Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2а-1894/2020 ~ М-956/2020 от 10.02.2020

Дело № 10RS0011-01-2020-001274-67 (2а-1894/2020)

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

04.03.2020 г. Петрозаводск

ПЕТРОЗАВОДСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

в составе судьи	Е.В. Лазаревой
при секретаре с участием: представителей административного истца представителя административного ответчика – администрации Петрозаводского городского округа уполномоченного по правам предпринимателей в Республике Карелия (привлечена судом на основании ч.4 ст. 37 КАС РФ к участию в судебном процессе для дачи заключения по административному делу) прокурора	А.А. Куценко Н.А. Тренькина (руководитель юридического лица) О.А. Манышевой, действующей на основании доверенности от 28.11.2019 К.Ю. Слабко, действующей на основании доверенности от 23.12.2019 Е.Г. Гнетовой В.В. Радьковой

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Советская пресса» к администрации Петрозаводского городского округа о признании недействующим в части постановления от 15.07.2014 № 3463 «Об утверждении перечня организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции»,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Советская пресса» (далее – заявитель, общество, административный истец) обратилось в суд с требованиями к администрации Петрозаводского городского округа (далее – Администрация, административный ответчик) о признании недействующим постановления от 15.07.2014 № 3463 «Об утверждении перечня организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции» (далее – постановление от 15.07.2014, оспариваемое постановление) в части внесения в перечень организаций и объектов, на прилегающих территориях к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции, муниципальное бюджетное образовательное учреждение дополнительного образования детей Петрозаводского городского округа «Детская художественная школа» (далее – Художественная школа, Учреждение, заинтересованное лицо), полагая оспариваемое постановление несоответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушающим их права и законные интересы.

Определением от 13.02.2020 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Художественная школа, а для дачи заключений: Министерство национальной и региональной политики Республики Карелия (далее – Министерство), уполномоченный по правам ребенка в Республики Карелия (далее – уполномоченный по правам ребенка) и уполномоченный по правам предпринимателей в Республики Карелия (далее – уполномоченный по правам предпринимателей).

Этим же определением в привлечении к участию по делу в качестве заинтересованного лица уполномоченный по правам предпринимателей в Республики Карелия отказано.

Судом в судебном заседании 02.03.2020 в 14:00 час., о котором были извещены лица, участвующие в деле, и в котором принимали участие законный представитель и представитель общества, представитель Администрации, прокурор, был объявлен перерыв до 16:00 час. 04.03.2020, сведения о котором были размещены на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», и рассмотрение дела было продолжено с тем же составом участников, а также с участием уполномоченного по правам предпринимателей.

Законный представитель и представитель административного истца полагали недействующим оспариваемое постановление с 29.12.2017 – с момента, когда оно вошло в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, то есть с Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее – Закон № 171-ФЗ), ссылаясь на необоснованность включения Художественной школы в оспариваемое постановление, учитывая статус Учреждения. Дополнительно полагали, что был нарушен порядок принятия оспариваемого постановления, что, по мнению стороны истца, влечет его признание недействующим с момент принятия.

Представитель Администрации просил в удовлетворении иска отказать.

Законный представитель Художественной школы, извещенной о месте и времени слушания дела, ходатайствовал о его рассмотрении в отсутствии представителей заинтересованного лица, полагая необоснованным заявленные требования.

Заслушав участников процесса, обозрев материалы дел №№ 10RS0011-01-2019-012063-82 (2а-978/2020), 10MS0013-01-2019-003635-17 (5-487/2019-13), заключение прокурора, полагавшего оспариваемое постановление нормативным правовым актом, а требования – не подлежащими удовлетворению, заключение Уполномоченного по правам предпринимателей, полагавшего оспариваемое постановление нормативным правовым актом, а требования – подлежащими удовлетворению, исследовав письменные материалы, суд приходит к следующим выводам.

При этом разрешая настоящее дело, суд оценивает исключительно постановление от 15.07.2014 и только в части, касающейся отнесения Художественной школы, расположенной по адресу: г. Петрозаводск, ул. Красноармейская, д. 18, в перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции, не оценивая иные нормативные акты.

Согласно свидетельству о государственной регистрации от 12.08.2004 Тренькин Н.А. является собственником остановочного комплекса с двумя торговыми павильонами, общей площадью 44,7 кв., расположенным по адресу: Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Красноармейская, д. 20а (далее – спорный остановочный комплекс).

