Решение по делу № 3а-787/2020 от 13.11.2019

РЕШЕНИЕИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Красногорск Московской области	10 июня 2020 г.

Московский областной суд в составе председательствующего судьи Ершова В.В., при секретаре Овсянниковой А.Б.,

с участием прокурора Быхановой Е.В.,

представителей административного ответчика Горячевой Ю.И. и Белова А.В.,

представителя заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области – Баринова Д.А.,

представителя заинтересованного лица Комитета лесного хозяйства Московской области – Разумака М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-787/2020 по административному исковому заявлению Жилищно-строительного кооператива «Солнечный» к Правительству Московской области о признании недействующим постановления главы администрации Московской области от 06.07.1995 г. №128-ПГ «Об отнесении лесов в установленных границах г. Протвино к городским лесам», заинтересованные лица: Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области, Комитет лесного хозяйства Московской области и администрация городского округа Протвино,

УСТАНОВИЛ:

постановлением главы администрации Московской области от 06.07.1995 г. № 128-ПГ «Об отнесении лесов в установленных границах г. Протвино к городским лесам» леса на площади 1 495,9 га, входящие в границы г. Протвино, отнесены к городским лесам. Администрации г. Протвино предписано осуществлять управление и контроль в области использования и охраны городских лесов, а также регулирование других лесных отношений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Жилищно-строительный кооператив «Солнечный» обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим постановление главы администрации Московской области от 06.07.1995 г. №128-ПГ «Об отнесении лесов в установленных границах г. Протвино к городским лесам» полностью, как несоответствующее ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 116 Лесного кодекса Российской Федерации, Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Рослесхоза от 12.12.2011 г. № 516 и другим нормативно-правовым актам.

В обоснование своих требований административный истец указал, что Жилищно-строительный кооператив «Солнечный», образованный как добровольное объединение граждан, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым постановлением, поскольку на свои обращения, к уполномоченному органу власти муниципального образования о выделении земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства, получал отказы на основании правовых последствий, которые возникают при применении оспариваемого постановления.

По мнению административного истца, несмотря на нормативно-правовой характер оспариваемого постановления, оно не было опубликовано в установленном порядке, что свидетельствует о том, что оно не может применяться.

Также Жилищно-строительный кооператив «Солнечный» указывает на то, что оспариваемое постановление относит лес в установленных границах г. Протвино к категории «городские леса», что не соответствует п. 1 ст. 116 Лесного кодекса Российской Федерации.

Оспариваемое постановление, по мнению административного истца, не имеет заключения антикоррупционной экспертизы.

Представитель административного истца в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещался надлежащим образом, о причинах неявки не сообщил. Ранее в судебном заседании представитель административного истца административный иск поддерживал, просил удовлетворить.

Представители Правительства Московской области и представитель Комитета лесного хозяйства Московской области в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области в судебном заседании также указал на отсутствие правовых оснований для удовлетворения административного иска.

Представитель администрации городского округа Протвино в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещался надлежащим образом, о причинах неявки не сообщил. Ранее в суд представлены письменные объяснения заинтересованного лица, в соответствии с которыми, существующие разночтения в документах территориального планирования городского округа Протвино и оспариваемого постановления, которые возможно устранить только путем отмены последнего.

В соответствии с заключением прокурора административный иск Жилищно-строительного кооператива «Солнечный» удовлетворению не подлежит.

Учитывая положения ч. 5 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Суд, выслушав явившихся лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 5 ст. 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

Согласно ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в том числе процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов дела следует, что постановлением главы администрации Московской области от 02.12.1993 г. № 556 «О статусе лесов, входящих в городскую черту г. Протвино» лесам на площади 1 495,9 га, входящим в границы городской черты г. Протвино, присвоен статус городских лесов.

Оспариваемым постановлением главы администрации Московской области от 06.07.1995 г. № 128-ПГ «Об отнесении лесов в установленных границах г. Протвино к городским лесам» леса на площади 1 495,9 га, входящие в границы г. Протвино, отнесены к городским лесам. Администрации г. Протвино предписано осуществлять управление и контроль в области использования и охраны городских лесов, а также регулирование других лесных отношений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пунктам «б», «в» и «д» части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также вопросы защита прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На момент принятия оспариваемого постановления отношения, возникающие при пользовании лесным фондом Российской Федерации, регулировались Основами лесного законодательства Российской Федерации, утвержденными постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 06.03.1993 N 4616-1 (далее - Основы).

