Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-1408/2019 ~ М-1479/2019 от 26.09.2019

к делу № 3а-1408/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

«26» ноября 2019 года город Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи: Бендюк А.К.

при помощнике судьи: Покусаевой А.Ю.

с участием:

- представителя административного истца, действующего на основании доверенности, < Ф.И.О. >5,

- представителя административного ответчика, действующего на основании доверенности, < Ф.И.О. >6

- прокурора: Капитан-Дубровской Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению < Ф.И.О. >1 к Администрации Краснодарского края о признании недействительным приказа управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края от 01 марта 2019 года <...>-кн,

У С Т А Н О В И Л:

< Ф.И.О. >1 обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативно-правового акта, просит суд признать недействительным приказ администрации Краснодарского края от <...> <...>-кн «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения <...>» со дня его принятия, ссылаясь на то, что данным приказом нарушены его права, поскольку письмом Департамента архитектуры и градостроительства администрации МО <...> от <...> ему отказано в выдаче разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, ввиду того, что градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в границах исторического поселения <...> осуществляется на основании законодательства об объектах культурного наследия. Границы исторических поселений в схемах территориального планирования не обозначены. Полагает, что данный приказ противоречит градостроительным регламентам, приказу Минэкономразвития от <...> <...>, нарушает его права на пользование земельным участком с кадастровым номером <...> площадью 4926 кв.м., расположенном по адресу: <...>, в котором ему на праве собственности принадлежит 1/4 доля.

В судебном заседании представитель административного истца, действующий на основании доверенности, < Ф.И.О. >5, уточнил административные исковые требования, просил признать недействительным приказ управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края от <...> <...>-кн «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения <...>», уточненные административные исковые требования поддержал.

Представитель административного ответчика, действующий на основании доверенности, < Ф.И.О. >6, просил в удовлетворении исковых требований отказать.

Прокурор < Ф.И.О. >4 в судебном заседании указала, что административные исковые требования не подлежат удовлетворению.

Изучив доводы административного иска и отзывов, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно п. 5 ч. 2 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а при подаче такого заявления организациями и лицами, указанными в частях 2, 3 и 4 статьи 208 настоящего Кодекса, какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.

В силу ст. 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;

3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пункте 3 части 3 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, которые приняли акт, обладающий нормативными свойствами.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

Изучив материалы дела, суд приходит к выводу о том, что оснований для удовлетворения административного искового заявления < Ф.И.О. >1 не имеется.

Так, из материалов дела усматривается, что в обоснование заявленных требований представитель административного истца ссылается на то, что оспариваемым приказом нарушены права < Ф.И.О. >1, поскольку письмом Департамента архитектуры и градостроительства администрации МО <...> от <...> ему отказано в выдаче разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, так как градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в границах исторического поселения <...> осуществляется на основании законодательства об объектах культурного наследия. Границы исторических поселений в схемах территориального планирования не обозначены. Полагает, что данный приказ противоречит градостроительным регламентам, приказу Минэкономразвития от <...> <...>, нарушает права административного истца на пользование земельным участком с кадастровым номером <...> площадью 4926 кв.м., расположенном по адресу: <...>, в котором ему на праве собственности принадлежит 1/4 доля.

Административный истец полагает, что в связи с вышеизложенным имеются основания для признания недействительным приказа управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края от <...> <...>-кн «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения <...>» недействующим.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного акта требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с пп. 4 п. 3 ст. 60 Федерального закона от <...> <...>-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон <...>-Ф3) особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении осуществляется органами местного самоуправления, а в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения и включает в себя, в том числе, обеспечение согласования в соответствии с настоящим Федеральным законом проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения и территориям исторических поселений регионального значения.

Согласно п. 4 ст. 60 Закона <...>-Ф3 проекты генеральных планов, подготовленные применительно к территориям исторических поселений федерального значения и территориям исторических поселений регионального значения, подлежат согласованию соответственно с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, региональным органом охраны объектов культурного наследия в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с п. 6 ст. 60 Закона <...>-Ф3 согласованию с региональным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, подлежат также проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений регионального значения.

Согласно ч. 5 ст. 20 Закона Краснодарского края от <...> <...>-KЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края» (далее - Закон <...>-K3) порядок согласования проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений регионального значения устанавливает краевой орган охраны объектов культурного наследия. Указанный порядок утвержден приказом управления государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края от <...> <...>.

Часть 2 ст. 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет, что в случае, если на территориях поселения, городского округа находятся исторические поселения федерального значения, исторические поселения регионального значения, проект генерального плана подлежит согласованию соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с настоящим Кодексом в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

При этом, в соответствии с п. 7 ст. 60 Закона <...>-Ф3 предметом согласования проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения и территориям исторических поселений регионального значения, является соответствие указанных проектов утвержденному предмету охраны исторического поселения.