Из имеющихся в материалах дела фотографий усматривается, что спорный остановочный комплекс представляет из себя два расположенных под углом друг к другу (V-образно) отдельно стоящих павильона, пространство перед которыми и частично сами павильоны перекрыты единым навесом, используемым пассажирами для ожидания транспортных средств.

Подключение спорного остановочного комплекса к сетям водоснабжения и водоотведения выполнено от внутридомовых сетей Художественной школы, расположенной в доме 18 по ул. Красноармейская в г. Петрозаводске, при этом длина водопровода и канализационного выпуска, обеспечивающих его подключение, не превышает 10 м.

Таким образом, спорный остановочный комплекс находится непосредственной близости от Художественной школы, а именно со стороны входа в нее.

Согласно п. 144 перечня, утвержденного постановлением Администрации от 11.01.2016 № 08 (далее – постановление от 11.01.2016), п. 141 перечня, утвержденного постановлением Администрации от 26.02.2018 № 537, остановочный пункт «Детская художественная школа», расположенный в районе дома 18 по ул. Красноармейская в г. Петрозаводске, последовательно включался в перечень наименований остановочных пунктов регулярных маршрутов движения пассажирского транспорта общего пользования на территории Петрозаводского городского округа.

Этот же остановочный пункт в качестве промежуточных остановочных пунктов по маршрутам регулярных перевозок указан в п. 2 (маршрут автобусный № 2), п. 8 (маршрут автобусный № 10), п. 12 (маршрут автобусный № 17), п. 16 (маршрут автобусный № 22), п. 23 (маршрут троллейбусный № 2), п. 24 (маршрут троллейбусный № 3), п. 26 (маршрут троллейбусный № 5) реестров муниципальных маршрутов регулярных перевозок Петрозаводского городского округа, утвержденных постановлениями Администрации от 15.04.2016 № 1560 и от 12.02.2018 № 380 (далее – постановления от 15.04.2016 и 12.02.2018 соответственно).

Между обществом (от имени которого в качестве лица, имеющим право действовать без доверенности, выступал Тренькин Н.А.) и собственником спорного остановочного регулярно заключались договоры аренды (от 07.10.2015 № 1 со сроком действия с 07.10.2015 по 07.08.2016, от 07.08.2016 № 3 со сроком действия с 07.08.2016 по 07.06.2017, от 07.06.2017 № 4 со сроком действия с 07.06.2017 по 07.04.2018, от 07.04.2018 № 5 со сроком действия с 07.04.2018 по 07.12.2018, от 07.12.2018 № 6 со сроком действия с 07.12.2018 по 05.12.2019, от 05.12.2019 № 2 со сроком действия с 05.12.2019 по 03.12.2020) одного из павильонов спорного остановочного комплекса площадью 29,3 кв.м для организации услуг общественного питания.

В процессе оказание услуг общественного питания, обществом, в том числе, осуществляется реализация алкогольной продукции – пива и напитков, изготавливаемых на основе пива, произведенного не самим заявителем. При этом данных об отнесении его к сельскохозяйственным товаропроизводителям (организациям), признаваемых таковыми в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», не имеется.

Факт реализации обществом алкогольной продукции – напитков, изготавливаемых на основе пива, установлен вступившим в законную силу постановлением мирового судьи судебного участка № 13 г. Петрозаводска Республики Карелия № 10MS0013-01-2019-003635-17 (5-487/2019-13) от 18.09.2019 (далее – постановление от 18.09.2019). Соответственно, данный факт в силу ч. 3 ст. 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), обязателен для суда, рассматривающего настоящее административное дело. Кроме того, стороной истца не отрицается факт осуществления в торговом павильоне реализации напитков, изготавливаемых на основе пива.

Лицензия на реализацию алкогольной продукции обществом по месту нахождения спорного остановочного комплекса не получалась.

На первом этаже многоквартирного дома 18 по ул. Красноармейская в г. Петрозаводске Республики Карелия расположены помещения, в которых непосредственно осуществляет деятельность Художественная школа, являющаяся муниципальным бюджетным образовательным учреждением дополнительного образования детей Петрозаводского городского округа.

