Судебный акт #1 (Решение) по делу № 21-125/2019 от 16.07.2019

Судья Найденов А.В.                            Дело №21-125/2019

РЕШЕНИЕ

29 июля 2019 года                                 город Орел

Судья Орловского областного суда Склярук С.А., рассмотрев в открытом судебном заседании протест прокурора Орловского района Орловской области Коротких Е.В. на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области Бочкова С.А. о прекращении производства по делу об административном правонарушении № от 18.04.2019г. и решение судьи Орловского районного суда Орловской области от 24.06.2019г., вынесенные в отношении главы администрации Платоновского сельского поселения Орловского района Орловской области Барбашова Максима Вячеславовича по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ),

установил:

постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее УФАС по Орловской области) от 18.04.2019г. прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ, возбужденное на основании постановления прокурора Орловского района Орловской области Коротких Е.В. от 5.03.2019г. в отношении должностного лица – главы администрации Платоновского сельского поселения Орловского района Орловской области (далее Платоновское поселение) Барбашова М.В. в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.

Решением судьи Орловского районного суда Орловской области от 24.06.2019г. указанное постановление, опротестованное прокурором Орловского района Орловской области Коротких Е.В., было оставлено без изменения, а поданный прокурором протест – без удовлетворения.

12.07.2019г. в Орловский областной суд поступил протест прокурора Орловского района Орловской области Коротких Е.В. на решение судьи Орловского районного суда Орловской области от 24.06.2019г. и вышеуказанное постановление заместителя руководителя УФАС по Орловской области.

В протесте прокурор просил отменить постановление о прекращении производства по делу № от 18.04.2019г. и решение судьи Орловского районного суда Орловской области от 24.06.2019г., производство по делу прекратить в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

В обоснование протеста прокурор указывает, что в ходе проверки деятельности администрации Платоновского поселения выявлены нарушения законодательства о защите конкуренции при осуществлении муниципальных закупок, поскольку договоры с индивидуальными предпринимателями (далее ИП) ФИО5, ФИО8, ФИО6, ФИО10 были заключены главой администрации Платоновского поселения Барбашовым М.В. на выполнение однородных работ для муниципальных нужд, имеющих один предмет, и фактически представлявших собой один непрерывный процесс.

Отмечает, что общая стоимость однородных работ по договорам превышает 100 000 руб., временной промежуток между договорами нельзя признать длительным.

Также полагает, что договоры с вышеперечисленными индивидуальными предпринимателями на выполнение работ для муниципальных нужд заключены администрацией Платоновского поселения необоснованно без проведения конкурсных процедур, так как происходило искусственное дробление цены контрактов.

Ссылается на то, что отсутствуют доказательства наличия объективных и не зависящих от главы администрации Барбашова М.В. обстоятельств, вследствие которых заблаговременное планирование закупок было невозможно, что в силу статьи 2.4 КоАП РФ образует в действиях данного должностного лица состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ.

В судебном заседании старший помощник прокурора Орловского района Орловской области Курилова Е.В., уточнив содержащееся в протесте требование, просила опротестованные постановление должностного лица административного органа и решение судьи районного суда отменить, дело направить на новое рассмотрение.

Изучив протест, проверив материалы дела об административном правонарушении в полном объеме на основании статьи 30.6 КоАП РФ, выслушав явившихся участков процесса, оснований для удовлетворения протеста прокурора не нахожу.

В соответствии с частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ административным правонарушением признается принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2.1 статьи 7.29 КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона от 5.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон от 5.04.2013 №44-ФЗ) конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям данного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В силу части 5 статьи 24 Федерального закона от 5.04.2013 №44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями третей главы (Осуществление закупок) данного Федерального закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

При этом пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5.04.2013 №44-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28.12.2016 №500-ФЗ, действовавшей в период времени, в течение которого Барбашову М.В. прокурором было вменено совершение указанного выше административного правонарушения) предусматривалось, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений.

Как следует из материалов дела, Барбашов М.В. был избран главой администрации Платоновского поселения на муниципальных выборах 14.09.2014г., что подтверждается распоряжением от 14.09.2014г.

Администрация Платоновского поселения в 2018 года выступала заказчиком при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд.

5.03.2019г. прокурором Орловского района Орловской области было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ, в отношении главы администрации Платоновского поселения Барбашова М.В.

Основанием для его вынесения послужили результаты проведения специалистом контрольно-ревизионного отдела администрации Орловского района Орловской области проверки исполнения бюджетного законодательства, целевого и эффективного использования бюджетных средств, законодательства о закупках товаров, работ, услуг для муниципальных нужд в администрации Платоновского поселения, изложенные в акте от 6.02.2019г. (л.д.265-286).

Названным постановлением Барбашову М.В. было вменено нарушение положений части 2 статьи 8 и части 5 статьи 24 Федерального закона от 5.04.2013 №44-ФЗ, а именно, осуществление администрацией Платоновского поселения в 2018г. муниципальных закупок и выполнение работ по благоустройству территории Платоновского поселения за счет средств местного бюджета стоимостью до 100 000 рублей посредством их искусственного дробления, каждая – с применением неконкурентного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Так, согласно вышеуказанному постановлению Барбашову М.В. было вменено, что он, действуя от лица администрации Платоновского поселения (далее заказчик) заключил с ИП ФИО5 договоры без проведения конкурсных процедур на выполнение однородных работ по благоустройству территории (опиловка аварийных деревьев): от 12.02.2018г. на сумму <...> руб.; от 19.02.2018г. на сумму <...> руб.; от 16.04.2018г. на сумму <...> руб.; (покос травы): от 20.08.2018г. на сумму <...> руб., от 9.10.2018г. на сумму <...> руб.

Также согласно указанному постановлению привлекаемому к административной отвтетсвенности должностному лицу было вменено, что заказчик в лице главы администрации Барбашов М.В. и ИП ФИО8 заключили договоры без проведения конкурсных процедур выполнения однородных работ по перевозке грузов и погрузочно-разгрузочных работ в рамках благоустройства территории: № от 21.05.2018г. на сумму <...> руб.; № от 30.05.2018г. на сумму <...> руб.

Заказчик в лице главы администрации Барбашов М.В. и ИП ФИО9 заключили договоры без проведения конкурсных процедур на выполнение однородных работ по скашиванию травы мототракторной техникой на землях общего пользования на территории Платоновского сельского поселения № от 1.06.2018г. на сумму <...> руб.; № от 20.06.2018г. на сумму <...> руб.

Заказчик в лице главы администрации Барбашов М.В. и ИП ФИО10 заключили договоры без проведения конкурсных процедур на выполнение однородных работ по содержанию внутрипоселковых дорог на территории Платоновского сельского поселения (срок выполнения работ по договорам – 31.10.2018г.): № от 26.04.2018г. на сумму <...> руб., № от 28.05.2018г. на сумму <...> руб., № от 28.05.2018г. на сумму <...> руб.

Факт заключения вышеуказанных договоров администрацией Платоновского поселения подтверждается представленными в материалах дела письменными доказательствами.

Прекращая производство по настоящему делу, заместитель руководителя УФАС по Орловской области исходил из того, что действия, совершенные Барбашовым М.В. по заключению договоров с ИП ФИО5, ИП ФИО8, ИП ФИО6, ИП ФИО10 отвечают требованиям законодательства Российской Федерации, договоры нельзя расценивать как заключение ряда связанных между собой гражданско-правовых договоров, фактически образующих единую сделку, искусственно раздробленную для формального соблюдения специальных ограничений закона. Кроме того, в действиях Барбашова М.В. отсутствует объективная сторона административного правонарушения, характеризующаяся как противоправное действие или бездействие, а также субъективная сторона административного правонарушения в виде умысла и/или неосторожности.

Решением судьи районного суда от 24.06.2019г. названное постановление заместителя руководителя УФАС России по Орловской области оставлено без изменения, а протест прокурора - без удовлетворения, и указано на то, что исходя из характера спорных правоотношений, анализа заключенных договоров с индивидуальными предпринимателями, имеются основания согласиться с выводами, изложенными в постановлении должностного лица административного органа.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.29 - 7.32, 7.32.5, частью 7 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса) не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Пунктом 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ предусматривается, что по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В то же время, согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение закрепленных в статье 4.5 КоАП РФ сроков давности привлечения к административной ответственности.

Исходя из смысла указанных норм, вопрос о возобновлении производства по делу при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности обсуждаться не может, в том числе и в случае, когда решение судьи районного суда по жалобе на постановление должностного лица, принятого по делу об административном правонарушении, не вступило в законную силу.

Судья вышестоящего суда при пересмотре решения судьи районного суда и сделанных в этом решении выводов не может не учитывать действие ст.4.5 КоАП РФ.

