Решение по делу № 3а-338/2020 от 23.03.2020

Дело №3а-338/2020

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Архангельск 29 июня 2020 г.

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Вершинина А.В.,

при секретаре Паламар А.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании несоответствующим пункта 2 Порядка организации деятельности аппарата Общественной палаты Архангельской области, утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 6 мая 2017 г. № 41-у, абзаца 3 пункта 3, абзаца 2 пункта 13 Положения об администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 22 декабря 2009 г. № 58-у,

установил:

пунктом 2 Порядка организации деятельности аппарата Общественной палаты Архангельской области (далее – Порядок), утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 6 мая 2017 г. № 41-у, установлено, что:

аппарат является структурным подразделением администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области (далее - администрация);

аппарат функционально подчиняется председателю Общественной палаты;

аппарат осуществляет организационно-техническое и аналитическое обеспечение деятельности Общественной палаты, в том числе совета Общественной палаты, председателя Общественной палаты, заместителей председателя Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты.

Абзацем 3 пункта 3 Положения об администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области (далее – Положение), утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 22 декабря 2009 г. № 58-у (в редакции указа Губернатора Архангельской области от 28 июля 2017 г. № 84-у), установлено, что, создаваемый в структуре администрации аппарат Общественной палаты Архангельской области функционально подчиняется председателю Общественной палаты Архангельской области.

В структуре администрации в качестве самостоятельного структурного подразделения создается аппарат Общественной палаты Архангельской области (абзац 2 пункта 13 Положения).

Заместитель прокурора Архангельской области Акулич С.П. обратился с административным исковым заявлением о признании частично недействующими приведенных положений пункта 2 Порядка и абзаца 3 пункта 3, абзаца 2 пункта 13 Положения, ссылаясь на то, что они противоречат статьям 4, 11, пункту 2 статьи 14 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ). Указанные оспариваемые положения как закрепляющие создание аппарата Общественной палаты в виде структурного подразделения органа государственной власти субъекта Российской Федерации не согласуются с целями и принципами образования Общественной палаты. Пунктом 2 статьи 14 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ установлено, что аппарат Общественной палаты является государственным учреждением субъекта Российской Федерации, имеющим печать с изображением герба субъекта Российской Федерации и со своим наименованием, либо подразделением государственного учреждения субъекта Российской Федерации. Аналогичная норма закреплена в пункте 4 статьи 25 Закона Архангельской области от 2 июля 2012 г. № 500-32-ОЗ «Об Общественной палате Архангельской области» (далее – Областной закон № 500-32-ОЗ). В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ) разделены понятия «орган государственной власти субъекта Российской Федерации» и «государственное учреждение субъекта Российской Федерации». Включение аппарата Общественной палаты Архангельской области в состав структурного подразделения органа исполнительной власти нарушает принципы самоуправления, независимости, открытости и гласности и не предполагает правовое закрепление максимально возможной автономии в деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации и ее аппарата, поскольку дает значительные организационные преимущества представителям органов исполнительной власти в продвижении своих интересов при планировании и осуществлении деятельности палаты. Аппарат должен быть создан в виде государственного учреждения, либо его подразделения.

Прокурор прокуратуры Архангельской области Бабицкая Д.Э. административное исковое заявление заместителя прокурора Архангельской области поддержала.

Представитель Губернатора Архангельской области Андреечев И.С. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые нормативные правовые акта изданы в пределах полномочий Губернатора Архангельской области, соответствуют действующему законодательству.

Так же сослался на то, что указом Губернатора Архангельской области от 12 мая 2020 г. № 70-у пункт 2 Порядка дополнен новым абзацем 3 следующего содержания: «руководитель аппарата Общественной палаты Архангельской области подчиняется руководителю администрации как руководителю юридического лица (как государственного казенного учреждения Архангельской области), осуществляющего функции работодателя. Руководитель аппарата Общественной палаты Архангельской области функционально подчиняется председателю Общественной палаты Архангельской области».

Стороны по административному делу просили рассмотреть дело по существу, об его отложении не ходатайствовали. Прокурор прокуратуры Архангельской области Бабицкая Д.Э. так же поддержала административное исковое заявление заместителя прокурора Архангельской области с учетом внесенных в пункт 2 Порядка изменений.

Общественная палата Архангельской области, привлеченная судом в качестве заинтересованного лица, в судебное заседание представителя не направила, о его времени и месте извещена, в письменном отзыве требования заместителя прокурора Архангельской области просила оставить без удовлетворения.

Заинтересованное лицо Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу в судебное заседание представителя не направило, о его времени и месте извещено, просило о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. В письменном отзыве просило административное исковое заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу так же предоставило суду экспертное заключение от 9 декабря 2019 г №29/02 – 7254/2213 о проведении правовой экспертизы оспариваемого Порядка, а так же экспертное заключение от 6 апреля 2020 г №29/02 – 1996/1068 о проведении правовой экспертизы оспариваемого Положения, в которых сделан вывод о несоответствии указанных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Суд вынес определение о рассмотрении дела при имеющейся явке.

Выслушав объяснения участвующих лиц, изучив материалы административного дела, суд приходит к выводу, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.

Согласно пункту «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (статья 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 74 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов по организации и обеспечении деятельности общественной палаты субъекта Российской Федерации.