В соответствие с уставом Художественной школы в редакции постановления Администрации от 06.03.2017 № 638, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр юридических лиц (далее – ЕГРЮЛ) 22.03.2017,

– Художественная школа является бюджетным учреждением – некоммерческой организацией, созданной для исполнения муниципальных функций и (или) оказания муниципальных услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации получения дополнительного образования (п. 1.1);

– основной целью Учреждения является реализация дополнительных общеобразовательных программ в области искусств (п. 2.1);

– предметом деятельности Учреждения является реализация дополнительных предпрофессиональных программ и дополнительных общеразвивающих программ в области изобразительного искусства, проведения культурных и методических мероприятий (пп. 2.3.1);

– основным видом деятельности Учреждения является предоставление дополнительного образования в сфере изобразительного искусства (п. 2.4);

– Учреждение осуществляет следующие виды деятельности: образовательная деятельность (п. 2.5.1), реализация дополнительных предпрофессиональных программ (п. 2.5.1.1); реализация дополнительных общеразвивающих программ (п. 2.5.1.2).

Художественной школе 17.02.2016 выдана лицензия на право оказывать образовательные услуги по реализации образовательных программ по виду образования – дополнительное образование, подвид – дополнительное образование детей и взрослых, с указанием места осуществления лицензируемой деятельности в д. 18 по ул. Красноармейская в г. Петрозаводске.

Но основании дополнительных общеобразовательных программ: дополнительных общеразвивающих и дополнительных предпрофессиональных программ в Художественной школе осуществляется образовательная деятельность в отношении около 700 учащихся ежегодно (в 2020 г – 738 учащихся, из которых 666 – в возрасте 17 лет и младше).

Согласно сведениям, содержащимся в ЕГРЮЛ, основным видом экономической деятельности Учреждения по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) указан код 85.41 – образование дополнительное детей и взрослых.

Решением Петрозаводского городского Совета (далее – Петросовет) от 03.06.2014 № 27/27-412 «Об определении границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории Петрозаводского городского округа» (далее – решение от 03.06.2014), утвержден Порядок определения границ прилегающих к организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории Петрозаводского городского округа (далее – Порядок от 03.06.2014). Одновременно Администрации поручено утвердить перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции, и схемы границ прилегающих территорий к организациям и объектам, указанным в перечне.

Согласно п. 3 Порядка от 03.06.2014 (в редакции решений Петросовета от 16.09.2015 № 27/37-600):

– в целях настоящего Решения используются понятия, установленные пунктом 3 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 1425 (далее – Правила от 27.12.2012);

– для целей настоящего Решения применяется понятие «детские организации» – организации, осуществляющие деятельность по дошкольному и начальному общему образованию (по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности код 80.1, кроме кода 80.10.3), в соответствии с пунктом 3 Правил от 27.12.2012.

Во исполнение решения от 03.06.2014 Администрацией разработан и 15.07.2014 направлен для проведения экспертизы в прокуратуру г. Петрозаводска проект оспариваемого постановления. Данное обстоятельство не оспаривается последней, в связи с чем применительно к положениям ч. 1 ст. 65 КАС РФ, являясь обстоятельствами факта, не требует дальнейшего доказывания, в том числе, исходя из отсутствия каких-либо оснований полагать наличие противоправного сговора между административным ответчиком и прокуратурой. Каких-либо требований прокурора в части изменения проекта оспариваемого постановления (самого оспариваемого постановления), в том числе, в течение одного месяца со дня его принятия, прокурором г. Петрозаводска в Администрацию не направлялось (п. 1 ч. 1, п. 1 ч. 2 ст. 3, п. 1 ч. 1, чч. 2 и 3 ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Закон № 172-ФЗ), пп. 1.1, 1.5–1.7, 3–5 Приказа Генпрокуратуры России от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»).

Оспариваемым постановлением, подписанным Главой Петрозаводского городского округа, утвержден Перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции, где в разделе детские и образовательные организации под пунктом 123 указана Художественная школа.

Постановление от 15.07.2014 было опубликовано 25.08.2014 в № 80 Информационного бюллетеня, являющегося в силу ч. 2 ст. 67 Устава Петрозаводского городского округа, принятого решением Петросовета от 19.10.1999 № XXIII-XXVI/418 (в редакции от 25.02.2014, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления; далее – Устав г. Петрозаводска), п. 1.1 решения Петросовета от 28.02.2012 № 27/09-135 одним из источников официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа.

Кроме того, оспариваемое постановление включено 15.08.2014 в регистр муниципальных правовых актов с присвоением номера государственной регистрации RU10015999201400167, доступно в открытом доступе как на официальном портале Министерства юстиции Российской Федерации, на котором публикуются нормативные акты Российской Федерации, так и в информационно-правовых системах.

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела, пояснениями сторон.

Решая вопрос о том, относится ли оспариваемое постановление к нормативным правовым актам (далее также – НПА), суд исходит из следующих обстоятельств.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – постановление № 50), признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, наличие в нем правовых норм (правил поведения), рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, обязательных для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно взаимосвязанным положениям абзаца второго пункта 2, пункта 4 статьи 16 Закона № 171-ФЗ в редакции Федерального закона от 18.07.2011 № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» (далее – Закон № 171-ФЗ в редакции от 18.07.2011) не допускается розничная продажа алкогольной продукции в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях, к которым относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Во исполнения указанного нормативного предписания Правительством Российской Федерации приняты Правила от 27.12.2012, согласно которым:

– ими устанавливается порядок определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (п. 1);

– определено, что розничная продажа алкогольной продукции не допускается на территориях, прилегающих к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта (пп. «а» п. 2);

– установлено, что под «детскими организациями» понимаются организации, осуществляющие деятельность по дошкольному и начальному общему образованию (по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности код 80.1, кроме кода 80.10.3), а под «образовательными организациями» – организации, определенные в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» и имеющие лицензию на осуществление образовательной деятельности (пп. «а», «в» п. 3);

– установлено, что границы прилегающих территорий определяются в решениях органа местного самоуправления, к которым прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 названных Правил, информация о которых, а также прилагаемые к указанным решениям схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 настоящих Правил, публикуются в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещаются на официальном сайте органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего лицензирование розничной продажи алкогольной продукции, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (пп. 8 и 9).

С учетом изложенного, того обстоятельства, что принятие органом местного самоуправления акта, которым в отношении конкретных организации и (или) объекта принимается решение об установлении территории, на которых запрещена не только реализация, но и (в контексте п. 3 ст. 16 Закона № 171-ФЗ в редакции от 18.07.2011) потребление алкогольной продукции, указанный запрет, пусть и касается конкретных объектов, но устанавливает определенный правовой режим, который адресован неопределенному кругу лиц, вследствие чего накладывает на них определенные ограничения, в том числе, по осуществлению деятельности по реализации алкогольной продукции.

Суд учитывает, что общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2001, ссылка на который имеется в Правилах от 27.12.2012 (пп. «а», «в» п. 3), утратил силу с 1 января 2017.

Решая в силу п. 1 ч. 8 ст. 213 КАС РФ вопрос о том, нарушает ли оспариваемое постановление права, свободы и законные интересы административного истца, суд учитывает, что именно нахождение спорного остановочного пункта в границах территории объекта, занимаемого Художественной школой, включенной в оспариваемым постановлением перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции, явилось основанием для его привлечения к административной ответственности.

Вместе с тем, спорный остановочный пункт является местом остановки транспортных средств по маршруту регулярных перевозок, оборудованным для посадки, высадки пассажиров и ожидания транспортных средств.

Приходя к такому выводу, судом принимается во внимание его предназначение (в том числе оборудование навесом), включение в качестве остановочного пункта постановлением от 11.01.2016 в перечень наименований остановочных пунктов регулярных маршрутов движения пассажирского транспорта общего пользования на территории Петрозаводского городского округа, на котором в соответствие с постановлениями от 15.04.2016 и 12.02.2018 осуществляется остановка семи регулярных маршрутов движения пассажирского транспорта общего пользования, в силу взаимосвязанных положений пп. 9 и 11 ст. 2 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта».

В силу абзаца четвертого пункта 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ в редакции от 18.07.2011, а также в соответствие с взаимосвязанными положениями подпункта 4 пункта 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ в редакции Федерального закона от 29.07.2017 № 278-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 171-ФЗ в редакции от 29.07.2017) по общему правилу не допускается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на остановочных пунктах движения общественного транспорта. При этом суд учитывает, что заявитель не относится к исключениям, указанным в подпункте 3 пункта 6 указанной статьи.

Соответственно, в любом случае, вне зависимости от оспариваемого постановления, осуществление деятельности по розничной продаже алкогольной продукции, в том числе, при оказании услуг общественного питания, на спорном остановочном пункте недопустимо в силу прямого предписания Закона № 171-ФЗ (в обеих редакциях).

При таких обстоятельствах исключается возможность удовлетворения заявленных требований, в том числе, имея ввиду, что обязанность доказывания данного обстоятельства лежит на заявителе (ч. 1, п. 2 ч. 2 ст. 62, ч. 9 ст. 213 КАС РФ).