Таким образом, в рассматриваемой ситуации первичным является утверждение предмета охраны исторического поселения. Затем, в соответствии с утвержденным предметом охраны исторического поселения разрабатываются документы территориального планирования и градостроительного зонирования территории,

В документы территориального планирования субъекта Российской Федерации, согласно пп. «г» п. 2 ч. 9 ст. 14 Градостроительного кодекса РФ включаются уже утвержденные границы территорий исторических поселений. В данном случае, для <...> такие границы, как и предмет охраны исторического поселения регионального значения, утверждены нормативным правовым актом краевого уровня - приказом администрации Краснодарского края от <...> <...>-кн «Об утверждении предмета охраны. границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения <...> Краснодарского края» (далее - Приказ <...>-кн).

Таким образом, схема территориального планирования Краснодарского края, утвержденная постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от <...> <...>, должна быть приведена в соответствие с предметом охраны, границами территории исторического поселения регионального значения <...>, утвержденными Приказом <...>-кн.

Внесение изменений и дополнений в схему территориального планирования Краснодарского края, в утвердивший её нормативный правовой акт, не относится к полномочиям управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края. Проект изменений в постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от <...> <...>, разработанный после вступления в силу Приказа <...>-кн, на согласование в управление не поступал.

В связи с вышеизложенным, само по себе отсутствие в схеме территориального планирования Краснодарского края границ территории исторического поселения <...> не является признаком незаконности Приказа <...>-кн и основанием для признания его недействительным.

В силу п. 3 Порядка утверждения предмета охраны исторического поселения регионального значения, утвержденного приказом управления государственной охраны, объектов культурного наследия Краснодарского края от <...> <...> проект предмета охраны исторического поселения и требования к градостроительным регламентам в его границах разрабатываются и утверждаются, исходя из сложившейся исторической застройки поселения: культурных и природных ландшафтов, планировки, композиции, соотношения между различными городскими пространствами, формой и обликом зданий и сооружений, объединенных масштабом, объемом, структурой, стилем, материалом, цветом и декоративными элементами, видовых (обзорных) точек и видовых (визуальных) коридоров, а также пейзажей.

Требование к градостроительным регламентам в Приказе <...>-кн об ограничении высотности застройки 6 этажами установлено в связи с исторически сложившейся застройкой центра <...> и с целью предотвращения диссонанса возводимых современных зданий с такой застройкой, соответствия возводимых объектов капитального строительства предмету охраны исторического поселения. Кроме того, требование об ограничении высотности обосновано разработчиками проекта предмета охраны исторического поселения <...> путем натурных исследований, анализа исторической застройки и раскрытия панорам.

Требование об ограничении высотности 6 этажами не противоречит нормам, установленным Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от <...> <...> «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», поскольку ограничение в 6 этажей соответствует требованию пункта 2.5 «Среднеэтажная застройка» Классификатора видов разрешенного использования земельных участков - «Размещение многоквартирных домов этажностью не выше восьми этажей», не превышая ограничения, установленного указанным Классификатором.

Кроме того, из административного искового заявления непонятно, каким образом вышеуказанное ограничение нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку пункт 2.5 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков устанавливает требования к этажности только многоквартирных домов, а вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <...> по <...> в <...> - для строительства административного офисного здания.

Приказ <...>-кн вступил в силу со <...>.

Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от <...> <...> «О внесении изменений в классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Минэкономразвития России от <...> <...>» вступил в силу с <...>, то есть позже Приказа <...>-кн.

Таким образом, Приказ <...>-кн в первоначальной редакции на момент вступления его в силу никак не мог соответствовать приказу Минэкономразвития России от <...> <...>.

Приказом администрации Краснодарского края от <...> <...>-кн «О внесении изменений в приказ администрации Краснодарского края от <...> <...>-кн «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения <...> Краснодарского края», вступившим в силу <...>, в Приказ <...>-кн были внесены изменения, в результате чего формулировки Приказа <...>-кн были приведены в соответствие с требованиями приказа Минэкономразвития России от <...> <...>.

Таким образом, доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, несостоятельны.

В соответствии с п. 7 ст. 59 Закона <...>-Ф3 перечень исторических поселений регионального значения, предмет охраны исторического поселения регионального значения, границы территории исторического поселения регионального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 19 Закона <...>-KЗ перечень исторических поселений регионального значения с описанием границ их территорий приводится в приложении к настоящему Закону; описания границ территорий исторических поселений регионального значения, приведенные в приложении к настоящему Закону, действуют до утверждения границ территорий исторических поселений регионального значения в соответствии с частью 4 настоящей статьи.

В соответствии с п. 4 ст. 19 Закона <...>-KЗ в редакции, действовавшей на момент принятия приказа администрации Краснодарского края от <...> <...>-кн, границы территории, предмет охраны исторического поселения регионального значения утверждаются правовым актом краевого органа охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке.

Подпунктом 27 п. 2 ст. 5 Закона <...>-KЗ установлено, что утверждение границы территории, предмета охраны исторического поселения регионального значения, требований к градостроительным регламентам в границах территорий исторических поселений регионального значения относится к полномочиям исполнительного органа государственной власти Краснодарского края, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (краевого органа охраны объектов культурного наследия).

Согласно пункту 1.1 Положения об управлении государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от <...> <...>, управление государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края (далее - управление) является структурным подразделением администрации Краснодарского края, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 5.5.4 Положения об управлении глава администрации (губернатор) Краснодарского края наделил начальника управления полномочием от имени администрации Краснодарского края подписывать приказы администрации Краснодарского края по направлениям деятельности, предусмотренным пунктом 3.9 Положения об управлении.