Подпунктом «я» пункта 1 статьи 29 Устава Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г.), подпунктами 15, 40 и 41 статьи 20 Закона Архангельской области от 20 мая 2009 г. №19-3-ОЗ «О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области» Губернатор Архангельской области утверждает структуру исполнительных органов государственной власти Архангельской области в соответствии с федеральными законами и Уставом Архангельской области, а также принимает в пределах своей компетенции указы и распоряжения, а также осуществляет иные полномочия, отнесенные в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Архангельской области и областными законами к компетенции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 статьи 25 Областного закона № 500-32-ОЗ Порядок организации деятельности аппарата Общественной палаты и статус руководителя аппарата Общественной палаты определяются указом Губернатора Архангельской области.Следовательно, оспариваемые Порядок и Положение приняты уполномоченным должностным лицом и в надлежащей форме.

Полномочия и компетенция Губернатора Архангельской области при их принятии, также порядок их принятия заместителем прокурора Архангельской области не оспариваются.

Доводы заместителя прокурора Архангельской области о том, что оспариваемые нормы Порядка и Положения как закрепляющие создание аппарата Общественной палаты в виде структурного подразделения органа государственной власти субъекта Российской Федерации противоречат федеральному законодательству и не согласуются с целями и принципами образования Общественной палаты, суд находит заслуживающими внимания.

Правовые принципы организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ.

Согласно статье 2 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, некоммерческих организаций, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития субъекта Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан, развития демократических институтов.

В пунктах 1 – 6 статьи 4 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ перечислены принципы формирования и деятельности Общественной палаты. В качестве таковых закреплены, в том числе равенства прав институтов гражданского общества (пункт 3), самоуправления (пункт 4), независимости (пункт 5), открытости и гласности (пункт 6).

В соответствии с частью 2 статьи 14 Федерального закона от 23 июня 2016г. № 183-ФЗ аппарат Общественной палаты является государственным учреждением субъекта Российской Федерации, имеющим печать с изображением герба субъекта Российской Федерации и со своим наименованием, либо подразделением государственного учреждения субъекта Российской Федерации.

Из содержания указанной нормы в ее взаимосвязи со статьей 4 указанного Федерального закона следует, что в целях реализации принципов самоуправления, независимости, открытости и гласности деятельности Общественной палаты ее аппарат является государственным учреждением либо его подразделением.

Такое правовое регулирование направлено на обеспечение максимально возможной автономии в деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации и ее аппарата, поскольку она является субъектом общественного контроля, в том числе, и за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что следует из пункта 1 части 7 статьи 11 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ.

Довод представителя административного ответчика о соответствии оспариваемых нормативных положений федеральному законодательству, поскольку аппарат Общественной палаты Архангельской области является структурным подразделением администрации, которая, в свою очередь является юридическим лицом – государственным казенным учреждением Архангельской области, судом отвергается как неправомерный.

Согласно пункту 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением (пункт 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.

В соответствии с частью 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Следовательно, органы государственной власти обладают специальной правоспособностью, в том числе властными и контрольными полномочиями, что отличает их от любого государственного учреждения.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ также разделяет понятия «органы государственной власти субъекта Российской Федерации» и «государственные учреждения субъекта Российской Федерации» (статья 26, пункт 1 части 2 статьи 26.3, абзац четвертый части 1 статьи 26.11, подпункт «а» части 2 статьи 26.11).

Не могут быть приняты во внимание доводы административного ответчика о наличии схожего правового регулирования в других трех субъектах Российской Федерации, поскольку нормативные правовые акты иных субъектов Российской Федерации по данному делу судебной проверке не подлежат и их наличие соответствие оспариваемых Положения и Порядка федеральному законодательству не подтверждают.

Вопреки доводу стороны административного ответчика, предоставлять доказательства совершения конкретных действий административным ответчиком, органами государственной власти Архангельской области в продвижении своих интересов при планировании и осуществлении деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации прокурору, как стороне административного истца не требуется, поскольку в порядке абстрактного нормокронтроля суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку нормы части 2 статьи 14 Федерального закона от 23 июня 2016г. № 183-ФЗ предусматривают только два варианта организации аппарата Общественной палаты субъекта Российской Федерации – как государственного учреждения субъекта Российской Федерации, либо его подразделения, которые не охватывают своим смыслом и не предусматривают организации аппарата Общественной палаты субъекта Российской Федерации в качестве структурного подразделения государственного органа субъекта Российской Федерации, судом отвергаются доводы административного ответчика о нецелесообразности такого правового регулирования (организации аппарата Общественной палаты субъекта Российской Федерации в качестве государственного учреждения субъекта Российской Федерации, либо его подразделения).

С учетом изложенного административное исковое заявление подлежит удовлетворению.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться, в том числе указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты.

Согласно разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В связи с регулированием организации аппарата Общественной палаты Архангельской области до рассмотрения административного дела, суд считает правильным признать оспариваемые положения не действующими со дня вступления решения в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд обязывает административного ответчика опубликовать сообщение о принятом решении на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 Порядка организации деятельности аппарата Общественной палаты Архангельской области, утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 6 мая 2017 г. № 41-у, абзац 3 пункта 3, абзац 2 пункта 13 Положения об администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 22 декабря 2009 г. № 58-у.

Обязать Губернатора Архангельской области опубликовать сообщение о принятом решении на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий: судья А.В. Вершинин