Проверяя оспариваемое постановление по существу на предмет соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Администрации на его принятие, форму и вид, в которых оно должно было быть принято, процедуру его принятия и правила его введения в действие (включая порядок опубликования) и вступления в силу, а также соответствие оспариваемого постановления в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обязанность доказывания которых лежит на административном ответчике (пп. 2 и 3 ч. 8, ч. 9 ст. 213 КАС РФ), суд учитывает следующие обстоятельства.

Пунктом 8 статьи 16 Закона № 171-ФЗ в редакции от 29.07.2017, Правилами от 27.12.2012 не определено, каким именно органом местного самоуправления и каким именно образом принимается решение об установлении границ прилегающих территорий, что само по себе не исключает возможность их определения в установленном решением от 03.06.2014 порядке, в том числе, путем поручения представительным органом местного самоуправления (Петросоветом) исполнительно-распорядительному органу местного самоуправления (Администрации) утвердить отдельно (исходя из буквального содержания п. 2 названного решения):

– перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции;

– схемы границ прилегающих территорий к организациям и объектам, указанным в перечне.

Оспариваемое постановление принято главой Петрозаводского городского округа, то есть высшим выборным должностным лицом Петрозаводского городского округа.

При этом суд учитывает, что Глава Петрозаводского городского округа осуществляет, в том числе, исполнительные и распорядительные функции, а также руководство исполнительно-распорядительным органом Петрозаводского городского округа – Администрацией Петрозаводского городского округа на принципах единоначалия и персональной ответственности, обладает всей полнотой полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе, правом принятия муниципальных правовых актов в форме постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Петрозаводского городского округа федеральными законами и законами Республики Карелия (ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 29, ч. 4 ст. 32, чч. 1 и 5 ст. 33, п. 4 ч. 1 ст. 62, ч. 1 ст. 66 Устава г. Петрозаводска).

Поскольку оспариваемое постановление, которым был утвержден перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции, принято в соответствие с решением от 03.06.2014, иными нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, вопрос об утверждении указанного перечня к компетенции иного органа местного самоуправления не отнесен, суд приходит к выводу о принятии его компетентным лицом в надлежащей форме.

При этом сама по себе примененная с учетом решения от 03.06.2014 юридическая техника, когда постановлением от 15.07.2014 утвержден перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а постановлением Администрации от 29.08.2014 № 4312 (далее – постановление от 29.08.2014) – сами схемы границ прилегающих территорий организаций и объектов, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, не свидетельствует, что тем самым были нарушены требования нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Положения ч. 3 ст. 46 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) о проведении оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в силу п. 1 ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 02.07.2013 № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» (которым указанные положения были введены), вступили для г. Петрозаводска, являющегося административным центром Республики Карелия (ст. 15 Конституции Республики Карелия) в силу только 01.01.2015.

Соответственно, на момент принятия оспариваемого постановления проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, было не обязательно.

С учетом установленных обстоятельств, пояснений органа прокуратуры, суд находит доказанным факт направление проекта оспариваемого постановления для проведения антикоррупционной экспертизы. При этом учитывается, что ни по истечении месяца, ни позднее с соответствующими требованиями органы прокуратуры не обращались. Каких-либо коррупциогенных факторов, перечисленных в ч. 2 ст. 1 Закона № 172-ФЗ с учетом конкретности и однозначности перечня, утвержденного оспариваемым постановлением, не усматривается. Доводы стороны истца о наличии коррупциногенных факторов ввиду отсутствия доказательств получения органами прокуратуры проекта постановления, и, как следствие, нарушение порядка принятия нормативно правового акта, являются несостоятельными, основанными на неверном толковании норм права.

Оспариваемое постановление не только официально опубликовано, но и будучи включенным в федеральный регистр муниципальных правовых актов, находится в открытом доступе, а также содержится в информационно-правовых системах.

Таким образом, суд не усматривает каких-либо нарушений требований нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого постановления и правила его введения в действие (включая порядок опубликования), действовавших на момент его принятия.

Относительно соответствия оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (п. 3 ч. 8 ст. 213 КАС РФ, п. 35 постановления № 50), в том числе, вследствие внесения изменений в ст. 16 Закона № 171-ФЗ, суд приходит к следующим выводам.

