Решение по делу № 3а-16/2020 от 11.11.2019

44OS0000-01-2019-000374-84

Дело № 3а-16/2020

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

28 февраля 2020 года, город Кострома

Костромской областной суд в составе

председательствующего Колесова Р.Н.,

при секретаре Костиной М.Ю.,

с участием прокурора Хрящевой Е.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению Павлова Михаила Андреевича к Костромской областной Думе, губернатору Костромской области о признании недействующей части 1 статьи 2.6 Закона Костромской области № 536-6-ЗКО «Кодекс об административных правонарушениях Костромской области»;

по административному исковому заявлению Пахомова Николая Ивановича к Костромской областной Думе о признании недействующей части 1 статьи 2.6 Закона Костромской области № 536-6-ЗКО «Кодекс об административных правонарушениях Костромской области»;

по административному исковому заявлению Рубцова Артема Михайловича к Думе города Костромы и Костромской областной Думе о признании недействующими пунктов 8 и 9 части 1 статьи 23 Правил благоустройства территории города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 25 апреля 2013 года №60, и части 1 статьи 2.6 Закона Костромской области № 536-6-ЗКО «Кодекс об административных правонарушениях Костромской области»,

у с т а н о в и л:

Павлов М.А. через своего представителя по доверенности Павлова А.Ю. обратился в суд с названным административным иском по тем основаниям, что 18 апреля 2019 года Костромской областной Думой принят и 20 апреля 2019 года губернатором Костромской области подписан Закон Костромской области №536-6-ЗКО «Кодекс об административных правонарушениях Костромской области» (далее – Закон).

11 сентября 2019 года он был привлечен к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 2.6 Закона.

Оспариваемая норма, в соответствие с которой размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, если данные действия запрещены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - десяти тысяч рублей, на юридических лиц - десяти тысяч рублей, отсылает к правилам благоустройства конкретных муниципальных образований, которые могут содержать различные требования, обязательные для исполнения любыми лицами, находящимися на их территории, что свидетельствует о ее правовой неопределенности в силу отсутствия описания конкретного действия (бездействия) связанного с неисполнением предписаний, установленных соответствующими правилами благоустройства.

Административный истец, полагая, что оспариваемая им норма принята административным ответчиком с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, а также не отвечает требованиям определенности и ясности, нарушает принцип равенства всех перед законом, противоречит положениям законодательства Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, таким как часть 1 статьи 1.4, статья 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, просит признать ее недействующей полностью как не соответствующую законодательству Российской Федерации.

Пахомов Н.И. через своего представителя Нужину Н.А. обратился в Костромской областной суд с административным исковым заявлением, содержащим требования, аналогичные требованиям административного истца Павлова М.А., однако по иным основаниям, указывая, что постановлением от 23 октября 2019 года, вынесенным административной комиссией города Костромы, он признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 2.6 Закона. Полагает, что при принятии данной нормы были превышены полномочия субъекта Российской Федерации, поскольку из ее диспозиции определенно следует, что ответственность в ней установлена по вопросу, который регламентирован статьей 12.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за нарушение правил остановки и стоянки транспортных средств. Тот факт, что в указанном кодексе отсутствует административная ответственность за стоянку непосредственно на газонах, не предполагает возможность ее установления региональным актом.

Рубцов А.М. обратился в Костромской областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующей той же нормы Закона, что и иные административные истцы, а также пунктов 8 и 9 части 1 статьи 23 Правил благоустройства территории города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 25 апреля 2013 года №6, которыми в целях обеспечения сохранности покрытия дорог и тротуаров, искусственных сооружений и других объектов благоустройства города Костромы в числе прочего запрещается размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениям, размещение транспортных средств на детских и спортивных площадках.

В обоснование заявленных административных исковых требований им указано, что оспариваемые нормы дублируют содержание разделов 12 и 17 Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года №1090, а также Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года №153, фактически воспроизводят их содержание в части запрета на проезд и стоянку транспортных средств, а следовательно приняты с нарушением исключительной компетенции Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Отмечает также, что поскольку он является лицом, имеющим право управлять транспортными средствами, на него может быть возложена ответственность по вышеуказанным статьям.

Определением Костромского областного суда от 27 января 2020 года указанные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

В судебном заседании представители административных истцов Павлова М.А. и Пахомова Н.И. Павлов А.Ю. и Нуждина Н.А. соответственно, административный истец Рубцов А.М. поддержали заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в административных исковых заявлениях. При этом в ранее состоявшемся судебном заседании Павлов А.Ю. также дополнительно пояснил суду, что диспозиция оспариваемой части 1 статьи 2.6 Закона является бланкетной, поскольку в ней содержится отсылка к множественным актам органов местного самоуправления в сфере благоустройства, которые, кроме того, между собой не идентичны и содержат различное описание объектов, на которых запрещено размещение транспортных средств, при этом и сам термин «размещение» не разъяснен, его значение в контексте оспариваемой нормы непонятно.

Представители административных ответчиков Костромской областной Думы Кузнецов М.Г., губернатора Костромской области Сельнихин А.Ю., Думы города Костромы Барышев М.А., заинтересованного лица Управления Министерства юстиции по Костромской области Ворошилова А.В. считали, что административные исковые требования удовлетворению не подлежат, поскольку оспариваемые нормативные правовые акты приняты с соблюдением установленной процедуры, в пределах компетенции и не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поддержав доводы представленных по делу письменных возражений.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение прокурора Хрящевой Е.Ю., полагавшей, что в удовлетворении заявленных административных исковых требований должно быть отказано, суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, 18 апреля 2019 года Костромской областной Думой принят и 20 апреля 2019 года подписан губернатором Костромской области Закон Костромской области № 536-6-ЗКО «Кодекс Костромской области об административных правонарушениях», который был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 23 апреля 2019 года.

В соответствие с частью 1 статьи 2.6 Закона размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, если данные действия запрещены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - десяти тысяч рублей, на юридических лиц - десяти тысяч рублей.

Думой города Костромы 25 апреля 2013 года принято решение № 60, которым утверждены Правила благоустройства территории города Костромы, опубликованные в издании «Официальный вестник города Костромы» 08 мая 2013 года.

Решением Думы города Костромы от 21 декабря 2018 года № 218, подписанным главой города Костромы и опубликованным в издании «Официальный вестник города Костромы» от 28 декабря 2018 года, часть 1 статьи 23 указанных правил «Эксплуатация дорог и транспорта», устанавливающая перечень запретов в целях обеспечения сохранности покрытия дорог и тротуаров, искусственных сооружений и других объектов благоустройства города Костромы, дополнена пунктами 8 и 9, в соответствии с которыми запрещается размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, а также размещение транспортных средств на детских и спортивных площадках.

Согласно частям 1, 6 статьи 55 Устава муниципального образования городской округ город Кострома, утвержденного решением Думы города Костромы от 26 мая 2005 года №41, в целях реализации своих полномочий Дума города Костромы принимает муниципальные правовые акты в форме решений. Глава города Костромы в течение 10 дней со дня принятия подписывает решения Думы города Костромы. Обнародование решений Думы города Костромы, имеющих нормативный характер, осуществляется Главой города Костромы в течение 10 дней со дня принятия, за исключением случаев, если федеральными законами и (или) настоящим Уставом установлены иные сроки опубликования (обнародования).

Из документов, представленных административными ответчиками в материалы дела, следует, что указанные нормативные правовые акты приняты в надлежащих форме и виде, процедура их принятия и правила введения в действие нарушены не были, административными истцами данные факты не оспариваются.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 76, части 2 и 5).

В статье 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Пунктами 3 и 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Согласно подпунктам 1 и 2 части 1 статьи 1.3.1 приведенного кодекса к ведению субъектов Российской Федерации относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения содержатся и в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Исходя из изложенного, законом субъекта Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушение требований законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальных правовых актов путем указания в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из статьи 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», под дорожным движением понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, то есть обустроенных или приспособленных и используемых для движения транспортных средств полос земли либо поверхностей искусственного сооружения, включающих в себя одну или несколько проезжих частей, трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.

Ни указанный Федеральный закон, ни принятые на его основании Правила дорожного движения Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года № 1090, содержащие те же разъяснения понятий «дорога» и «дорожное движение», не включают территории общего пользования в пределах населенного пункта, занятые газонами и зелеными насаждениями, а также детские, игровые и спортивные площадки в понятие дороги, на которой осуществляется транспортное движение, и не устанавливают каких-либо запретов в отношении названных территорий и объектов, в том числе и в разделах 12 «Остановка и стоянка» и 17 «Движение в жилых зонах».

Статья 12.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривая административную ответственность за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств, содержащихся в разделе 12 Правил дорожного движения, указывает в частях 2 - 4 конкретные места совершения правонарушения, среди которых газоны и территории, занятые зелеными насаждениями, а равно детские, игровые и спортивные площадки также отсутствуют.

При этом из положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что организация благоустройства территории поселения, включая озеленение территории, отнесена к вопросам местного значения (пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2). Правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать в том числе вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны, расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями (часть 1, пункты 1 и 5 части 2 статьи 45).

Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 декабря 1999 года № 153, на которые ссылается административный истец Рубцов А.М. как на нормативный правовой акт федерального уровня, устанавливающий запрет на проезд и стоянку транспортных средств на озелененных территориях, как следует из их преамбулы, носят рекомендательный характер.

При этом, как разъяснено в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», воспроизведение в Правилах благоустройства предписаний нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации не свидетельствует о незаконности муниципального правового акта.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 08 ноября 2018 года № 2790-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Огиевской Ольги Дмитриевны на нарушение ее конституционных прав статьей 8.25 Закона города Москвы «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях», прямо следует, что субъект Российской Федерации вправе своим законом установить административную ответственность за административные правонарушения в области благоустройства, в том числе совершенные с использованием транспортных средств.

Более того, в соответствие с разъяснениями, содержащимися в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 июня 2019 года № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», нарушение правил стоянки на тротуаре как элементе дороги, предназначенном для движения пешеходов и примыкающем к проезжей части или к велосипедной дорожке либо отделенном от них газоном (пункт 12.2 ПДД РФ), образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 12.19 КоАП РФ. В то же время, если остановка или стоянка транспортного средства была осуществлена на территориях, на которые не распространяется действие раздела 12 ПДД РФ (например, газон, детская площадка, иные объекты благоустройства), такие действия квалификации по статье 12.19 КоАП РФ не подлежат. Административная ответственность за указанные нарушения может быть установлена законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. При размещении транспортного средства одновременно на тротуаре и газоне (ином объекте благоустройства) действия водителя (собственника (владельца) транспортного средства (при фиксации административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, либо работающими в автоматическом режиме средствами фото- и киносъемки, видеозаписи) подлежат квалификации как по части 3 статьи 12.19 КоАП РФ, так и по соответствующей норме закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, если такая ответственность им установлена.

Кроме того, как прямо предусмотрено частью 1 статьи 2.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, к административной ответственности за административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств.

Диспозиция 1 статьи 2.6 Закона Костромской области № 536-6-ЗКО «Кодекс об административных правонарушениях Костромской области» содержит описание конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны такого административного правонарушения с административными правонарушениями, административная ответственность за совершение которых предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности прямо указывая, что ответственность по ней наступает за размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках. В указанной норме права слова «если данные действия запрещены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления» относятся к гипотезе, а не к диспозиции, и позволяют поставить возможность привлечения к ответственности в зависимость от наличия на территории конкретного муниципального образования соответствующих запретов, что, вопреки доводам представителя административного истца Павлова М.А. Павлова А.Ю., не нарушает принципа равенства всех перед законом, гарантированного статьей 19 Конституции Российской Федерации.

Разъясняя принцип равенства всех перед законом применительно к законодательству об административных правонарушениях, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в статье 1.4 указывает, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Какого-либо противоречия между данной статьей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и оспариваемой нормой Закона не усматривается, поскольку вопрос о возможности привлечения к административной ответственности в ней ставится в зависимость не от места жительства лица, а от места совершения деяния, содержащего признаки состава такого административного правонарушения, то есть от действия нормативных правовых актов муниципальных образований в пространстве.

Иным образом урегулировать вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение Правил благоустройства не представляется возможным, поскольку, как разъяснено в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть предусмотрена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Субъекты Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения и (или) не урегулированным на федеральном уровне.

Что же касается неопределенности понятия «расположение» применительно к транспортным средствам, то суд полагает необходимым отметить, что оно используется и федеральным законодателем без каких-либо дополнительных разъяснений, в частности, например, в Правилах дорожного движения, в том числе и в наименовании главы 9 «Расположение транспортных средств на проезжей части», является общеизвестным и в достаточной мере определенным.

Поскольку административная ответственность в рассматриваемом случае предусматривается за административное правонарушение в области благоустройства, представляется очевидным, что использование терминов «остановка» и «стоянка» (то есть, обобщенно, преднамеренное прекращение движения транспортного средства на время до или свыше 5 минут, связанное или не связанное с посадкой или высадкой пассажиров либо загрузкой или разгрузкой транспортного средства), относящихся к области дорожного движения, будет являться некорректным. В данном случае использован более общий термин, охватывающий все случаи, в результате которых транспортное средство может быть расположено (размещено) в соответствующих местах, в том числе и вследствие преднамеренного прекращения движения.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что пункты 8 и 9 части 1 статьи 23 Правил благоустройства территории города Костромы, а также часть 1 статьи 2.6 Закона Костромской области № 536-6-ЗКО «Кодекс об административных правонарушениях Костромской области» приняты Думой города Костромы и Костромской областной Думой соответственно в пределах компетенции, в надлежащих форме и виде, процедура их принятия и правила введения в действие нарушены не были, они не противоречат нормам закона, имеющего большую юридическую силу, а также не содержат неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности, в связи с чем оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

отказать в удовлетворении административных исковых требований Павлова Михаила Андреевича, Пахомова Николая Ивановича, Рубцова Артема Михайловича о признании недействующей части 1 статьи 2.6 Закона Костромской области № 536-6-ЗКО «Кодекс об административных правонарушениях Костромской области», принятого Костромской областной Думой 18 апреля 2019 года, административных исковых требований Рубцова Артема Михайловича о признании недействующими пунктов 8 и 9 части 1 статьи 23 Правил благоустройства территории города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 25 апреля 2013 года №60.

На настоящее решение в течение одного месяца со дня его вынесения в окончательной форме может быть подана апелляционная жалоба в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Костромской областной суд.

Председательствующий      Р.Н. Колесов