Судебный акт #1 (Определение) по делу № 33а-2815/2016 от 09.08.2016

Судья: Кальная Е.Г.                     Дело № 33а-2815

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

25 августа 2016 года                      город Орел

Судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего судьи Склярука С.А.,

судей Георгиновой Н.А., Букаловой Е.А.,

при секретаре Митюревой И.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда административное дело по административному исковому заявлению <...> к Управлению по государственной охране объектов культурного наследия <...> области об оспаривании действий по согласованию научно-проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия от <...> марта 2016 года, приказа Управления по государственной охране объектов культурного наследия <...> области № <...> от <...> марта 2016 года об изменении предмета охраны объекта культурного наследия, признании незаконными и отмене разрешений, выданных Управлением по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области, на основании согласования,

по апелляционной жалобе <...> на решение Заводского районного суда города Орла от 23 июня 2016 года, которым исковые требования <...> оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи областного суда Георгиновой Н.А., объяснения административного истца <...> И.Е., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения на жалобу представителей административного ответчика <...> Р.М. и <...> С.В., рассмотрев материалы дела, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

установила:

<...> И.Е. обратился в суд с административным иском, уточненным в процессе судебного разбирательства, к Управлению по государственной охране объектов культурного наследия <...> области (далее по тексту - Управление) о признании незаконными и отмене решения Управления от <...> марта 2016 г. № <...> о согласовании научно-проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения <...> расположенного по адресу: <...>, выданных на его основании согласования от <...> апреля 2016 г. и разрешения от <...> мая 2016 г., возложении на Управление обязанности остановить проведение работ на территории памятника до согласования восстановительных работ в установленном законом порядке, признании незаконным приказа Управления от <...> марта 2016 г. № <...> «О внесении изменений в приказ Управления культуры и архивного дела <...> области от <...> сентября 2015 года № <...> «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия <...> расположенного по адресу: <...> ( далее - приказ от <...> марта 2016 г. № <...>).

В обоснование заявленных требований <...> И.Е. указывал, что <...> августа 2015 г. Управление культуры и архивного дела <...> области отказало в согласовании научно- проектной документации, подготовленной Автономной некоммерческой организацией «<...>» архитектурно-проектная мастерская (далее- АНО «<...>» АПМ) по заказу собственников здания по адресу: <...> ввиду несоответствия этой документации, получившей положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы от <...> июня 2015 г., требованиям законодательства в области государственной охраны объектов культурного наследия.

В последующем, названная проектная организация без проведения новой историко-культурной экспертизы и внесения изменений в проект, требуемых в соответствии с пунктом 32 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, представила в Управление ту же научно- проектную документацию, которая была согласована решением Управления от <...> марта 2016 г. № <...>.

Оспариваемое решение послужило основанием для выдачи Управлением согласования на подготовку строительной площадки под воссоздание объекта культурного наследия от <...> апреля 2016 г. и разрешения на проведение подготовительных работ от <...> мая 2016 г., следствием которых явился демонтаж здания по адресу: <...>

Считая, что согласование научно- проектной документации противоречит пункту 32 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, требованиям Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и нарушает права административного истца на сохранность памятников истории и культуры, <...> И.Е. просил признать незаконными и отменить решение Управления от <...> марта 2016 г. № <...>, согласование от <...> апреля 2016 г. и разрешение от <...> мая 2016 г., возложить на Управление обязанность остановить проведение работ на территории памятника до согласования восстановительных работ в установленном законом порядке.

Кроме того, <...> И.Е. оспаривал приказ Управления от <...> марта 2016 г. № <...>, изданный в целях изменения описания предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения, ссылаясь на отсутствие соответствующего заключения государственной историко-культурной экспертизы и несоответствие приказа предписаниям, содержащимся в Приказе Департамента культурного наследия г. <...> от <...> марта 2015 г. № <...>.

Представитель административного ответчика в суде первой инстанции возражал против удовлетворения административного иска, ссылаясь на соответствие оспариваемых действий, решения и приказа, принятых Управлением в пределах предоставленных ему полномочий, требованиям закона.

Определением Заводского районного суда г.Орла от 24 мая 2016 г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены собственники здания по адресу: <...> общество с ограниченной ответственностью «<...>» и <...> Д.А., представитель которых возражал против удовлетворения административного иска.