По состоянию на день принятия оспариваемого постановления Художественная школа, являясь организацией, имеющей лицензию на осуществление образовательной деятельности, в силу взаимосвязанных положений абзаца второго пункта 2, пункта 4 статьи 16 Закона № 171-ФЗ в редакции от 18.07.2011, подпункта «в» пункта 3 Правил от 27.12.2012, была обоснованно отнесена к организациям, на прилегающей к которой территории не допускается розничная продажа алкогольной продукции.

Приходя к такому выводу, суд принимает во внимание, что в силу указанных нормативных предписаний единственным критерием, ограничивающим розничную реализацию алкогольной продукции на прилегающей к образовательной организации территории, являлось наличие у нее лицензии на осуществление образовательной деятельности. Факт наличия у Учреждения лицензии участниками процесса не оспаривается.

После вступления в силу ст. 16 Закон № 171-ФЗ в редакции от 29.07.2017 (то есть с 29.07.2017) были скорректированы особые требования к розничной продаже алкогольной продукции, розничной продаже алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, в связи с чем в силу абзацев второго, третьего и седьмого подпункта 10 пункта 2 указанной статьи по общему правилу не допускается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территориях, прилегающих:

– к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании образовательных организаций (за исключением организаций дополнительного образования, организаций дополнительного профессионального образования), в которых непосредственно осуществляются соответствующие виды деятельности;

– к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании организаций, осуществляющих обучение несовершеннолетних, в которых непосредственно осуществляются соответствующие виды деятельности.

Пунктом 8 статьи 16 Закона № 171-ФЗ в редакции от 29.07.2017, установлено, что границы прилегающих территорий, указанных в подпункте 10 пункта 2 настоящей статьи, определяются с учетом результатов общественных обсуждений органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с правилами, установленными Правительством Российской Федерации.

С учетом изменения с 29.07.2017 правового регулирования в части определения организаций, на прилегающей территории к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также порядка принятия муниципальных правовых актов (в части проведения общественных обсуждений), положения Правил от 27.12.2012 применяются постольку, поскольку они не противоречат положениям Закона № 171-ФЗ в редакции от 29.07.2017 (ч. 2 ст. 15 КАС РФ, постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2017 № 37-П).

Судом учитывается, что в Законе № 171-ФЗ в редакции от 29.07.2017 отсутствует определения терминов «образовательная организация», «организации дополнительного образования», «организации дополнительного профессионального образования» и «организация, осуществляющая обучение несовершеннолетних».

Соответственно, в рассматриваемом споре подлежат применению термины, содержащиеся в отраслевом законодательстве, а именно в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон № 273-ФЗ), согласно статье 2 которого:

– дополнительное образование – вид образования, который направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования (п. 14);

– образовательная организация – некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана (п. 18);

– организация, осуществляющая обучение, – юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности (п. 19);

– организации, осуществляющие образовательную деятельность, – образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение. В целях настоящего Федерального закона к организациям, осуществляющим образовательную деятельность, приравниваются индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность, если иное не установлено настоящим Федеральным законом (п. 20).

В соответствие с ч. 2 ст. 10 Закона № 273-ФЗ образование подразделяется на общее образование, профессиональное образование, дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование).

В свою очередь дополнительное образование включает в себя такие подвиды, как дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование (ч. 6 ст. 10 Закона № 273-ФЗ), содержание которого определяется образовательными программами, которые в Российской Федерации по уровням общего и профессионального образования, по профессиональному обучению реализуются основные образовательные программы, по дополнительному образованию – дополнительные образовательные программы (чч. 1 и 2 ст. 12 Закона № 273-ФЗ).

Согласно ч. 4 ст. 12 Закона № 273-ФЗ к дополнительным образовательным программам относятся:

– дополнительные общеобразовательные программы – дополнительные общеразвивающие программы, дополнительные предпрофессиональные программы (п. 1);

– дополнительные профессиональные программы – программы повышения квалификации, программы профессиональной переподготовки (п. 2).

