Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2а-1540/2019 ~ М-1004/2019 от 20.02.2019

РЕШЕНИЕ

(резолютивная часть)

Именем Российской Федерации

17 мая 2019 г.                            г. Самара

Ленинский районный суд г. Самары в составе председательствующего судьи Болочагина В.Ю., при секретаре Шахбановой М.М., рассмотрев в открытом судебном заседании дело №а-1540/19 по заявлению Гайворонской Е. А. об оспаривании решения Департамента градостроительства г.о. Самара,

Руководствуясь ст.ст.175, 178-180 КАС РФ, суд

решил:

Признать не соответствующим закону и нарушающим законные интересы Гайворонской Е. А. распоряжение Департамента градостроительства г.о. Самара от 20.11.2018 г. №№

Обязать Департамент градостроительства г.о. Самара в течение 30 дней после вступления судебного решения в законную силу устранить в полном объеме допущенное нарушение прав заявителя, приняв решение по её заявлению от 27.04.2018 г. №№ перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, а также сообщить об исполнении решения в тот же срок в Ленинский районный суд г. Самары.

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Самарского областного суда через Ленинский районный суд г. Самары в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья                                В.Ю. Болочагин

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

17 мая 2019 г.                            г. Самара

Ленинский районный суд г. Самары в составе председательствующего судьи Болочагина В.Ю., при секретаре Шахбановой М.М., рассмотрев в открытом судебном заседании дело № по заявлению Гайворонской Е. А. об оспаривании решения Департамента градостроительства г.о. Самара,

установил:

Гайворонская Е.А. обратилась в Ленинский районный суд г. Самары с заявлением об оспаривании решения Департамента градостроительства г.о. Самара. В обоснование заявления указывает, что ДД.ММ.ГГГГ она обратилась в Департамент градостроительства г.о. Самара с заявлением №№ о перераспределении земельного участка, находящего в её собственности, с кадастровым номером № площадью 648 м2 и смежного земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, площадью 162 м2 с его последующим выкупом. Распоряжением Департамента градостроительства г.о. Самара от ДД.ММ.ГГГГ № ей отказано по не указанным заявительницам основаниям. Заявительница не согласна с не указанными ею выводами не указанных ею судов. Просит признать распоряжение Департамента градостроительства г.о. Самара от ДД.ММ.ГГГГ № соответствующим закону и нарушающим её законные интересы.

В судебном заседании представитель заявительницы по доверенности от ДД.ММ.ГГГГ Долгова С.М. заявленные требования поддержала.

Представитель ответчика по доверенности от ДД.ММ.ГГГГ №Д05-01/83 Муллова А.А. в судебном заседании иск не признала по основаниям, изложенным в письменном отзыве (л.д. 24-30).

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что истице с ДД.ММ.ГГГГ принадлежит на праве собственности предназначенный для индивидуального жилищного строительства земельный участок с кадастровым номером № площадью 500 м2 по адресу: <адрес>, участок 84 (л.д. 61-63).

ДД.ММ.ГГГГ истица обратилась в Департамент градостроительства г.о. Самара с заявлением №СП-9/2115 о перераспределении земель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельного участка, находящегося в частной собственности, с кадастровым номером № на основании пп.3 п.1.1.2 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Заключение соглашений о перераспределении земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, находящихся в частной собственности», утверждённого постановлением главы г.о. Самара от ДД.ММ.ГГГГ № (перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков), т.е. на основании пп.3 п.1 ст.39.28 ЗК РФ (л.д. 41-42). К заявлению была приложена подготовленная заявительницей схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (л.д. 64), сведений о её утверждении уполномоченным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления не имеется.

Согласно представленной схеме в результате перераспределения истица желала присоединить к принадлежащему ей земельному участку территорию площадью 162 м2 из земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Распоряжением от ДД.ММ.ГГГГ № (л.д. 38-39) Департамент градостроительства г.о. Самара отказал истице в перераспределении земельных участков, сославшись на пп.11 п.9 ст.39.29 ЗК РФ (имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные п.16 ст.11.10 ЗК РФ).

Отказ в перераспределении земельных участков явным образом затрагивает законные интересы заявительницы, в связи с чем может быть оспорен ею в порядке, установленном гл.22 КАС РФ.

В соответствии со ст.39.28, 39.29 ЗК РФ, перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка. Обязательными приложениями к соглашению являются кадастровый паспорт земельного участка или кадастровые паспорта земельных участков, которые образуются в результате перераспределения земель и (или) земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельного участка, находящегося в частной собственности.

Увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется за плату.

В целях заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, гражданин или юридическое лицо - собственники таких земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в орган, уполномоченный на предоставление земельных участков.

