Решение по делу № 66а-562/2020 от 17.04.2020

66а-562/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Сочи                                                                                     10 июня 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Солдатовой С.В.,

судей Катанаевой А.С., Колпаковой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шатских Е.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1408/2019 (УИД № 23OS0000-01-2019-001453-88) по административному исковому заявлению Мацко Дмитрия Александровича о признании не действующим приказа администрации Краснодарского края от 1 сентября 2019 г. № 26-кн «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарского края»,

по апелляционной жалобе представителя административного истца Скоробогатского Андрея Николаевича на решение Краснодарского краевого суда от 29 ноября 2019 г., которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С., объяснения представителя административного истца Скоробогатского А.Н. (участвовал посредством видеоконференц-связи), представителя администрации Краснодарского края Калинина Г.И. (участвовал посредством видеоконференц-связи), заключение прокурора – заместителя начальника третьего отдела управления Главного гражданско-судебного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кондрашовой И.В., судебная коллегия

установила:

приказом администрации Краснодарского края от 1 марта 2019 г. № 26-кн «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарского края» утвержден предмет охраны исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарского края (приложение 1), графическое описание предмета охраны исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарского края (приложение 2), описание границ территории исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарского края (приложение 3), графическое описание границ территории исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарского края (приложение 4), требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарского края (приложение 5), карту зон с особыми требованиями к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарского края (приложение 6).

Мацко Д.А. обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением к администрации Краснодарского края о признании недействующим указанного приказа со дня принятия. В обоснование указывает на нарушение его прав данным нормативным актом, поскольку письмом департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар от 19 сентября 2019 г. ему отказано в выдаче разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка на земельный участок с кадастровым номером № по <адрес>, собственником 1/4 доли в праве на который он является, с указанием на то, что градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в границах исторического поселения <адрес> осуществляется на основании законодательства об объектах культурного наследия. Указывает в административном иске, что границы исторических поселений в схемах территориального планирования не обозначены. Полагает, что данный приказ противоречит градостроительным регламентам, приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», подписан неуполномоченным на утверждение границ исторического поселения лицом, принят с нарушением процедуры, в том числе в отсутствие кворума, секцией краевого научно-методического совета, а не самим советом. В предмет охраны включена категория «ценных градоформирующих объектов», которая не предусмотрена федеральным и региональным законодательством.

Решением Краснодарского краевого суда от 26 ноября 2019 г., с учетом определения суда от 6 декабря 2019 г. об исправлении описки, названные административные исковые требования Мацко Д.А. оставлены без удовлетворения.

На данное решение суда первой инстанции административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой он просит решение суда отменить как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований. Приводит доводы, аналогичные по сути доводам административного иска.

На апелляционную жалобу администрацией Краснодарского края и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, проверив материалы административного дела, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия находит решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного искового заявления не подлежащим отмене.

Из материалов административного дела, дополнительных документов, представленных по запросу суда апелляционной инстанции, следует, что земельный участок с кадастровым номером № по <адрес> находится в квартале № <адрес>, на территории которого находится шесть объектов культурного наследия и три исторически ценных градоформирующих объекта (историко-архитектурный опорный план, том III лист 20).

К объектам культурного наследия, расположенным <адрес>, относятся:

<адрес>

<адрес>

<адрес>

<адрес>

<адрес>

<адрес>

К исторически ценным градоформирующим объектам, расположенным в <адрес>, относятся:

<адрес>

<адрес>

<адрес>

<адрес>

Описанные выше объекты включены в перечень объектов культурного наследия Законом Краснодарского края от 17 августа 2000 г. № 313-КЗ «О перечне объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Краснодарского края».

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органов с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Выводы суда о соответствии федеральному законодательству оспариваемого акта, актам, имеющим большую юридическую силу, подтверждены надлежащими доказательствами и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

Так, в силу положений Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон об объектах культурного наследия) федеральным законодателем гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (абзацы третий и четвертый преамбулы); законодателем выделяются объекты культурного наследия федерального, регионального и местного значения (статья 4); под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с данным Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда (статья 6); историческим поселением являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения; предмет охраны исторического поселения включает, в том числе исторически ценные градоформирующие объекты - здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами; предмет охраны исторического поселения утверждается уполномоченным органом государственной власти применительно к каждому историческому поселению; объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия, объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения, как сохранившиеся, так и утраченные, границы зон охраны объектов культурного наследия, границы территорий объектов культурного наследия, границы территории исторического поселения, точки (сектора) основных видовых раскрытий композиционно-видовых связей (панорам), составляющих предмет охраны исторического поселения, отображаются в историко-культурном опорном плане исторического поселения, составляемом на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований; перечень исторических поселений регионального значения, предмет охраны исторического поселения регионального значения, границы территории исторического поселения регионального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (статья 59).

В соответствии с пунктом 34.1 Закона об объектах культурного наследия Защитными зонами объектов культурного наследия являются территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям (за исключением указанных в пункте 2 настоящей статьи объектов культурного наследия) и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Из положений подпункта 27 пункта 2 статьи 5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2015 г. № 3223-КЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края» в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного акта, следует, что утверждение границы территории, предмета охраны исторического поселения регионального значения, требований к градостроительным регламентам в границах территорий исторических поселений регионального значения относится к полномочиям исполнительного органа государственной власти Краснодарского края, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (далее - краевой орган охраны объектов культурного наследия).

Согласно пунктам 3,4 статьи 19 названного Закона Краснодарского края, перечень исторических поселений регионального значения с описанием границ их территорий приводится в приложении к настоящему Закону. Предмет охраны исторического поселения регионального значения, границы территории исторического поселения регионального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются правовым актом краевого органа охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке.

Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 8 декабря 2016 г. № 1000 утверждено Положение об управлении государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края (далее – Положение об управлении государственной охраны), согласно которому Управление государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края является структурным подразделением администрации Краснодарского края, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 1.1).

Пунктом 5.5.4 Положения об управлении государственной охраны начальник управления полномочен от имени администрации Краснодарского края подписывать приказы администрации Краснодарского края по направлениям деятельности, предусмотренным пунктом 3.9 Положения об управлении.

Направлениями деятельности, предусмотренными пунктом 3.9 Положения, являются вопросы государственной охраны объектов культурного наследия.

Оспариваемый приказ подписан начальником Управления государственный охраны ФИО13, то есть уполномоченным лицом в пределах предоставленных ему полномочий.

Доводы административного иска, продублированные в апелляционной жалобе, о подписании приказа неуполномоченным лицом в отсутствие предусмотренного права на утверждение границ исторического поселения Положением об управлении государственной охраны, судебная коллегия оставляет без удовлетворения, поскольку статьей 9.2 Закона об объектах культурного наследия утверждение границ территории исторического поселения регионального значения прямо отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (пункт 9 статьи).

В части доводов административного иска и апелляционной жалобы об утверждении проекта предмета охраны исторического поселения с нарушением порядка судебная коллегия не находит оснований признать их обоснованными.

Приказом Управления государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края от 7 ноября 2014 г. № 96 утвержден Порядок утверждения предмета охраны исторического поселения регионального значения, где, в том числе установлено, что проект предмета охраны исторического поселения регионального значения выносится на рассмотрение краевого научно-методического совета по сохранению объектов культурного наследия Краснодарского края (пункт 5).

Согласно пункту 1.1 Положения о краевом научно-методическом совете по сохранению объектов культурного наследия, утвержденным Приказом администрации Краснодарского края от 11 сентября 2018 г. № 254-кн, научно-методический совет по сохранению объектов культурного наследия (далее - КНМС) при управлении государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края образован в соответствии с пунктом 5.6 Положения об управлении государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края.

Решения КНМС носят рекомендательный характер и принимаются к сведению управлением государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края при принятии решений, касающихся сохранения, использования и популяризации культурного наследия (пункт 1.4 Положения).

КНМС формируется из числа ведущих специалистов в области истории, археологии, искусства, архитектуры и градостроительства, государственной охраны и сохранения объектов культурного наследия (пункт 4.1); для проведения работы по различным направлениям при краевом совете образуются три секции: секция памятников архитектуры, истории и монументального искусства; секция памятников археологии; секция сохранения исторических поселений регионального значения. Для выполнения конкретных и оперативных задач каждая секция образует рабочую комиссию как из членов КНМС, так и из числа привлеченных специалистов, не входящих в состав КНМС (пункт 4.4).

Пункт 5.4 Положения предусматривает, что в состав каждой секции и рабочих групп должны входить не менее 5 членов КНМС.

Таким образом, вопреки доводам административного истца, кворум при принятии решения о рассмотрении и внесении предложения о согласовании (не согласовании) проекта предмета охраны исторического поселения регионального значения город Краснодар соблюден.

В своей апелляционной жалобе административный истец приводит доводы о необоснованном включении в предмет охраны спорного нормативного акта такой категории объектов, как «ценные объекты историко-градостроительной среды», указывая на отсутствие такого понятия в федеральном и региональном законодательстве.

Согласно пункту 2 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия предмет охраны исторического поселения включает: исторически ценные градоформирующие объекты - здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами; планировочную структуру, включая ее элементы; объемно-пространственную структуру; композицию и силуэт застройки - соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов; соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными); композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения.

Концепцией по развитию исторических поселений, поддержке и популяризации культурных и туристских возможностей, развитию экономики культурного наследия на период до 2030 года, утвержденной Минкультуры России, предусмотрено, что исторически ценные градоформирующие объекты - это здания и сооружения, которые имеют самостоятельную историко-градостроительную ценность, формируют фронт застройки, являются «фоновой» или «рядовой» застройкой, формируют окружение памятника и историческую среду.

Отнесение ценных объектов историко-градостроительной среды наряду с объектами культурного наследия к исторически ценным градоформирующим объектам, составляющим предмет охраны исторического поселения, по мнению судебной коллегии, правомерно.

Доводам административного иска, отраженным в апелляционной жалобе, в том числе об отсутствии обозначения границы исторических поселений в схемах территориального планирования, противоречии оспариваемого Приказа градостроительным регламентам, приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» дана подробная оценка в решении суда первой инстанции, с выводами которой судебная коллегия не усматривает оснований не согласиться.

Доводы апелляционной жалобы не содержат обстоятельств, которые не были бы предметом проверки судом первой инстанции, сводятся по существу к переоценке представленных доказательств.

Оснований изменения правильного по существу решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 29 ноября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца Мацко Дмитрия Александровича по доверенности Скоробогатского Андрея Николаевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи