Решение по делу № 3-63/2015 ~ М-101/2015 от 15.07.2015

№ 3-63/2015

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

12 августа 2015 г. г.Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Соляникова Р.В.

при секретаре Степаненко А.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Степанова Александра Михайловича и Степановой Ларисы Николаевны об оспаривании Закона Республики Карелия от 18.06.2015 № 1906-ЗРК «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия»,

у с т а н о в и л:

Законом Республики Карелия от 18.06.2015 № 1906-ЗРК «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» (далее – Закон №1906-ЗРК) внесены изменения в Закон Республики Карелия от 30.09.2014 № 1835-ЗРК «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» (далее - Закон № 1835-ЗРК), согласно которым глава городского округа в Республике Карелия избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Заявители полагают названный нормативный правовой акт противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу, по мотивам нарушения законодательного процесса, которое, по их мнению, выразилось в следующем.

05 июня 2015 г. Петрозаводским городским Советом в Законодательное Собрание Республики Карелия в порядке законодательной инициативы внесен законопроект оспариваемого нормативного правового акта № 486-V. Заявители, являясь депутатами Законодательного Собрания Республики Карелия, 08 июня 2015 г. внесли альтернативный законопроект № 488-V, которым, наряду с сохранением неизменным порядка избрания глав городских округов, предложили избирать на муниципальных выборах также и главу муниципального района.

В нарушение Регламента Законодательного Собрания Республики Карелия, принятого постановлением Законодательного Собрания Республики Карелия от 22.02.2007 №294?IVЗС (далее - Регламент), оба законопроекта, затрагивающие как вопросы местного самоуправления, так и вопросы законодательства о муниципальных выборах и конституционных правах граждан, были рассмотрены лишь на заседании Комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики без участия Конституционного комитета Законодательного Собрания Республики Карелия, полномочного рассматривать законопроекты, касающиеся вопросов выборов.

В отношении законопроекта № 486-V отсутствует заключение о его соответствии Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Конституции Республики Карелия, законопроект представлен в нормотворческий орган неуполномоченным лицом – заместителем Петрозаводского городского Совета. В отношении законопроекта № 488-V не имеется сведений о проведении лингвистической и антикоррупционной экспертиз. С 10 по 23 июня 2015 г. заявители находились в отпуске и на заседание соответствующего комитета в качестве субъектов права законодательной инициативы не вызывались. Участие Степанова А.М., являвшегося членом Комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики, при рассмотрении обоих законопроектов названным комитетом также не обеспечено. С учетом требований ч. 1 ст. 56 Регламента законопроекты могли быть рассмотрены не ранее 20 июня 2015 г., однако были рассмотрены соответствующим комитетом 17 июня 2015 г., заседание которого в графике в данный день отсутствовало. В нарушение ст. 57 Регламента материалы подготовленных к рассмотрению в первом чтении законопроектов № 486-V и № 488-V депутатам, Главе Республики Карелия, субъектам права законодательной инициативы, внесшим законопроект, не направлялись. На заседании Законодательного Собрания Республики Карелия 18 июня 2015 г. представленный заявителями законопроект не рассматривался, альтернативный ему проект был принят сразу в трех чтениях, что противоречит ч. 1 ст. 59, ст. 60 Регламента. Нормотворческим органом нарушена процедура перехода ко второму чтению законопроекта, так как подготовка ко второму чтению не проводилась. Вопрос о принятии закона в целом на голосование не ставился. Текст оспариваемого нормативного правового акта не был официально опубликован, а на Официальном интернет-портале правовой информации был размещен в день его принятия в период нахождения Главы Республики Карелия за пределами Республики Карелия.

Приведенные нарушения, по мнению заявителей, повлекли нарушение прав и обязанностей депутатов на волеизъявление, прав и законных интересов неопределенного круга лиц, заинтересованных в надлежащем соблюдении процедуры рассмотрения и принятия закона, и повлияли на результаты голосования по оспариваемому закону.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, заявители просили признать оспариваемый закон недействующим полностью со дня его принятия.

В судебном заседании заявители и их представитель Фадина Н.С. поддержали требования.

Представители Законодательного Собрания Республики Карелия Савинов Н.В. и Катаева Е.В., представитель Главы Республики Карелия Петинов М.В. полагали заявленные требования подлежащими оставлению без удовлетворения, поскольку закон принят в пределах компетенции представительного органа в соответствии с установленным порядком.

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия представителя в судебное заседание не направило, извещено о времени и месте судебного разбирательства. В представленной суду письменной позиции указало, что по результатам правовой экспертизы на Закон № 1835-ЗРК с изменениями, внесенными Законом №1906?ЗРК, норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также коррупциогенных факторов не выявлено. При проведении правовой экспертизы закона Республики Карелия оценка соблюдения процедуры прохождения законопроектов, предусмотренная Регламентом, не проводится.

Заслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора Миронова С.В., полагавшего заявленные требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.

Круг лиц, имеющих право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, определен ст. 251 ГПК РФ, к числу которых депутаты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации не отнесены. Однако, учитывая, что заявители являются жителями г. Петрозаводска, а оспариваемый акт затрагивает их права, поскольку регулирует вопросы избрания глав городских округов Республики Карелия, оснований для прекращения производства по делу не имеется.

Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Часть 1 ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.

В силу пп. «б» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Республике Карелия таким органом является Законодательное Собрание Республики Карелия (ч. 1 ст. 32, п. 2 ч. 1 ст. 41 Конституции Республики Карелия).

Поскольку оспариваемый закон регулирует правоотношения, касающиеся порядка формирования органов местного самоуправления, он принят Законодательным Собранием Республики Карелия в пределах предоставленной ему компетенции.

На основании ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ч. 4 ст. 5 Конституции Республики Карелия, ст.ст. 5, 27 Закона Республики Карелия от 04.07.2012 № 1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия» законы Республики Карелия подлежат официальному опубликованию.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Статья 44 Конституции Республики Карелия предусматривает механизм направления принятого Законодательным Собранием Республики Карелия закона в течение семи дней Главе Республики Карелия для обнародования (подписания и официального опубликования), который обязан в течение четырнадцати дней с момента его поступления подписать и официально опубликовать закон либо отклонить закон.

Исходя из положений ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 29 Закона Республики Карелия «О нормативных правовых актах Республики Карелия», официальным опубликованием нормативного правового акта считается первая публикация его полного текста в печатном средстве массовой информации, учрежденном для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Республики Карелия, иной официальной информации, или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации в день его принятия Законодательным Собранием Республики Карелия и подписания Главой Республики Карелия.

В этой связи позиция заявителей о несоблюдении процедуры обнародования оспариваемого ими закона признается судом несостоятельной.

Часть 1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

На основании п.п. 1, 5 ч. 2 ст. 36 поименованного закона глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации. В случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.

Таким образом, федеральный законодатель определил три способа избрания высшего должностного лица муниципального образования, выбор которого посредством принятия соответствующего нормативного правового акта отнесен к компетенции представительного органа субъекта Российской Федерации.

Закон № 1835-ЗРК в редакции, действовавшей до 18 июня 2015г. (вступления в силу оспариваемого закона), предусматривал избрание глав городских округов в Республике Карелия на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

С 18 июня 2015г. в связи с изменением правового регулирования главы городских округов в Республике Карелия избираются представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют при этом местную администрацию.

Таким образом, избранный законодателем порядок соответствует положениям приведенных выше нормативных правовых актов.

Не противоречит он и Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ, п. 2 ст. 3 которой предусматривает обязательность проведения муниципальных выборов лишь при формировании представительного органа местного самоуправления.

Проверка же вопроса о целесообразности принятия оспариваемого акта судом осуществлена быть не может, поскольку это относится к исключительной компетенции законодателя (п. 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Оценивая доводы заявителей о допущенных нарушениях законодательного процесса при принятии оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 25 Закона Республики Карелия «О нормативных правовых актах Республики Карелия» порядок принятия законов Республики Карелия, требования, предъявляемые к законопроектам, и процедура их внесения в Законодательное Собрание Республики Карелия, а также порядок принятия постановлений Законодательного Собрания Республики Карелия устанавливаются федеральными законами, Конституцией Республики Карелия, настоящим Законом, Регламентом Законодательного Собрания Республики Карелия.

Часть 1 ст. 42 Конституции Республики Карелия наделяет представительные органы муниципальных образований, а также депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия правом законодательной инициативы.

Петрозаводский городской Совет является постоянно действующим выборным, коллегиальным представительным органом Петрозаводского городского округа (ст. 15 Устава Петрозаводского городского округа, принятого решением Петрозаводского городского Совета от 19.10.1999 № XXIII-XXVI/418).

В материалы дела представлено решение 34 сессии 27 созыва Петрозаводского городского Совета от 03.06.2015 № 27/34-576 о законодательной инициативе о внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия».

По форме и содержанию данный проект соответствует требованиям ст. 53 Регламента: решение представительного органа о законодательной инициативе подписано председателем Петрозаводского городского Совета, содержит указание на лицо, уполномоченное представлять коллегиальный орган в Законодательном Собрании Республики Карелия, к нему представлена пояснительная записка.

