Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2-230/2012 ~ М-232/2012 от 28.08.2012

Гр. дело № 2-230/2012.

Мотивированное решение изготовлено 17.09.2012.

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

10 сентября 2012 года г. Полярные Зори

Полярнозоринский районный суд Мурманской области в составе председательствующего судьи Сапуновой М.Ю.,

при секретаре Огородовой Е.В.,

с участием старшего помощника прокурора г. Полярные Зори Ильницкой А.С.,

представителей Совета депутатов города Полярные Зори Мельника Ю.П. и Богдановой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г.Полярные Зори о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 1,2 решения Совета депутатов г. Полярные Зори от 18.04.2012 № 274 и пункта 1.1. Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Советом депутатов города Полярные Зори, утвержденного указанным решением,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г. Полярные Зори обратился в суд с иском о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 1,2 решения Совета депутатов г. Полярные Зори от 18.04.2012 № 274 и пункта 1.1. Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (далее – НПА) и проектов нормативных правовых актов Советом депутатов города Полярные Зори (далее – Совет депутатов), утвержденного указанным решением по следующим основаниям.

Пунктами 1, 2 оспариваемого решения Совета депутатов, принятого в целях реализации требований Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ), предписано администрации города обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых НПА и разрабатываемых проектов НПА при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения, контрольно-ревизионной комиссии - обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы разрабатываемых проектов НПА при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения (п. 2).

Указанные пункты решения противоречат ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, поскольку Совет депутатов, являясь представительным органом местного самоуправления, правомочен устанавливать порядок проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых Советом депутатов города НПА (проектов НПА), однако, из содержания п.1 и 2 оспариваемого решения следует, что данным актом решено возложить на самостоятельные органы местного самоуправления - администрацию города и контрольно-ревизионную комиссию, обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы проектов НПА, разрабатываемых ими, но принимаемых Советом депутатов.

Федеральный закон № 172-ФЗ не уполномочивает представительный орган местного самоуправления на принятие порядка, регламентирующего проведение антикоррупционной экспертизы всех муниципальных нормативных правовых актов в муниципальном образовании, разрабатываемых иными органами местного самоуправления.

Пунктом 3 оспариваемого решения утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Советом депутатов г.Полярные Зори (далее – Порядок). Пунктом 1.1 Порядка определен предмет антикоррупционной экспертизы - муниципальные НПА и проекты муниципальных НПА, поступившие в Совет депутатов для рассмотрения и принятия от депутатов Совета депутатов, постоянных комиссий Совета депутатов, органов территориального общественного самоуправления, инициативных групп граждан, общественных организаций.

Из п. 1.1 Порядка следует, что проекты муниципальных нормативных правовых актов, поступившие в Совет депутатов от администрации города и контрольно-ревизионной комиссии, не являются предметом антикоррупционной экспертизы, проводимой аппаратом Совета депутатов, что не соответствует требованиям ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, поскольку устанавливает закрытый перечень лиц, чьи проекты муниципальных НПА могут быть предметом антикоррупционной экспертизы проводимой Советом депутатов.

На основании изложенного прокурор г. Полярные Зори просил признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу пункты 1,2 решения Совета депутатов г.Полярные Зори от 18 апреля 2012 года № 274 «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в муниципальном образовании город Полярные Зори с подведомственной территорией» и пункт 1.1. Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Советом депутатов города Полярные Зори, утвержденного решением Совета депутатов г.Полярные Зори от 18 апреля 2012 года № 274 в части слов: «от депутатов Совета депутатов, постоянных комиссий Совета депутатов, органов территориального общественного самоуправления, инициативных групп граждан, общественных организаций».

В судебном заседании старший помощник прокурора г. Полярные Зори Ильницкая А.С. заявленные требования поддержала, дополнив, что Контрольно-ревизионная комиссия является самостоятельным органом местного самоуправления, однако не наделена полномочиями по принятию правовых актов нормативного характера (муниципальных НПА).

Представители Совета депутатов Мельник Ю.П. и Богданова В.А. иск не признали. Полагали, что в заявлении прокурора приведен ошибочный довод о том, что оспариваемым решением от 18 апреля 2012 года № 274 Совет депутатов принял порядок, регламентирующий проведение антикоррупционной экспертизы всех муниципальных НПА в муниципальном образовании г. Полярные Зори. Пунктом 3 данного решения утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА только Советом депутатов, и не устанавливается порядок проведения данной экспертизы Администрацией и Контрольно-ревизионной комиссией.

В пунктах 1 и 2 оспариваемого решения Совет депутатов указал на необходимость исполнения Администрацией и Контрольно-ревизионной комиссией установленной законом обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы и обеспечить выполнение федерального законодательства по противодействию коррупции.

