полномочиями, поскольку исходя из принципа формирования коллегиальности данного органа, каждый член КДН и ЗИП обладает полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в пределах компетенции Комиссии.

Следовательно, поскольку федеральный законодатель отдельно выделил членов Комиссий, то положения п. 2 ч. 5 ст. 28.3. и ч. 5 ст. 32.2. КоАП РФ на членов Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав не распространяются.

Статьи 12, 130-133 Конституции РФ, Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Устав Администрации Кизеловского муниципального района признают и гарантируют местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет и решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законами отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Аналогичные положения установлены статьями 2,4, 55 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ".

Таким образом, с одной стороны, административное и административно-процессуальное законодательство определено как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и по данному вопросу субъекты Российской Федерации не могут принимать законы, противоречащие федеральному законодательству. С другой стороны, установленные законом права муниципальных образований гарантируются государством и не могут быть нарушены путем принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, касающихся прав муниципальных образований, в том числе по вопросам исполнения местных бюджетов. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями реализуется только путем принятия соответствующего закона с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий остается подконтрольной государству, а не передается этим же органам местного самоуправления, а условия и порядок осуществления контроля определяется законом.

Производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения является выполнением государственных полномочий и не входит в компетенцию органов местного самоуправления, если выполнение этих полномочий законом субъекта Российской Федерации в установленном порядке не передано органам местного самоуправления, что соответствует пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ, а следовательно, законодательство в области административного и административно-процессуального права может быть только в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а органы местного самоуправления не могут принимать нормативные акты, регулирующие эти отношения.

Кроме того, как указывалось ранее, органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями по определению должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, только в том случае, если речь идет о правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, а не КоАП РФ.

Право составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, исходя из содержания ст. 1.3.1. КоАП РФ, может возникнут у должностных лиц органов местного самоуправления, которые осуществляют полномочия по контролю (надзору), делегированные Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления, либо у должностных лиц органов местного самоуправления, которые осуществляют муниципальный контроль. Члены Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав не реализуют на сегодняшний момент полномочия по контролю (надзору), делегированные государством или его субъектом, у них также отсутствуют полномочия по муниципальному контролю. Кроме того, наличие таких полномочий не будет связано со сферой деятельности Комиссии, определенной Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Следовательно, поскольку федеральный законодатель отдельно выделил членов Комиссий, то положения п. 2 ч. 5 ст. 28.3. и ч. 5 ст. 32.2. КоАП РФ на членов Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав не распространяются.

Поскольку в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не указано, кто из должностных лиц вправе возбуждать дело в случае, если лицом не уплачен административный штраф, назначенный Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, материалы, связанные с неуплатой административного штрафа, могут направляться Комиссией прокурору соответствующего города, в компетенции которого согласно ч. 1 ст. 28.4. КоАП РФ находится возбуждение любого дела об административном правонарушении, предусмотренном КоАП РФ.

Как было установлено судом, КДН и ЗиП Администрации Кизеловского муниципального района протоколом № 42 от 02.10.2012 года определила уполномоченное лицо из своего состава, правомочное составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 20.25. КоАП РФ. Суд соглашается с доводами прокурора в данной части о том, что данный орган не вправе разрешать подобные вопросы, поскольку федеральным законодательством такая компетенция не отнесена к данному органу.

Между тем, анализируя изложенное, суд считает, что органы местного самоуправления в порядке передаче им полномочий по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав лишь вправе принимать индивидуальные муниципальные акты, определяющие состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Однако, органы местного самоуправления, как и прежде, не могут устанавливать статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, такая компиляция приведет к подмене императивно установленной на федеральном уровне административно-юрисдикционной компетенции, следовательно, не могут закреплять в своих правовых актах нормы, в которых за членами Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав закреплялось право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25. КоАП РФ, поскольку в целом административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и оно не входит в сферу муниципального права. Довод о том, что назначаемые Комиссиями штрафы направляются в местные бюджеты, то есть покрывают расходы муниципального образования по содержанию данного органа, не может быть признан обоснованным, поскольку эта статья доходов бюджета муниципального образования установлена федеральным законом и Кизеловский муниципальный район получает их в силу уже предоставленного ему права (пункт 1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ), а не в качестве компенсации за принятое решение.

Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, который, что именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона.

Поскольку в данном случае Администрация Кизеловского муниципального района не вправе осуществлять правое регулирование при наличии специальной нормы федерального закона, которая не была признана как не отвечающая требованиям определенности, ясности и не обеспечивающая ее единообразного понимания и толкования всеми правоприменителями, и поскольку вопрос относится к ведению Российской Федерации, воспроизведение в нормативном акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, возможно только с соблюдением компетенции, в удовлетворении исковых требований следует отказать в полном объеме.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд

                                                                        Р Е Ш И Л:

Отказать Прокурору города Кизел в иске к Администрации Кизеловского муниципального района о признании незаконным бездействия Администрации Кизеловского муниципального района по не определению уполномоченного лица Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Кизеловского муниципального района, полномочного составлять протоколы об административных правонарушениях, и обязании Администрацию Кизеловского муниципального района определить уполномоченное лицо Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Кизеловского муниципального района, полномочное составлять протоколы об административных правонарушениях.

Решение может быть обжаловано в Пермский краевой суд через Кизеловский городской суд в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме.

      Председательствующий: подпись.

Верно.

Судья         Т.В.Митракова

Секретарь        Н.Н.Наумова