В течение 10 дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган возвращает заявление заявителю, если оно не соответствует требованиям п.2 ст.39.29 ЗК РФ, подано в иной орган или к заявлению не приложены документы, предусмотренные п.3 ст.39.29 ЗК РФ. При этом должны быть указаны все причины возврата заявления о перераспределении земельных участков.

В срок не более чем 30 дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий:

1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю;

2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории;

3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных п.9 ст.39.29 ЗК РФ.

В соответствии со ст.39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции. Согласно п.10 ст.3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

В соответствии с постановлением Администрации г.о. Самара от 11.01.2017 г. №1 «О разграничении полномочий в сфере градостроительной деятельности и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара», руководитель Департамента градостроительства г.о. Самара наделён полномочиями по приему заявлений граждан и юридических лиц в адрес Главы Администрации г.о. Самара о перераспределении земельных участков, а также по принятию решений по вопросу перераспределения земель и (или) земельных участков между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, а также принятию иных решений, предусмотренных главой V.4 ЗК РФ.

Следовательно, ответчик был компетентен принять заявление истицы о перераспределении земельных участков и принять решение по существу этого заявлению, в том числе решение об отказе в перераспределении земельных участков.

Оценивая законность оспариваемого решения, суд приходит к следующему.

Оспариваемое решение в отношении наличия оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка мотивировано ссылкой на пп.3 п.16 ст.11.10 ЗК РФ, в соответствии с которым основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст.11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам. В оспариваемом решении указывается на нарушение требований п.6 ст.11.9 ЗК РФ, согласно которому образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные федеральными законами.

Ответчик указывает, что хотя в соответствии с Правилами застройки и землепользования в г. Самаре, утверждёнными постановлением Самарской городской думы от 26.04.2001 г. №61, образуемый земельный участок и расположен в пределах территориальной зоны Ж-1 – зоны застройки индивидуальными жилыми жомами, но законом установлен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. В соответствии со схемой №1 основного чертежа проектного решения Генерального плана г.о. Самара часть образуемого земельного участка расположена в функциональной зоне планируемых зон отдыха, объектов здравоохранения и туризма. По мнению ответчика, образование земельного участка путём перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земельного участка из земель, государственная собственность на которые не разграничена, приведёт к нарушению требований ст.11.9 ЗК РФ.

Однако позиция ответчика основана на неверном понимании закона и его судебного толкования.

В соответствии с градостроительным и земельным законодательством, базисным принципом правового регулирования отношений, связанных с землепользованием в населённых пунктах, является принцип градостроительного зонирования. Согласно ст.1 ГрК РФ градостроительное зонирование – это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Градостроительный регламент – это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешённого использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения. Правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно п.1 ст.36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу п.3 ст.85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. При этом указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешённого использования.

Градостроительные регламенты для различных территориальных зон г.о. Самара установлены ст.30 Правил застройки и землепользования в г. Самаре. В содержащейся в этой статье таблице к основному виду разрешённого использования земельных участков в зоне Ж-1 отнесено индивидуальное жилищное строительство, под которым понимается размещение индивидуального жилого дома (дома, пригодного для постоянного проживания, высотой не выше 3 надземных этажей), выращивание плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных декоративных или сельскохозяйственных культур; размещение индивидуальных гаражей и подсобных сооружений. Следовательно, использование испрашиваемого земельного участка для индивидуального жилищного строительства соответствует установленному для него градостроительному регламенту.

Хотя в представленной ответчиком его собственной служебной записке от 18.04.2018 г. №л.д. 81) указано, что на часть испрашиваемого земельного участка не распространяется действие градостроительного регламента, в оспариваемом решении ответчик на это обстоятельство не ссылается, напротив, указывает, что весь земельный участок относится к территориальной зоне Ж-1. Согласно представленной выкопировке из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности г.о. Самара (л.д. 80), градостроительные регламенты территориальной зоны Ж-1 действуют в отношении всего испрашиваемого земельного участка. Поскольку при недоказанности обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения органа государственной власти, суд признаёт такое решение незаконным, не проверяя наличие иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения (п.61 постановления Пленума Верховного суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «О некоторых вопросах применения судами КАС РФ»), суд в рамках настоящего дела не рассматривает вопрос о соответствии действительности указанных выше сведений из служебной записки ответчика.

В соответствии с Генеральным планом г.о. Самара, утверждённым решением Думы г.о. Самара от ДД.ММ.ГГГГ №, испрашиваемая истцом территория относится к функциональной зоне «планируемые зоны отдыха, объекты здравоохранения и туризма».

В соответствии с п.1 ст.18 ГрК РФ генеральный план городского округа является единственным документом территориального планирования для городского округа. В соответствии с п.3, 4, 7, 8 ст.23 ГрК РФ генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат:

1) сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения поселения, городского округа;

2) обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа на основе анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности;

3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие этих территорий;

4) утверждённые документами территориального планирования РФ, документами территориального планирования двух и более субъектов РФ, документами территориального планирования субъекта РФ сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

5) утверждённые документом территориального планирования муниципального района сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территории поселения, входящего в состав муниципального района, объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанного документа территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

6) перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

7) перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования;

8) сведения об утверждённых предметах охраны и границах территорий исторических поселений федерального значения и исторических поселений регионального значения.

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают:

1) границы поселения, городского округа;

2) границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа;

3) местоположение существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа;

4) особые экономические зоны;

5) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

6) территории объектов культурного наследия;

6.1) территории исторических поселений федерального значения, территории исторических поселений регионального значения, границы которых утверждены в порядке, предусмотренном ст.59 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»;

7) зоны с особыми условиями использования территорий;

8) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

8.1) границы лесничеств, лесопарков;

9) иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района.

Под функциональной зоной в соответствии со ст.1 ГрК РФ понимается зона, для которой документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Таким образом, генеральный план является проектным документом, который определяет назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, тогда как устанавливаемые правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты определяют виды разрешённого использования земельных участков в соответствующих территориальных зонах, т.е. действующий правовой режим земельных участков.

Принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки означает, что разработка правил землепользования и застройки, в том числе, установление границ территориальных зон и градостроительных регламентов, осуществляется в соответствии с параметрами, определёнными в генеральном плане. Это напрямую следует из положений п.3 ст.9, п.9, 10 ст.31, пп.1 п.2 ст.33, пп.2 п.1 ст.34, п.15 ст.35 ГрК РФ, на которые ссылается ответчик, как на нормы закона, раскрывающие содержание данного принципа, а также из судебных решений, которые ответчик упоминает в оспариваемом решении и в отзыве на иск.

Несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования, но не основанием для неприменения установленных ими градостроительных регламентов. Правила землепользования и застройки являются муниципальным правовым актом того же ранга, что и генеральный план (принимаются одним и тем же органом в одной и той же форме). Законом не предусмотрена утрата градостроительными регламентами юридической силы в случае, если они не приведены в соответствие с положениями, содержащимися в генеральном плане. Иными словами, принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки не может пониматься как коллизионное правило, придающее одному из документов более высокую юридическую силу.

Следует отметить, что действующая редакция ст.30 Правил застройки и землепользования в г. Самаре (т.е. действующие градостроительные регламенты), принята решением Думы г.о. Самара от ДД.ММ.ГГГГ №, т.е. значительно позднее, чем Генеральный план г.о. Самара.

Также необходимо отметить, что положения генерального плана и не могут заменить собой градостроительные регламенты, поскольку не содержат детального описания параметров землепользования для установленных функциональных зон, в том числе, не определяют (и не должны определять) виды разрешённого использования.

В связи с этим суд должен констатировать, что изложенное в отзыве ответчика (и отсутствующее в оспариваемом решении) утверждение о том, что функциональная зона «планируемые зоны отдыха, объекты здравоохранения и туризма» предусматривает размещение объектов, указанных в п.12 ст.85 ЗК РФ (т.е. объектов общего пользования), ничем не подтверждено. Ответчиком, несмотря на указания суда, не представлены муниципальные правовые акты, определяющие параметры и ограничения землепользования в названной функциональной зоне, а равно какие-либо иные доказательства вышеприведённого тезиса.

Таким образом, при принятии решения о предоставлении или перераспределении земельных участков орган местного самоуправления городского округа должен руководствоваться действующими градостроительными регламентами как сводом правил прямого действия, а не положениями генерального плана как документа проектного, не регулирующего непосредственно отношения в сфере землепользования (если только в градостроительных регламентах не содержится прямая отсылка к документам территориального планирования, как это сделано, например, для территориальной зоны Ж-5).

В соответствии с пп.1 п.3 ст.227 КАС РФ, в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом. Суд считает, что предусмотренный законом месячный срок исполнения решения является в данном случае разумным, поскольку он равен установленному п.8 ст.39.29 ЗК РФ сроку рассмотрения заявления о перераспределении земельных участков.

Исходя из изложенного, руководствуясь ст.ст. 175, 178-180 КАС РФ, суд

решил:

Признать не соответствующим закону и нарушающим законные интересы Гайворонской Е. А. распоряжение Департамента градостроительства г.о. Самара от ДД.ММ.ГГГГ №№

Обязать Департамент градостроительства г.о. Самара в течение 30 дней после вступления судебного решения в законную силу устранить в полном объеме допущенное нарушение прав заявителя, приняв решение по её заявлению от ДД.ММ.ГГГГ № о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, а также сообщить об исполнении решения в тот же срок в Ленинский районный суд г. Самары.

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Самарского областного суда через Ленинский районный суд г. Самары в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 19.05.2019 г.

Судья                (подпись)            В.Ю. Болочагин

Копия верна

Судья

Секретарь