Мельник Ю.П. пояснил, что указанные в п. 1.1. Порядка субъекты правовой инициативы не обладают полномочиями по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы представляемых проектов НПА, в связи с чем Совет депутатов должен проводить и правовую и антикоррупционную экспертизу исходящих от них проектов. Однако администрация имеет возможность и обязана проводить антикоррупционную экспертизу проектов муниципальных НПА, представляемых на рассмотрения Совету депутатов, в связи с чем полагал нецелесообразным проведение Советом депутатов повторной антикоррупционной экспертизы таких проектов муниципальных НПА.

Также Мельник Ю.П. указал, что согласно разъяснениям председателя Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы, в случае, если в Уставе муниципального образования, либо муниципальном нормативном правовом акте об антикоррупционной экспертизе установлена обязанность администрации до направления разработанных ею проектов муниципальных НПА на рассмотрение в представительный орган местного самоуправления проводить их антикоррупционную экспертизу, то данная обязанность должна исполняться.

На основании изложенного представители Совета депутатов просили в удовлетворении требований прокурора отказать.

Представитель заинтересованного лица администрации города Полярные Зори с подведомственной территорией (далее – Администрация) в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело без его участия, представил письменный отзыв на заявление, в котором полагал требования прокурора подлежащими удовлетворению в полном объеме (л.д. 29-30).

Выслушав старшего помощника прокурора г. Полярные Зори Ильницкую А.С., представителей Совета депутатов Мельника Ю.П. и Богданову В.А., изучив материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которым противодействие коррупции осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Статьей 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов определена в качестве самостоятельной и основной меры профилактики коррупции.

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов установлены Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В силу статей 2, 3, 4, 5 ���������������������№ 172-ФЗ одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) является обязательность ее проведения. Исполнение данного принципа позволяет контролировать содержание нормативных правовых актов не только на стадии их подготовки, когда они еще находятся в состоянии проекта, но и в период их действительного применения.

Органами местного самоуправления антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) проводится в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона).

Согласно ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ органы (в том числе органы местного самоуправления), организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Таким образом, из буквального толкования указанной правовой нормы следует, что на орган, принимающий нормативный правовой акт, возложена императивная обязанность по проведению его антикоррупционной экспертизы.

В Мурманской области принят и действует Закон Мурманской области от 23.11.2009 N 1154-01-ЗМО «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Мурманской области и о внесении изменений в Закон Мурманской области «О противодействии коррупции в Мурманской области», статьей 4 которого установлено, что органы местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области проводят в соответствии с Федеральным законом, методикой, установленной Правительством Российской Федерации, настоящим Законом и в порядке, устанавливаемом муниципальными нормативными правовыми актами, антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (проектов муниципальных нормативных правовых актов).

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ). Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ функции и компетенция законодательного, исполнительно-распорядительного и контрольно-счетного органа местного самоуправления различны, полномочия каждого органа местного самоуправления определяются Уставом муниципального образования. В пределах установленных полномочий представительные, исполнительные, контрольно-счетные органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения по вопросам местного значения, в том числе принимают нормативные правовые акты и разрабатывают проекты нормативных правовых актов.

Согласно ст.ст. 20, 21. 35, 31.1 Устава муниципального образования город Полярные Зори с подведомственной территорией (далее – Устав) Совет депутатов является представительным, Администрация - исполнительно-распорядительным, Контрольно-ревизионная комиссия (далее – КРК) – контрольным органами местного самоуправления, которые обладают самостоятельными полномочиями предметами ведения и статусом самостоятельных юридических лиц.

Согласно ст. 41 Устава по предметам ведения местного самоуправления и вопросам реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления осуществляют собственное правовое регулирование путем издания муниципальных правовых актов. В систему муниципальных правовых актов входят, в том числе решения Совета депутатов, постановления и распоряжения Администрации.

Исходя из изложенного, Советом депутатов осуществляется собственное правовое регулирование по вопросам местного значения путем принятия решений, при этом Администрация по вопросам, включенных в круг её полномочий, самостоятельно принимает постановления и распоряжения.

Согласно Устава, а также Федерального закона от 07.02.2011 N 6-Ф «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» КРК не наделена полномочиями по принятию нормативных правовых актов, издаваемые ею акты в систему муниципальных правовых актов не включены, следовательно, КРК субъектом правотворческой инициативы не является, и на данный орган местного самоуправления обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы законом не возложена.

Из совокупности вышеприведенных правовых норм следует, что как самостоятельные субъекты нормотворчества Совет депутатов и Администрация, обязаны проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых ими в пределах установленных полномочий.

Постановлением Администрации от 19.08.2009 № 599 утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов, действующий и применяющийся в редакции постановления Администрации от 09.02.2012 № 96, согласно которому правовым отделом Администрации проводится антикоррупционная экспертиза НПА и их проектов, принимаемых Администрацией (п. 1.1, 2.1, 2.2. указанного Порядка).

Советом депутатов принято решение №274 от 18.04.2012 «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в муниципальном образовании город Полярные Зори с подведомственной территорией». Данное решение опубликовано 28.06.2012 в газете «Городское время», №25.

Указанным решением Совета депутатов предписано, администрации города обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых нормативных правовых актов и разрабатываемых проектов нормативных правовых актов при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения (п.1), контрольно-ревизионной комиссии обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы разрабатываемых проектов нормативных правовых актов при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения (п. 2).

Исходя из буквального толкования пунктов 1 и 2 оспариваемого решения, представительным органом местного самоуправления (Советом депутатов) предписано исполнительному органу местного самоуправления (Администрации) обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы всех муниципальных НПА и контрольно-счетному органу местного самоуправления (КРК) - обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы всех разрабатываемых проектов муниципальных НПА.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что пункты 1 и 2 решения Совета депутатов №274 от 18.04.2012 «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в муниципальном образовании город Полярные Зори с подведомственной территорией» противоречат ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, поскольку устанавливают обязанность Администрации и КРК обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы всех муниципальных НПА и их проектов, независимо от того, каким именно органом местного самоуправления разработан проект, принят муниципальный НПА.

Пунктом 3 решения Совета депутатов №274 от 18.04.2012 «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в муниципальном образовании город Полярные Зори с подведомственной территорией» утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Советом депутатов города Полярные Зори.

Из содержания пункта 1.1 Порядка следует, что предметом антикоррупционной экспертизы, проводимой аппаратом Совета депутатов, являются муниципальные НПА и проекты муниципальных НПА, поступившие в Совет депутатов для рассмотрения и принятия от депутатов Совета депутатов, постоянных комиссий Совета депутатов, органов территориального общественного самоуправления, инициативных групп граждан, общественных организаций.

При этом из предмета антикоррупционной экспертизы исключены проекты муниципальных нормативных правовых актов, поступившие в Совет депутатов от администрации города и контрольно-ревизионной комиссии.

Однако, частью 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ на орган, принимающий нормативный правовой акт, возложена императивная обязанность самостоятельно проводить его антикоррупционную экспертизу, независимо от того, кем из субъектов правотворческой инициативы разработан и представлен на рассмотрение проект нормативно-правового акта.

Таким образом, пункт 1.1 Порядка противоречит вышеприведенной норме федерального закона и подлежит признанию недействующим, поскольку устанавливает ограниченный перечень лиц, чьи проекты муниципальных нормативных правовых актов должны подвергаться антикоррупционной экспертизе Советом депутатов.

Суд полагает, что пункт 1.1 Порядка необходимо признать противоречащим федеральному закону и недействующим в целом, поскольку удовлетворение заявленного прокурором требования о признании данного пункта противоречащим федеральному закону и недействующим в части слов: «от депутатов Совета депутатов, постоянных комиссий Совета депутатов, органов территориального общественного самоуправления, инициативных групп граждан, общественных организаций» приведет к его изложению в новой редакции, что не входит в компетенцию суда.

Доводы представителя Совета депутатов Мельника Ю.П. о нецелесообразности установленной законодателем многоэтапной процедуры антикоррупционной экспертизы, предусматривающей первичное проведение антикоррупционной экспертизы органом, разрабатывающим проект НПА с последующим повторным проведением таковой органом, принимающим НПА, по мнению суда, являются несостоятельными, поскольку данная особенность законодательно установленной процедуры проведения антикоррупционной экспертизы не является основанием для освобождения отдельных органов местного самоуправления от обязанности по её проведению.

В соответствии с Порядком, утвержденным постановлением Администрации от 19.08.2009 № 599 (в ред. от 09.02.2012) Администрация проводит антикоррупционную экспертизу разрабатываемых ею проектов муниципальных НПА, направляемых в представительный орган местного самоуправления для рассмотрения, однако, это не освобождает Совет депутатов, как орган, принимающий муниципальные НПА, от обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы данных актов.

Принимая во внимание значительный временной промежуток между датой принятия оспариваемых Решения и Порядка (18.04.2012) и датой их вступления в законную силу (28.06.2012), суд полагает признать пункты 1,2 решения Совета депутатов от 18.04.2012 № 274 и пункт 1.1. Порядка решением Совета депутатов г.Полярные Зори от 18 апреля 2012 года № 274 противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу с 28 июня 2012 года, поскольку до указанной даты принятые но не опубликованные в установленном порядке оспариваемые акты являлись недействующими и не применялись.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194-198 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

     ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░. ░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░░░░.

     ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░ ░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░ ░ 28 ░░░░ 2012 ░░░░ ░░░░░░ 1,2 ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░.░░░░░░░░ ░░░░ ░░ 18 ░░░░░░ 2012 ░░░░ № 274 «░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░» ░ ░░░░░ 1.1. ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░, ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░.░░░░░░░░ ░░░░ ░░ 18 ░░░░░░ 2012 ░░░░ № 274.

░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░ ░░ ░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░.

░░░░░                  ░.░. ░░░░░░░░