Решение по делу № 66а-411/2020 от 12.05.2020

                                                                    УИД № 55OS0000-01-2019-000280-91

                                                                                                 Дело № 66а-411/2020

    АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Новосибирск                                                                    16 июня 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

    председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Никитиной Г.Н., Ненашевой Е.Н.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи административное дело № 3а-75/2020 по административному исковому заявлению Павловской Н.С., Воротниковой О.Н. об оспаривании пункта 7 статьи 19 Закона Омской области от 22 декабря 2004 года № 601-ОЗ «Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области» (в редакции Закона Омской области от 8 декабря 2009 года № 1216-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законы Омской области», действующей до вступления в силу Закона Омской области от 24 апреля 2017 года № 1966-ОЗ «О введении в действие и об изменении отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области»),

по апелляционной жалобе административных истцов Павловской Н.С., Воротниковой О.Н. на решение Омского областного суда от 20 февраля 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

    Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., возражения представителей Законодательного Собрания Омской области Тихоновой М.А., Губернатора Омской области Костенко М.И., Министерства труда и социального развития Омской области Пузыревой А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Законодательного Собрания Омской области от 14 декабря 2004 года № 465 принят Закон Омской области от 22 декабря 2004 года № 601-03 "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" (далее Закон Омской области № 601-ОЗ). Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Омский вестник» (24 декабря 2004 года № 72), «Ведомости Законодательного Собрания Омской области» (декабрь 2004 года, № 4 (41), ст. 2433).

Пункт 8 статьи 19 указанного закона предусматривал, что размер ежемесячной доплаты к пенсии пересчитывается в случае увеличения месячного денежного вознаграждения по соответствующей государственной должности Омской области и при включении необходимых средств в областной бюджет на соответствующий год.

Законом Омской области от 8 декабря 2009 года № 1216-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законы Омской области» статья 19 Закона Омской области № 601-ОЗ изложена в новой редакции. Согласно пункту 7 данной статьи размер пенсии за выслугу лет пересчитывается в случае увеличения (индексации) месячного денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Омской области, в соответствии с областным законом об областном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен).

Законом Омской области от 24 апреля 2017 года № 1966-ОЗ «О введении в действие и об изменении отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области» статья 19 Закона Омской области № 601-ОЗ изложена в новой редакции.

          Подпункт 1 части 8 данной нормы предусматривает, что размер пенсии за выслугу лет пересчитывается в случае увеличения (индексации) месячного денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Омской области, в соответствии с областным законом об областном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен) (действующая редакция).

         Павловская Н.С., Воротникова О.Н. обратились в Омский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента принятия пункта 7 статьи 19 Закона Омской области № 601-ОЗ ( в редакции Закона Омской области от 8 декабря 2009 года), действующей до внесения изменений Законом Омской области от 24 апреля 2017 года № 1966-ОЗ «О введении в действие и об изменении отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области» в связи с противоречием их федеральному законодательству.

         В обоснование заявленных требований указывали, что замещали относящуюся к государственным должностям Омской области должность аудитора Контрольно-счетной палаты Омской области: Павловская Н.С. в период с 23 ноября 2004 года по 22 октября 2009 года, Воротникова О.Н. в период с 21 октября 1997 года по 23 октября 2003 года.

С 24 ноября 2010 года Павловской Н.С., с 26 декабря 2011 года Воротниковой О.Н. выплачивается пенсия за выслугу лет, которая согласно подпункту 3 пункта 3 статьи 19 Закона Омской области № 601-ОЗ вместе со страховой пенсией по старости составляют 75 % месячного денежного вознаграждения аудитора.

Постановлениями Законодательного Собрания Омской области от 29 марта 2012 года № 82, от 23 мая 2017 года № 133 было увеличено денежное поощрение, входящее в состав денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности в Контрольно-счетной палате Омской области, в связи с чем, административные истцы обратились в Министерство труда и социального развития Омской области с заявлениями о перерасчете пенсии, в чем им было отказано.

По мнению Павловской Н.С. и Воротниковой О.Н. оспариваемая норма, действующая на момент назначения пенсии за выслугу лет, нарушает их права и не соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы, поскольку снижает уровень гарантий, которые были предусмотрены на момент назначения административных истцов на государственную должность Омской области, что не может быть признано допустимым.

Решением Омского областного суда от 20 февраля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Административные истцы Павловская Н.С. и Воротникова О.Н. обратились в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просят решение суда отменить в связи с неправильным применением судом норм материального права, неверным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела и о принятии нового решения об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывают, что суд неверно истолковал разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам отмены социальных льгот, а также не принял во внимание сложившуюся практику Верховного Суда Российской Федерации по данной категории административных дел. Полагают, что ссылка суда на дефицитность бюджета Омской области является несостоятельной.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Министерством труда и социального развития Омской области, Законодательным собранием Омской области, Губернатором Омской области, прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

    Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

    Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступившие на нее возражения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

    Разрешая заявленные требования, суд правомерно исходил из того, что оспариваемый закон принят органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, в пределах имеющихся у него полномочий по вопросу, отнесенному к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства, предъявляемых к форме нормативного правового акта, процедуре и порядку принятия, а также введению его в действие.

    Судом установлено и следует из материалов дела, что административные истцы являются получателями пенсии за выслугу лет на основании Закона Омской области № 601-ОЗ и при перерасчете размера пенсии за выслугу лет к ним были применены положения указанного регионального законодательства, в связи с чем, они вправе были обратиться в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта, суд вправе предложить административному истцу уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 КАС РФ).

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции представитель административного истца настаивала на рассмотрении требований о признании недействующим пункта 7 статьи 19 Закона Омской области № 601-ОЗ (в редакции Закона Омской области от 8 декабря 2009 года).

Тем самым, предметом проверки в рамках рассматриваемого административного дела является законность указанного пункта регионального законодательства.

Проанализировав нормы действующего законодательства, а также позицию Конституционного Суда Российской Федерации, суд пришел к выводу о том, что порядок перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной гражданской службы в субъекте Российской Федерации является правом законодателя такого субъекта, который уполномочен не только устанавливать, но и в дальнейшем изменять порядок, условия, размеры данных выплат, что само по себе не противоречит федеральному законодательству.

    Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции.

      Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, систему которых субъекты Российской Федерации устанавливают самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 2 статьи 11, часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации).

      Конституция Российской Федерации, относя установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), не определяет статус лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, который, прежде всего, подлежит закреплению федеральным законодателем и законодателями субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты которых принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить.

      Таким законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации, в настоящее время является Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", определяющий систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 2) и закрепляющий отдельные элементы правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

      Так, в статье 2.1 поименованного закона в целях урегулирования порядка и условий установления дополнительных гарантий лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации, на основе принципов справедливости, разумности и учета финансовых возможностей субъекта Российской Федерации, гармонизацию законодательства субъектов Российской Федерации в указанной сфере, предусмотрены условия, при соблюдении которых на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в случае принятия соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации могут распространяться предусмотренные в нем дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (пункт 4).

      При этом федеральный законодатель конкретные публично-правовые обязательства на субъекты Российской Федерации по предоставлению названным выше лицам дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий не возложил.

      Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года № 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", закрепившим за лицами, замещавшими государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавшими денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета, освобожденными от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, право на ежемесячную доплату к пенсии, органам государственной власти субъектов Российской Федерации до принятия соответствующих федеральных законов рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии за счет собственных средств (пункт 10).

      Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации, лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, указал, что такого рода доплаты к пенсии являются дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, в том числе гарантированное статьей 39 Конституции Российской Федерации право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 15 января 2008 года № 107-О-О, от 2 апреля 2009 года № 473-О-О, от 3 февраля 2010 года № 150-О-О, от 16 января 2018 года № 6-О и др.).

      Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации вправе не только изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, в том числе корректировать правила назначения и расчета таких доплат, но и самостоятельно решать вопрос о сохранении ранее установленных условий назначения дополнительного материального обеспечения - с учетом его правовой природы и предназначения - для лиц, которым соответствующая выплата была назначена до вступления в силу нового правового регулирования, поскольку решение этого вопроса относится к дискреции законодателя субъекта Российской Федерации, который связан вытекающими из конституционных положений принципами социальной справедливости, соразмерности, требованиями о недопустимости внесения в нормативные правовые акты произвольных изменений и должен учитывать как широкий круг социально значимых обстоятельств, включая цели социальной политики, так и имеющиеся у субъекта Российской Федерации финансово-экономические возможности (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 26 декабря 2002 года № 17-П, от 29 января 2004 года № 2-П, определение от 16 января 2018 года № 6-О).

      В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается недействующим, если не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

      На федеральном уровне на сегодняшний день отсутствует правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением ежемесячной денежной выплаты к пенсии лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации.

      Таким образом, суд первой инстанции правомерно не усмотрел оснований для признания недействующим пункта 7 статьи 19 Закона Омской области № 601-ОЗ (в редакции Закона Омской области от 8 декабря 2009 года), который не регулирует отношения, связанные с назначением ежемесячной доплаты к пенсии, не устанавливает основания отказа в назначении такой выплаты, а содержит норму о перерасчете пенсии в случае увеличения (индексации) месячного денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Омской области в соответствии с областным законом об областном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции.

    Суд также указал, что правовое регулирование нельзя признать произвольным, так как оно в равной мере распространяется на лиц, замещавших государственные должности Омской области, и не исключает, а, напротив, предусматривает индексацию размера пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Омской области, в соответствующем порядке, исходя из имеющихся у Омской области финансово-экономических возможностей.

    Поскольку оспариваемой нормой ухудшающее положение административного истца, не придавалась, судом сделан вывод о том, что права и законные интересы административных истцов не нарушаются.

    В связи с этим, решение суда об отказе в удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным.

Ссылка на не соответствие решения суда позиции Конституционного Суда Российской Федерации несостоятельна, поскольку выводы суда подтверждаются вышеуказанными постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации.

      Судебной коллегией не принимаются во внимание доводы жалобы относительно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29 декабря 2016 года, поскольку предметом проверки являлись иные нормы регионального законодательства.

      Апелляционная жалоба не содержит доводов, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, влекущих отмену судебного решения, утверждения о придании оспариваемой нормой обратной силы закону, ухудшающему положение административных истцов, несостоятельны, как основанные на неправильном толковании законодательства, регулирующего возникшие отношения.

    На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

             решение Омского областного суда от 20 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Павловской Н.С., Воротниковой О.Н. – без удовлетворения.

         Председательствующий

         Судьи