Так, согласно ст. 2 Основ лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга.

Компетенция правительств республик в составе Российской Федерации, администраций автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в сфере регулирования лесных отношений установлена статьей 5 Основ.

В силу п. 2 и п. 5 ст. 5 Основ ведению правительств республик в составе Российской Федерации, администраций автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в сфере регулирования лесных отношений подлежат: распоряжение совместно с Российской Федерацией лесным фондом; осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, принятие решений об ограничении, приостановлении и прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций, вредно воздействующих на леса.

Исходя из положений ст. 19 Основ отнесение лесов к городским лесам, если это отнесение не связано с переводом лесов из одной группы в другую, может производиться органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в установленном порядке.

Таким образом, на момент принятия оспариваемого постановления отнесение лесов, входящих в границы г. Протвино Московской области, к городским лесам, несвязанным с переводом лесов из одной группы в другую, относилось к компетенции органа исполнительной власти Московской области.

Согласно п. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», в редакции, действующей на 06 июля 1995 г., (далее – Закон) краевая, областная администрация является исполнительным органом государственной власти (органом государственного управления) края, области.

Полномочия в области сельского хозяйства, использования земли и других природных ресурсов, охраны природы установлены ст. 51 Закона.

Так, краевая, областная администрация: разрабатывает и выполняет краевые, областные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями; организует ведение земельного кадастра и мониторинга земель; обеспечивает планирование использования земель; обеспечивает контроль за использованием и охраной земель; содействует осуществлению контроля за использованием и охраной вод, лесов, недр, атмосферного воздуха и животного мира на территории края, области, предоставляет полностью или частично водные объекты в соответствии с решениями краевого, областного Совета в обособленное пользование; участвует в планировании развития лесного хозяйства, использовании лесных ресурсов; обеспечивает проведение мероприятий по охране и защите лесов, осуществляет постоянный контроль за соблюдением установленных правил охоты и рыбной ловли.

Исходя из п. 1 и п. 3 ст. 12 Закона собственность края, области является формой государственной собственности в Российской Федерации. Краевому, областному Совету принадлежат все правомочия собственника на объекты, переданные ему в результате разграничения государственной собственности или приобретенные им в соответствии с законами Российской Федерации. В собственности края, области могут находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса и другое), объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, имеющие краевое, областное значение, предприятия и объединения, учреждения народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие учреждения, созданные или приобретенные за счет средств края, области, в том числе на долевых началах, или переданные краевому, областному Совету от других органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления, ценные бумаги и финансовые активы.

В силу п. 1 ст. 35 Закона краевая, областная администрация состоит из главы администрации и подчиненных ему управленческих структур.

В соответствии с п. 2 ст. 40 закона глава краевой, областной администрации по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления и издает распоряжения.

При таких обстоятельствах, оспариваемое постановление принято в пределах полномочий главы администрации Московской области.

Доводы административного истца о том, что глава администрации Московской области по предмету регулирования не обладал соответствующими полномочиями исполнительного органа государственной власти, а таким органом являлось Правительство Московской области, являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права, которые действовали на момент принятия оспариваемого постановления.

При этом, закрепление в структуре администрации Московской области - Правительства Московской области, как высшего коллегиального органа исполнительной государственной власти Московской области, наделенного общей компетенцией, нашло свое отражение в Уставе Московской области (подписанном Губернатором МО от 11.12.1996 N 55/96-ОЗ, принятым решением Мособлдумы от 05.11.1996 N 5/108 и решением Мособлдумы об отклонении заключения Главы Администрации МО от 04.12.1996 N 6/112), принятым после оспариваемого постановления от 06 июля 1995 г.

В данном случае не имеет правового значения ссылка административного истца на решение Арбитражного суда Московской области от 02 декабря 2009 г. по делу № А41-25251/09 по заявлению ЗАО «Протстекло» к администрации города Протвино Московской области, третье лицо Министерство экологии и природопользования Московской области о признании незаконным отказа в предоставлении в аренду земельного участка, поскольку предметом рассмотрения данного дела являлась проверка на соответствие закону отказа администрации города Протвино Московской области в предоставлении ЗАО «Протстекло» в аренду земельного участка, а не оспариваемого постановления.

Кроме того, в силу ч. 2 ст. 64 КАС обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию лишь при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

По аналогичным основаниям не имеет правового значения также ссылка административного истца на решение Арбитражного суда Московской области от 17 мая 2016 г. по делу № А41-15674/16 по заявлению акционерного общества «ЭХО» к администрации города Протвино Московской области об оспаривании решения.

Суд не может согласиться с доводами административного истца о противоречии оспариваемого постанволения постановлению Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1065 «О порядке отнесения лесного фонда к группам лесов и категориям защищенности», согласно которому отнесение лесного фонда к группам лесов и категориям защищенности может производится только Федеральной службой лесного хозяйства России.

Согласно абзаца второго пункта первого данного постановления отнесение лесов к городским лесам и лесопаркам, если это отнесение не связано с переводом лесов из одной группы в другую, может производиться органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга по представлению соответствующих государственных органов управления лесным хозяйством.

Являются несостоятельными доводы административного истца о том, что лесные участки на территории г. Протвино, также как и городские леса, к лесному фонду не относятся.

Согласно ст. 2 Основ лесного законодательства Российской Федерации, утвержденных постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 06.03.1993 N 4616-1, все леса и предоставленные для ведения лесного хозяйства земли образуют лесной фонд Российской Федерации.

В состав земель лесного фонда входят: лесные земли (покрытые лесом, а также не покрытые лесом - вырубки, гари, редины, прогалины и другие); нелесные земли (болота, дороги, квартальные просеки и другие).

В лесной фонд не входят: защитные лесные насаждения и другая древесная и кустарниковая растительность на землях сельскохозяйственного назначения; защитные лесные насаждения на полосах отвода железных, автомобильных дорог и каналов; озеленительные насаждения и группы деревьев в городах и других населенных пунктах, произрастающие на землях, не отнесенных к городским лесам; деревья и группы деревьев на приусадебных, дачных и садовых участках.

Вопреки доводам административного истца судом не установлено противоречия оспариваемого постановления статье 116 Лесного кодекса Российской Федерации, (введенной в действие с 1 июля 2019 г.) которая относит к городским лесам леса, расположенные на землях населенных пунктов, запрещает определенные виды деятельности и не допускает изменение границ земель, на которых располагаются городские леса, которое может привести к уменьшению их площади.

Исходя из положений ст. 1 и ст. 2 Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» Лесной кодекс Российской Федерации введен в действие с 1 января 2007 года. Лесной кодекс Российской Федерации применяется к отношениям, возникшим после дня введения его в действие.

Акты краевой, областной администрации вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте (п. 4 ст. 40 Закона).

Вступление в юридическую силу постановлений и распоряжений Главы Администрации Московской области нормативного характера со дня их официального опубликования предусмотрено статьей 9 Закона Московской области от 15.04.1996 N 12/96-ОЗ «О Главе Администрации Московской области», принятым уже после оспариваемого постановления от 06 июля 1995 г.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на «Официальном интернет-портале правовой информации», официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается только в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Принимая во внимание, что с 03.04.1992 по 21.05.1996 акты главы администрации Московской области вступали в силу с момента подписания, если иное не было установлено в самих актах, при этом, все заинтересованные лица имели возможность ознакомиться с содержанием оспариваемого постановления, например, в справочно-правовой системе «Консультант плюс», что и было сделано административным истцом, то суд приходит к выводу о том, что доводы административного истца не свидетельствуют о нарушении порядка обнародования нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и, соответственно, не могут служить основанием для признания его недействующим.

Также суд не может согласиться с доводами административного истца о необходимости заключения антикоррупционной экспертизы, поскольку обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов на момент принятия оспариваемого постановления установлена не была.

При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемое постановление принято уполномоченным органом, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного иска Жилищно-строительного кооператива «Солнечный» к Правительству Московской области о признании недействующим постановления главы администрации Московской области от 06.07.1995 г. №128-ПГ «Об отнесении лесов в установленных границах г. Протвино к городским лесам» отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Московский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья                                                                                           Ершов В.В.