При этом, исходя из системного толкования норм, содержащихся в части 1 статьи 4.5, пункте 6 части 1 статьи 24.5 и части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, по истечении установленного законом срока давности привлечения к административной ответственности вопрос о наличии либо отсутствии состава административного правонарушения в действиях лица, в отношении которого производство по делу прекращено, не может обсуждаться непосредственно и судьей вышестоящего суда, поскольку это ухудшает положение лица, привлекаемого к ответственности, что указанными нормами КоАП РФ не допускается.

Так как со дня заключения указанных выше договоров, кроме договоров с ИП ФИО5 от 20.08.2018г. на сумму <...> рублей и от 9.10.2018г. на сумму <...> рублей, истек годичный срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, то при рассмотрении протеста прокурора Орловского района Орловской области на вышеуказанное постановление должностного лица УФАС по Орловской области о прекращении в отношении главы администрации Платоновского поселения Барбашова М.В. настоящего дела об административном правонарушении, с учетом приведенных выше положений КоАП РФ не нахожу правовых оснований входить в оценку доводов протеста о наличии в действиях Барбашова М.В. по заключению соответствующих договоров признаков вмененного ему состава административного правонарушения.

Соответственно, в этой части принятые в отношении Барбашова М.В. постановление должностного лица УФАС по Орловской области о прекращении производства по делу и решение судьи районного суда об оставлении данного постановления должностного лица без изменения в силу указанных процессуальных требований КоАП РФ не могут подлежать отмене с возвращением дела на новое рассмотрение.

Не имеется правовых оснований и для изменения в этой части основания прекращения дела об административном правонарушении с пункта 2 на пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, так к соответствующим выводам невозможно прийти, не рассматривая по существу вопрос о наличии в действиях Барбашова М.В. по заключению в период времени до 29 июля 2018г. указанных выше договоров признаков состава вмененного ему в постановлении прокурора от 5.03.2019г. административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ.

Относительно содержащихся в опротестованных постановлении должностного лица УФАС по Орловской области и решения судьи районного суда выводов об отсутствия вмененного состава административного правонарушения в действиях Барбашова М.В. по заключению им, как главой администрации Платоновского поселения, с ИП ФИО5 договоров на выполнение работ от 20.08.2018г. на сумму <...> рублей и от 9.10.2018г. на сумму <...> рублей, также не усматриваю оснований к отмене обжалуемых актов и возвращения дела на новое рассмотрения, в виду следующего.

Как усматривается из материалов дела, договоры от 20.08.2018г. и от 9.10.2018г. были заключены с ИП ФИО5 на выполнение однородных работ по скашиванию травы на территории Платоновского сельского поселения.

Вместе с тем, данные договоры предусматривали выполнение работ в разных населенных пунктах Платоновского сельского поселения и в разное время – август и октябрь 2018 года.

С учетом этого, должностное лицо УФАС по Орловской области принимая процессуальное решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении, обоснованно, с учетом положений пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5.04.2013 №44-ФЗ, пришел к выводу о том, что привлекаемое к ответственности должностное лицо органа местного самоуправления было вправе осуществить указанные закупки соответствующих работ для муниципальных нужд у единственного исполнителя и его действия по заключению соответствующих договоров нельзя расценивать как заключение ряда связанных между собой гражданско-правовых договоров, фактически образующих единую сделку, искусственно раздробленную для формального соблюдения специальных ограничений, предусмотренных Федеральным законом от 5.04.2013 №44-ФЗ.

С такой правовой оценкой установленных по делу обстоятельств правомерно согласился судья районного суда при рассмотрении протеста прокурора на постановление должностного лица УФАС по Орловской области о прекращении производства по делу.

Полагаю, что существенных нарушений процессуальных требований КоАП РФ, в том числе предусмотренных статьей 26.11 данного Кодекса, ни должностным лицом УФАС по Орловской области, ни судьей районного суда при рассмотрении настоящего дела допущено не было, а, следовательно, не усматриваю правовых оснований, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ для отмены вынесенных ими постановления и решения с возвращением дела на новое рассмотрение в административный орган или в суд первой инстанции.

Приведенные в рассматриваемом протесте прокурора доводы в целом являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку с учетом установленных обстоятельств дела, являются несостоятельными и опровергаются материалами дела и пояснениями, участвующих в судебном заседании - лица, привлекаемого к административной ответственности, Барбашова М.В. и должностного лица, вынесшего постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, Бочкова С.А.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.2 - 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Орловского областного суда

решил:

░░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░ ░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ № ░░ 18.04.2019░. ░ ░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░ 24.06.2019░., ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░ ░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ 1 ░░░░░░ 7.29 ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░, ░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░, ░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░░░░░░.

░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░                                  ░.░. ░░░░░░░