Направлениями деятельности, предусмотренными пунктом 3.9 Положения об управлении, являются вопросы государственной охраны объектов культурного наследия.

Таким образом, в данном случае отсутствует нарушение установленного законом порядка и превышение полномочий.

Кроме того, Приказ <...>-кн получил положительное заключение прокуратуры Краснодарского края (письмо от <...> <...>) и органа, осуществляющего антикоррупционную экспертизу правовых актов (заключение управления контроля, профилактики коррупционных и иных правонарушений администрации Краснодарского края от <...> <...>.04-12-817/19). Также. Приказ <...>-кн в установленном порядке с сопроводительным письмом управления от <...> <...> был направлен в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю. Замечания по рассматриваемому Приказу <...>-кн из органов Минюста России в управление не поступали. Следовательно, нарушение установленного законом порядка и превышение полномочий в ходе соответствующих процедур по оценке, экспертизе и согласованию нормативного правового акта установлено не было.

При таких обстоятельствах, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, порядок его принятия и опубликования не нарушен.

Также суд считает необходимым отметить, что в силу действующего законодательства в историческом поселении действующим законодательством определен приоритет (по срокам) предмета охраны над правилами землепользования и застройки и установленными этими правилами границами территориальных зон (сначала разрабатывается и утверждается предмет охраны исторического поселения, затем - разрабатываются проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений, которые согласовываются органом охраны объектов культурного наследия на соответствие предмету охраны). В отношении земель историко-культурного назначения установлен приоритет действия в отношении таких земель законодательства об охране объектов культурного наследия над градостроительным законодательством.

Требования к определению границ территории исторического поселения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от <...> <...> в соответствии с п. 8 ст. 59 Закона <...>-Ф3, также не содержат нормы о необходимости учитывать границы уже сформированных земельных участков.

Кроме того, законодательство об охране объектов культурного наследия прямо допускает несовпадение границ земельных участков и границ территориальных зон.

Так, п. 2 ст. 3.1 Закона <...>-Ф3 определяет, что в территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков. В границах территории объекта культурного наследия могут находиться земли, в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет.

В соответствии с пп. 3 п. 3 ст. 60 Закона № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности предмета охраны исторического поселения разрабатываются градостроительные регламенты, предусматривающие предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению, запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок, другие ограничения.

Аналогичные положения содержатся в ст. 19-20 Закона <...>-KЗ.

Жилищный кодекс Российской Федерации (ч. 10-12 ст. 32, п. 1 ч. 2 ст. 168, ч. 2 ст. 174) предусматривает, что многоквартирные дома, признанные аварийными, подлежат не только сносу, но и реконструкции. Аналогичные нормы о сносе или реконструкции аварийного жилого фонда содержатся и в положениях Федерального закона от <...> № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (п. 2 ст. 2. п. 4 ч. 1 ст. 14. п. 1-2. ч. 2 ст. 16).

Также, в абз. 11, 12 разд. 1 Приложения <...> к Приказу <...>-кн (в ред. от <...>) указано, что допускается реконструкция исторически ценных градоформирующих объектов в части замены и (или) восстановления несущих строительных конструкций с учетом сохранения конструкций, формирующих исторически достоверный внешний облик. В случае если ценный градоформирующий объект находится в аварийном состоянии, угрожающем безопасности людей и влекущем физическую утрату самого объекта, допускается его реконструкция с последующим воссозданием первоначальных объемно-пространственных и фасадных характеристик, на прежнем месте, в материалах аналогичных подлинным.

В связи с изложенным, норма о безусловном запрете в границах территории исторического поселения сноса или трансформации элементов предмета охраны исторического поселения, в том числе: объектов культурного наследия, исторически ценных градоформирующих объектов, содержащаяся в Приложении <...> «Требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения <...> Краснодарского края», утвержденном приказом <...>-кн, принята в строгом соответствии с нормами федерального и краевого законодательства и не противоречит Жилищному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от <...> № 185-ФЗ.

В связи с вышеизложенным, суд не находит правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований < Ф.И.О. >1

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административных исковых требований < Ф.И.О. >1 к администрации Краснодарского края о признании недействительным приказа управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края от <...> <...>-кн - отказать.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено <...>.

Судья: А.К. Бендюк

к делу <...>а-1408/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

(резолютивная часть)

«26» ноября 2019 года город Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи: Бендюк А.К.

при помощнике судьи: Покусаевой А.Ю.

с участием:

- представителя административного истца, действующего на основании доверенности, < Ф.И.О. >5,

- представителя административного ответчика, действующего на основании доверенности, < Ф.И.О. >6

- прокурора: < Ф.И.О. >4,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению < Ф.И.О. >1 к Администрации Краснодарского края о признании недействительным приказа управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края от <...> <...>-кн.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административных исковых требований < Ф.И.О. >1 к администрации Краснодарского края о признании недействительным приказа управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края от <...> <...>-кн - отказать.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Судья: А.К. Бендюк