Статьей 75 Закона № 273-ФЗ установлено, что:

– дополнительное образование детей и взрослых направлено на формирование и развитие творческих способностей детей и взрослых, удовлетворение их индивидуальных потребностей в интеллектуальном, нравственном и физическом совершенствовании, формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепление здоровья, а также на организацию их свободного времени; дополнительное образование детей обеспечивает их адаптацию к жизни в обществе, профессиональную ориентацию, а также выявление и поддержку детей, проявивших выдающиеся способности; дополнительные общеобразовательные программы для детей должны учитывать возрастные и индивидуальные особенности детей (ч. 1);

– дополнительные общеобразовательные программы подразделяются на общеразвивающие и предпрофессиональные программы; дополнительные общеразвивающие программы реализуются как для детей, так и для взрослых; дополнительные предпрофессиональные программы в сфере искусств, физической культуры и спорта реализуются для детей (2);

Согласно ст. 76 Закона № 273-ФЗ:

– дополнительное профессиональное образование направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды и осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки) (чч. 1 и 2);

– к освоению дополнительных профессиональных программ допускаются: лица, имеющие среднее профессиональное и (или) высшее образование; лица, получающие среднее профессиональное и (или) высшее образование (ч. 3).

Из совокупности указанных положений Закона № 273-ФЗ с очевидностью следует, что дополнительное образование, являясь более общим понятием, в полной мере включает в себя:

1 дополнительное образование детей и взрослых, реализуемым, в свою очередь, на основании:

– дополнительных общеразвивающих программ для взрослых;

– дополнительных общеразвивающих программ для детей;

– дополнительных предпрофессиональных программ для детей;

2. дополнительное профессиональное образование (включающее программы повышения квалификации и профессиональной переподготовки), которое, в большинстве своем (исходя из того, что к нему допускаются только лица имеющие или получающие среднее профессиональное и (или) высшее образование), реализуется для взрослых.

Исходя из презумпции соблюдение требований разумности правового регулирования (постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2019 № 29-П) законодатель, формулируя в абзаце втором подпункта 10 пункта 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ в редакции от 29.07.2017 исключение из числа образовательных организаций, определяя в качестве таковых как более общий вид «организации дополнительного образования», так и их подвид «организации дополнительного профессионального образования» (без указания «в том числе», «включая»), лишь конкретизировал, какие именно организации дополнительного образования подлежат исключению из сформулированного в указанном абзаце запрета.

Суд приходит к выводу, что с учетом вышеуказанных обстоятельств, содержащееся в абзаце втором подпункта 10 пункта 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ в редакции от 29.07.2017 исключение, не относится к организациям дополнительного образования детей, реализуемым на основании дополнительных общеразвивающих программ для детей и дополнительных предпрофессиональных программ для детей.

Приходя к таким выводам, суд также учитывает запрет, установленный в абзаце третьем подпункта 10 пункта 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ в редакции от 29.07.2017 на розничную продажу алкогольной продукции и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, на территориях, прилегающих к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании организаций, осуществляющих обучение несовершеннолетних, безотносительно к тому, по каким программам осуществляется образовательная деятельность: по основным или дополнительным образовательным (общеобразовательным) программам, а лишь исходя из критерия обучения несовершеннолетних.

В силу п. 19 ст. 2, ст. 31 Закона № 273-ФЗ к организациям, осуществляющим обучение, относятся юридические лица, осуществляющие наряду с основной деятельностью образовательную деятельность на основании лицензии в качестве дополнительного вида деятельности, как в отношении взрослых (осуществляющие образовательную деятельность научные организации, организации, осуществляющие лечение, оздоровление, отдых, социальное обслуживание взрослых, иные юридические лица, осуществляющие образовательную деятельность в отношении взрослых), так и в отношении детей (организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение, оздоровление, отдых, социальное обслуживание детей, иные юридические лица, осуществляющие образовательную деятельность в отношении детей).

Организации, осуществляющие обучение, в силу взаимосвязанных положений чч. 1, 3, 4 ст. 12, чч. 2, 3, 5 ст. 31 Закона № 273-ФЗ вправе осуществлять образовательную деятельность как по основным образовательным программам (основным общеобразовательным программам, программам магистратуры, программам подготовки научно-педагогических кадров, программам ординатуры, основным программам профессионального обучения), так и дополнительным образовательным программам (включая дополнительные профессиональные программы, дополнительные общеобразовательные программы).

Каких-либо вытекающих из существа, как образовательных правоотношений, так и отношений, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, для разграничения наличия или отсутствия запрета на розничную продажу алкогольной продукции и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, на территориях, прилегающих к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании осуществляющих обучение несовершеннолетних образовательных организаций дополнительного образования, организаций дополнительного профессионального образования и организаций, осуществляющих обучение, не имеется.

При этом принимаются во внимание следующие обстоятельства.

В силу части первой статьи 38 Конституции Российской Федерации детство находится под защитой государства.

В целях реализации указанного конституционного предписания Федеральным законом от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее – Закон № 124-ФЗ установлены основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка.