Судом постановлено решение, которым в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе <...> И.Е. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции ввиду нарушения норм процессуального права, неправильного применения материального права, несоответствия выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела.

Выражает несогласие с выводом суда о правомерности решения Управления от <...> марта 2016 года о согласовании ранее отклоненной научно-проектной документации, последующих согласований и разрешения.

Считает, что суд не дал надлежащей оценки представленным доказательствам и правовым последствиям оспариваемого согласования.

Приводит довод о незаконном изменении предмета охраны объекта культурного наследия при отсутствии акта Министерства культуры Российской Федерации об изменении учетных данных объекта.

Полагает, что решение суда противоречит принципам международного права, в связи с чем, просит вынести новое решение об удовлетворении административного иска.

Заинтересованные лица общество с ограниченной ответственностью «<...>» и <...> Д.А. надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, в суд апелляционной инстанции не явились, в связи с чем, судебной коллегией постановлено рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда, принятого в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями закона.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление (подпункт 1 пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 73-ФЗ ).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 3 статьи 45 Федерального Закона № 73-ФЗ выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляются региональным органом охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

Порядок подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия утвержден Приказом Минкультуры России от 5 июня 2015 г. № 1749 (зарегистрировано в Минюсте России 16 ноября 2015 № 39711) (далее- Порядок подготовки и согласования проектной документации).

Названный Порядок определяет процедуру согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия органами исполнительной власти, осуществляющими функции в области государственной охраны объектов культурного наследия (далее - Орган охраны объектов культурного наследия) в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным статьями 9, 9.1, 9.2 и 9.3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Так, согласование проектной документации в отношении объектов культурного наследия регионального значения осуществляется региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Для согласования проектной документации Органу охраны объектов культурного наследия необходимы следующие документы: 1) заявление о согласовании проектной документации по рекомендуемому образцу, подписанное руководителем юридического лица, физическим лицом, либо их уполномоченными представителями, подлинник в 1 (одном) экземпляре; 2) положительное заключение акта государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, подлинник в 2 (двух) экземплярах на бумажном носителе и электронном носителе в формате переносимого документа (PDF); 3) проектная документация на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, подлинник, в прошитом и пронумерованном виде в 2 (двух) экземплярах на бумажном носителе и электронном носителе в формате переносимого документа (PDF) ( пункт 3 Порядка).

Структура разделов проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия определяется заданием на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, выдаваемым Органом охраны объектов культурного наследия, в зависимости от состояния, наличия и степени проработки ранее подготовленной проектной документации, вида и состава работ по сохранению, осуществляемых на объекте культурного наследия.

Письмо о согласовании проектной документации с согласованной проектной документацией, в 1 (одном) экземпляре, выдается Заявителю должностным лицом, ответственным за делопроизводство, или ответственным исполнителем.

Основанием к отказу в согласовании проектной документации является: 1) представление неполного комплекта документов, перечисленных в пункте 3 Порядка; 2) наличие недостоверных сведений в документах, указанных в пункте 3 Порядка; 3) представленные документы подписаны лицом, не имеющим на то полномочий; 4) заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит отрицательные выводы по представленной документации; 5) несогласие Органа охраны объектов культурного наследия с заключением государственной историко-культурной экспертизы.

В силу пункта 32 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569, в случае несогласия органа охраны объектов культурного наследия с заключением экспертизы по причинам, предусмотренным пунктом 30 настоящего Положения, заказчик вправе заново представить в указанный орган 2 экземпляра заключения экспертизы и прилагаемые к нему документы и материалы при условии их доработки с учетом замечаний и предложений, изложенных в уведомлении.

В случае несогласия с заключением экспертизы соответствующий орган охраны объектов культурного наследия по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица вправе назначить повторную экспертизу в порядке, установленном настоящим Положением (пункт 33 Положения о государственной историко-культурной экспертизе).

В соответствии с постановлением Правительства Орловской области от 21 октября 2015 г. №476 Управление по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области является органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, осуществляющим функции по выработке региональной политики, нормативного правового регулирования, а также правоприменительные функции по контролю и надзору в сфере сохранения, использования, популяризации о государственной охраны объектов культурного наследия в Орловской области.