05 июня 2015 г. указанный проект, направленный сопроводительным письмом от 05.06.2015 № 01-34/682, поступил в Законодательное Собрание Республики Карелия (входящий № 4812) и был зарегистрирован под номером 486-V.

Поскольку субъектом права законодательной инициативы является Петрозаводский городской Совет, а не его руководитель, данное право реализуется представительным органом местного самоуправления посредством принятия соответствующего решения, а не подписания сопроводительного письма о направлении законопроекта в Законодательное Собрание Республики Карелия.

В этой связи с точки зрения соблюдения законодательного процесса не имеет правового значения, кем подписано письмо о направлении законодательной инициативы в Законодательное Собрание Республики Карелия - заместителем председателя Петрозаводского городского Совета (как это имело место в настоящем деле) или непосредственно самим председателем.

Во исполнение ст. 54 Регламента после регистрации законопроекта № 486-V председатель Законодательного Собрания Республики Карелия направил его в Комитет по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики, определив названный комитет ответственным за рассмотрение законопроекта.

Судом отвергается довод заявителей о необходимости участия в рассмотрении законопроекта Конституционного комитета, поскольку в силу ст. 2 Положения о комитете Законодательного Собрания Республики Карелия, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Республики Карелия от 24.05.2007 № 439-IV ЗС, в случае, если рассматриваемый вопрос можно отнести к компетенции двух и более комитетов, решение об ответственном за рассмотрение законопроекта комитете принимает председатель Законодательного Собрания Республики Карелия.

Правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта были осуществлены в соответствии с требованиями ст. 55 Регламента, о чем свидетельствуют заключение правового отдела и проставленные на документе реквизиты. Также имеются доказательства направления законопроекта в прокуратуру Республики Карелия с визой прокурора Республики Карелия и отметкой об отсутствии в проекте коррупциогенных факторов.

Являясь депутатами Законодательного Собрания Республики Карелия, заявители 08 июня 2015 г. внесли в Законодательное Собрание Республики Карелия законопроект №488?V, который был расценен как альтернативный по отношению к законопроекту №486?V.

В этой связи в отношении законопроекта № 488-V аналогичным образом был определен тот же ответственный за его рассмотрение комитет, проведены правовая, лингвистическая и антикоррупционная экспертизы.

Совместное рассмотрение законопроектов № 486-V и № 488-V было обеспечено на заседании Комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики 17 июня 2015 г.

Указанная дата заседания Комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики в график заседаний комитетов Законодательного Собрания Республики Карелия на июнь 2015 г. действительно не была включена.

Однако данное обстоятельство не препятствовало проведению заседания комитета ввиду отсутствия прямого либо косвенного запрета на то в Регламенте и Положении о комитете Законодательного Собрания Республики Карелия.

То обстоятельство, что Степанов А.М., являвшийся в июне 2015 г. членом ответственного за рассмотрение законопроектов № 486-V и № 488-V комитета, на его заседании не присутствовал, также не исключало проведение заседания, поскольку вопрос о возможности проведения заседания комитета при правомочном составе (8 членов) был поставлен на голосование и решен положительно.

Кроме того, в нарушение п. 13 Положения о комитете Законодательного Собрания Республики Карелия Степанов А.М. не сообщил председателю комитета о невозможности участия в работе комитета.

По итогам заседания комитетом в соответствии с п. 14 Положения о комитете Законодательного Собрания Республики Карелия по внесенному заявителями законопроекту №488?V было принято решение рекомендовать Законодательному Собранию Республики Карелия его отклонить (за рекомендацию его принятия проголосовали два члена комитета из восьми присутствующих), по законопроекту № 486-V решение принято не было (за рекомендацию его принятия проголосовали четыре члена комитета).

Оба законопроекта, как того требует ст. 57 Регламента, были направлены ответственным комитетом Председателю Законодательного Собрания Республики Карелия, который включил вопрос о рассмотрении законопроектов в проект повестки заседания Законодательного Собрания Республики Карелия на 18 июня 2015 г.

В соответствии со ст. 59 Регламента оба альтернативных законопроекта рассматривались Законодательным Собранием Республики Карелия одновременно. Исследованные в судебном заседании видеозаписи заседаний Комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики от 17 июня 2015 г. и Законодательного Собрания Республики Карелия от 18 июня 2015 г. позволяют заключить, что содержание обоих законопроектов было доведено до всех депутатов и депутатских фракций, представитель каждой из которых развернуто изложил мнение относительно концепции каждого законопроекта и предпосылок их разработки.