Согласно преамбуле к указанному закону, государство признает детство важным этапом жизни человека и исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной жизни в обществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданственности.

В соответствие с п. 1 ст. 4 Закона № 124-ФЗ целями государственной политики в интересах детей являются, в том числе содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству традициями народов Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры, защита детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие, а в силу пункта 2 этой же статьи государственная политика в интересах детей является приоритетной и основана на принципах законодательного обеспечения прав ребенка, ответственность юридических лиц, должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда.

Закон № 171-ФЗ, устанавливающий правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации (абзац первый пункта 1 статьи 1), в абзаце втором пункта 1 статьи 1 определяет, что государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляются в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, а также в целях контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области (определение Верховного Суда РФ от 26.07.2018 № 310-КГ18-4436).

В Концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.12.2009 № 2128-р (далее – Концепция от 30.12.2009) констатировано, что алкогольную продукцию потребляет значительное количество подростков; раннее приобщение детей и молодежи к алкогольной продукции в несколько раз увеличивает риск развития алкоголизма и насильственной смерти в будущем.

При этом в разделе V Концепции от 30.12.2009 в качестве мер по реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации указаны: пропаганда здорового образа жизни среди детей и молодежи; укрепление нравственности и самосознания у детей и молодежи в целях развития у них способности эффективно противостоять употреблению алкогольной продукции; ограничение (вплоть до полного запрета) скрытой рекламы алкогольной продукции, привлекающей общественное внимание, особенно детей и молодежи; усиление административной ответственности за нарушения в области производства и оборота алкогольной продукции, в том числе установленных ограничений на розничную продажу алкогольной продукции несовершеннолетним, а также установление уголовной ответственности за неоднократное совершение указанных деяний.

Разрешение розничной продажи алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территориях, прилегающих к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании образовательных организаций дополнительного образования детей, реализуемым на основании дополнительных общеразвивающих программ для детей и дополнительных предпрофессиональных программ для детей, в которых непосредственно осуществляются соответствующие виды деятельности, очевидно, не отвечает названный целям правового регулирования защиты детства, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, а также принимаемым государством мерам по реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации.

К аналогичным выводам пришел Верховный Суд РФ, который в определении от 24.04.2019 № 32-АПА19-2 отметил, что сопоставительный анализ содержания абзацев второго и третьего подпункта 10 пункта 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ в редакции от 29.07.2017, исходя из целей установления законодателем особых требований к розничной продаже алкогольной продукции, свидетельствует о том, что федеральный законодатель определил две группы образовательных учреждений, на прилегающих территориях к которым запрещена розничная торговля алкогольной продукции, предусмотрев, что в случае осуществления обучения несовершеннолетних запрет распространяется на территории, прилегающие к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, в которых проводится обучение, находящимся во владении и (или) пользовании любых организаций, а не только образовательных организаций, о которых идет речь в абзаце втором названного подпункта.

Применительно к фактическим обстоятельствам настоящего дела суд отмечает, что в Художественной школе в доме 18 по ул. Красноармейская в г. Петрозаводске на основании дополнительных общеразвивающих программ для детей и дополнительных предпрофессиональных программ для детей обучается более 660 детей, регулярно посещающих указанное Учреждение.

Таким образом, Администрация обоснованно оспариваемым постановлением внесла Художественную школу по адресу: г. Петрозаводск, ул. Красноармейская, д. 18, в перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции.

С учетом изложенного, того обстоятельства, что какой-либо неопределенности при отнесении Художественной школы по адресу: г. Петрозаводск, ул. Красноармейская, д. 18, к числу к организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции в соответствие с п. 123 постановления от 15.07.2014 не имеется (п. 35 постановления № 50), положения нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, регулировавших спорные правоотношения, как на момент его вынесения, так и в настоящее время, не нарушаются, суд в соответствие с п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В силу ч. 1 ст. 111 КАС РФ издержки, понесенные административным истцом, относятся на него самого.

Настоящее решение не требует опубликования в официальном печатном издании.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 227, 228, 295-298 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного иска отказать.

Решение может быть обжаловано через Петрозаводский городской суд Республики Карелия:

– в апелляционном порядке – в Верховный Суд Республики Карелия в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме;

– в кассационном порядке – в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу при условии, что ранее решение было предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции.

Судья Е.В. Лазарева

Решение в окончательной форме принято 19.03.2020.