Как видно из материалов дела, объект культурного наследия <...> расположенный по адресу: <...> является недвижимым памятником истории и культуры, имеет статус региональной категории охраны, находится под охраной государства на основании постановления Правительства Орловской области от <...> декабря 2014 года № <...>, включен в Единый Государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Во исполнение полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, <...> марта 2015 г. Управление подготовило и выдало обществу с ограниченной ответственностью «<...>», действующему от имени собственников здания по адресу: <...> охранное обязательство, а также задание на проведение работ по сохранению памятника истории и культуры, в котором были определены виды работ, сроки и очередность их проведения.

Материалами дела подтверждается, что по результатам изучения научно - проектной документации по сохранению названного объекта культурного наследия, получившей положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы от <...> июня 2015 г., Управление культуры и архивного дела <...> области <...> августа 2015 г. отказало в согласовании представленной документации по мотиву ее противоречия требованиям законодательства в области государственной охраны объектов культурного наследия и заданию на проведение работ по сохранению памятника истории и культуры от <...> марта 2015 года.

При этом повторная историко-культурная экспертиза органом охраны объектов культурного наследия до отказа в согласовании представленной научно-проектной документации, как это предусмотрено пунктом 2 статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ, не проводилась.

Судом установлено, что <...> марта 2016 г. АНО «<...>» АПМ, действуя по поручению собственников здания по адресу: <...> вновь представила для согласования научно-проектную документацию на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения, расположенного по адресу: <...> предусматривающую разборку аварийного строения, подготовку основания под восстановление исторической застройки с использованием элементов сохранившегося проекта Тибо-Бриньоля, выполнение проектных работ по эскизному проекту, прошедшему государственную историко-культурную экспертизу, а также документы, перечень которых предусмотрен Порядком подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, утвержденным Приказом Минкультуры России от 5 июня 2015 г. № 1749.

Проверяя доводы административного истца о нарушении порядка согласования представленной проектной документации, суд установил, что Управление, действуя в пределах предоставленных ему полномочий, с учетом представленной документации, получившей одобрение научно- методического Совета по объектам культурного наследия при Управлении культуры и архивного дела <...> области, отраженное в протоколе заседания Совета от <...> июня 2015 г., предложений, поступивших во время общественного обсуждения заключения государственной историко-культурной экспертизы от <...> июня 2015 г., размещенного на сайте Управления в сети «Интернет», письма АНО «<...>» АПМ от <...> декабря 2015 г. о готовности исполнить замечания органа охраны объектов культурного наследия при разработке проектной документации в отношении объекта культурного наследия на следующей стадии «Проект», а также акта, составленного по результатам выездной проверки объекта культурного наследия <...> марта 2016 г., зафиксировавшего его аварийное состояние, отсутствие подвала, утрату материалов кровли, архитектурно-художественного оформления фасада, в т.ч., элементов декора, приняло оспариваемое решение от <...> марта 2016 г. № <...> о согласовании научно-проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения.

При установленных обстоятельствах, суд первой инстанции, руководствуясь вышеприведенными законоположениями в системном толковании с нормативными предписаниями Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569, обоснованно пришел к выводу о правомерности решения Управления от <...> марта 2016 г. о согласовании научно-проектной документации, получившей положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы от <...> июня 2015 г., по представленным документам.

Поскольку реализацию права на назначение повторной экспертизы законодатель в пункте 32 Положения о государственной историко-культурной экспертизе связывает с несогласием органа охраны объектов культурного наследия с представленным ему заключением государственной историко-культурной экспертизы, то при установленных по делу обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о соблюдении Управлением порядка согласования проектной документации.

Проверив процедуру выдачи согласования на подготовку строительной площадки под воссоздание объекта культурного наследия от <...> апреля 2016 г., разрешения на проведение подготовительных работ от <...> мая 2016 г. и признав их соответствующими Федеральному закону № 73-ФЗ, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении исковых требований о признании незаконными и отмене решения Управления от <...> марта 2016 г. № <...>, а также выданных на его основании согласования от <...> апреля 2016 г. и разрешения от <...> мая 2016 г.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требования о возложении на Управление обязанности остановить проведение работ на территории памятника.