В контексте положений приведенной выше нормы отсутствие депутата Степанова А.М. на заседании ответственного комитета и потенциальное его влияние на итоги голосования по рекомендации законопроектов к принятию не повлияли бы на порядок рассмотрения законопроектов Законодательным Собранием Республики Карелия, поскольку даже с учетом голоса Степанова А.М., поданного в поддержку своего законопроекта и против альтернативного, оба законопроекта рассматривались бы в порядке поступления.

Согласно ч. 2 ст. 32 Конституции Республики Карелия Законодательное Собрание Республики Карелия состоит из 50 депутатов. Статьей 43 Конституции Республики Карелия предусмотрено, что законы Республики Карелия принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Из дела усматривается, что по итогам голосования по законопроекту №486-V 28 депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия подали голоса за его принятие в первом чтении, 14 – против.

Соответственно, в силу ч. 1 ст. 59 Регламента альтернативный ему законопроект №488-V на голосование не ставился.

После принятия законопроекта №486-V в первом чтении депутатом Васильевым А.Ф., обладающим правом законодательной инициативы, в письменной форме были внесены поправки в виде предложений об изменении формулировки «избрания глав муниципальных образований в Республике Карелия» на «избрания глав муниципальных образований», формулировки «Глава городского округа» на «Глава городского округа в Республике Карелия».

В перерыве Законодательного Собрания Республики Карелия 18 июня 2015 г. по поручению его председателя (абз. 3 п. 11 Положения о комитете Законодательного Собрания Республики Карелия) было проведено заседание Комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики, на котором были рассмотрены и приняты единогласно поправки к законопроекту (ч. 3 ст. 61 Регламента), после чего члены комитета проголосовали за рекомендацию Законодательному Собранию Республики Карелия принять проект закона во втором чтении с новым наименованием и принять законопроект в третьем окончательном чтении.

Тот факт, что внесенные депутатом Васильевым А.Ф. и рассмотренные комитетом поправки не были оформлены в виде таблицы, как того требует ч. 4 ст. 61 Регламента, не является существенным нарушением законодательного процесса, поскольку данные поправки носили технический характер и не требовали схематичного изложения для упрощения их восприятия.

Во исполнение требований ст.ст. 62, 63 Регламента при рассмотрении на заседании Законодательного Собрания Республики Карелия 18 июня 2015 г. законопроекта во втором и последующих чтениях с докладом выступил председатель ответственного комитета, сообщивший о результатах рассмотрения поправок и законопроекта в целом.

В отсутствие возражений депутатов рекомендованные комитетом к принятию поправки были поставлены на голосование, за их принятие проголосовали 30 депутатов, против – 9.

По окончании голосования по поправкам на голосование были вынесены вопросы о принятии законопроекта во втором чтении и о принятии закона в третьем окончательном чтении. За его принятие во втором чтении проголосовали 29 депутатов, против – 11; за принятие в третьем окончательном чтении 28 депутатов, против – 12.

Изложенное опровергает утверждение заявителей о том, что альтернативный законопроект не рассматривался на заседании Законодательного Собрания Республики Карелия одновременно с проектом оспариваемого закона.

Относительно остальных нарушений Регламента, на которые ссылаются заявители в обоснование своих требований, суд исходит из следующего.

Регламент Законодательного Собрания Республики Карелия не относится к числу законов, однако, в силу ранее упомянутых положений Конституции Республики Карелия и Закона Республики Карелия «О нормативных правовых актах Республики Карелия» является нормативным правовым актом, соблюдение процедурных требований которого для Законодательного Собрания Республики Карелия является обязательным условием организации законодательного процесса.

Вместе с тем, такие отступления от требований Регламента, как неприглашение на заседание ответственного комитета субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и ненаправление ему материалов по итогам принятия законопроекта в первом чтении, не могут быть расценены как нарушения, влекущие невозможность с достоверностью определить, отражает ли принятое законодательное решение действительную волю представительного органа государственной власти.

Более того, заявители, являясь депутатами представительного органа, до настоящего времени не лишены права внести поддерживаемый ими законопроект в установленном порядке.

Что же касается рассмотрения законопроекта и его принятия в течение одного рабочего дня, то предусмотренные Регламентом сроки рассмотрения законопроекта (в частности, ч. 1 ст. 56, ч. 1 ст. 59, ч. 1 ст. 60, ч. 1 ст. 61, ч. 2 ст. 63) в силу использованных в них формулировок «как правило» не носят императивного характера.

Таким образом, основания для признания оспариваемого акта противоречащим закону отсутствуют.

Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

По изложенным мотивам в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Руководствуясь ст.ст. 194 – 198, 253 ГПК РФ, суд

р е ш и л:

В удовлетворении заявления отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья Р.В.Соляников

Мотивированное решение изготовлено

в порядке ч. 2 ст. 199 ГПК РФ ­­­­17 августа 2015 г.