Разрешая требования административного истца о признании незаконным приказа Управления от <...> марта 2016 г. № <...>, суд первой инстанции установил, что изменение предмета охраны объекта культурного наследия, ранее утвержденного приказом Управления культуры и архивного дела <...> области от <...> сентября 2015 года № <...>, произведено административным ответчиком в пределах полномочий, предоставленных ему Положением об Управлении по государственной охране объектов культурного наследия <...> области от <...> октября 2015 г. № <...>.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, изменение предмета охраны с указанием на его описание, включающее местоположение и градостроительные характеристики здания, исторические видовые раскрытия, объемно- пространственную композицию здания, произведено Управлением на основании согласованной научно- проектной документации, получившей положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, акта проверки объекта культурного наследия от <...> марта 2016 г. и не противоречит выводам о возможном корректировании предмета охраны, которые содержатся в акте государственной историко - культурной экспертизы от <...> января 2014 г.

Установив эти обстоятельства, руководствуясь статьей 32 Федерального закона № 73-ФЗ, которая не содержит императивных предписаний, возлагающих на уполномоченный орган обязанности по назначению новой государственной историко-культурной экспертизы при изменении предмета охраны объекта культурного наследия, суд пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для признания незаконным приказа Управления от <...> марта 2016 г. № <...>.

При этом суд обоснованно отклонил доводы административного истца, указавшего на возможность применения по аналогии закона Приказа Департамента культурного наследия города <...>, которому, по его мнению, противоречит приказ Управления от <...> марта 2016 г. № <...>.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришел к выводу об отказе в удовлетворении административных исковых заявлений, с приведением надлежащей правовой аргументации изложены в принятом судом решении.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции правильными, мотивированными, основанными на установленных по делу обстоятельствах и верном толковании материального закона, поэтому оснований для их переоценки не находит.

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы о незаконности решения от <...> марта 2016 г., приказа от <...> марта 2016 г., а также оспариваемых согласования от <...> апреля 2015 г. и разрешения от <...> мая 2016 г., отклоняются судебной коллегией в силу их несостоятельности, поскольку эти доводы противоречат вышеприведенным доказательствам, которым дана надлежащая правовая оценка в соответствии с требованиями процессуального закона, и основаны на неправильном толковании закона, регулирующего спорные правоотношения.

Вопреки доводам жалобы, положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы от <...> июня 2015 г. являлось достаточным основанием для принятия решения о согласовании научно-проектной документации. Исходя из установленных по делу обстоятельств, основанных на исследованных судом доказательствах, а также предписаний, приведенных в Положении о государственной историко-культурной экспертизе, предоставление научно-проектной документации, согласование которой произведено <...> марта 2016 г., назначения повторной экспертизы не требовало.

Доводы жалобы о несогласии с выводами суда относительно соблюдения Управлением порядка согласования проектной документации, направлены на иную оценку собранных по делу доказательств и фактических обстоятельств дела, аналогичны доводам, ранее заявлявшимся в суде первой инстанции, которым дана соответствующая правовая оценка.

Несостоятельны, а потому не влекут отмену принятого по делу решения, доводы апелляционной жалобы о неправомерном изменении предмета охраны, поскольку в силу пункта 5 статьи 20 Федерального закона № 73-ФЗ, Управление не лишено возможности проводить мониторинг объекта культурного наследия и вносить на его основе изменения в предмет охраны памятника.

Поскольку при издании приказа от <...> марта 2016 г. № <...> Управлением были учтены документы, отсутствовавшие при издании приказа от <...> сентября 2015 г., и дающие основания для изменения предмета охраны объекта культурного наследия, то оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о соответствии этого приказа требованиям закона не имеется.

Ссылка апеллятора на несоответствие разрешения от <...> мая 2016 г. требованиям Федерального закона № 73-ФЗ отмену решения не влечет, поскольку в нем имеется ссылка на допуск к проведению работ юридического лица, имеющего лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия.

Несостоятельны, а потому не влекут отмену решения, доводы жалобы о противоречии судебного акта Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.), Всеобщей декларации прав человека, Международной хартии по консервации и реставрации памятников и достопримечательных мест (Венецианской Хартии 1964 г.), поскольку данные акты непосредственно не регулируют рассматриваемые правоотношения.

Остальные доводы, изложенные в жалобе, не содержат фактов, которые не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на его законность и обоснованность либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, они не могут служить основанием для отмены решения суда.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не установлено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Заводского районного суда города Орла от 23 июня 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу <...> - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи