Решение по делу № 66а-19/2019 от 30.10.2019

                                                                                              Дело № 66а-19/2019

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                                   19 ноября 2019 года

    Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

    председательствующего Стоян Е.В.,

    судей Синьковской Л.Г., Васильевой Т.И.

    при секретаре Карманниковой О.А.

              рассмотрела в открытом cудебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца Чудо В.А. на решение Орловского областного суда от 04 сентября 2019 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими отдельных положений Закона Орловской области от 22 декабря 2016 года №2069-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области» (в редакции Закона Орловской области от 05 октября 2017 года №2162-ОЗ «О внесении изменения в статью 7 Закона Орловской области «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области»).

    Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Синьковской Л.Г., возражения относительно апелляционной жалобы представителей административного ответчика Орловского областного Совета народных депутатов Макеева Ю.Н., административного ответчика Губернатора Орловской области, администрации Губернатора и Правительства Орловской области Гайдукова Р.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Будлова И.М., полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Чудо В.А. обратился в Орловский областной суд с административным исковым заявлением к Орловскому областному Совету народных депутатов, Губернатору Орловской области, Администрации Губернатора и Правительства Орловской области о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункта 3 части 1, частей 3 и 4 статьи 7 Закона Орловской области от 22 декабря 2016 года №2069-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области» (в редакции Закона Орловской области от 05 октября 2017 года №2162-ОЗ «О внесении изменения в статью 7 Закона Орловской области «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области») (далее- Закон Орловской области №2069-ОЗ (в редакции Закона Орловской области №2162-ОЗ.

В обоснование заявленных требований административный истец указал на противоречие оспариваемых норм статьям 2, 15, 18, 31 Конституции Российской Федерации, статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьям 11, 17 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, преамбуле и положениям частей 1, 1.2, 2, 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», поскольку оспариваемые нормы и содержащиеся в них условия являются произвольными и затрудняют реализацию гражданами права свободно собираться и выражать свое мнение. Полагал, что часть 3 статьи 7 Закона Орловской области №2069-ОЗ (в редакции Закона Орловской области №2162-ОЗ) противоречит части 1 той же статьи и содержит правовую коллизию, влекущую неточность и двусмысленность при определении возможности проведения публичных мероприятий в форме шествия или демонстрации.

Также указал на необоснованность установленных частью 4 статьи 7 Закона Орловской области №2069-ОЗ (в редакции Закона Орловской области №2162-ОЗ) привилегий для депутатов, несоответствие оспариваемых норм Федеральному закону от 19 июня 2004 года №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», части 9 статьи 8 Федерального закона от 08 мая 1994 года №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», части 6 статьи 11 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», части 5.4 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Считал необходимым замены используемого в Законе понятия «торговый объект» понятием «торгово-развлекательный комплекс».

Судом постановлено изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе административный истец Чудо В.А. просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований в полном объеме.

Считает, что суд пришел к необоснованному выводу о правомерности установления административными ответчиками ограничения, позволяющего определять дополнительные места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций (не ближе 50 метров от установленных Законом объектов), тогда как такие ограничения могут устанавливаться только в целях защиты прав и свобод граждан, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности. Оспариваемые нормы усложняют процедуру проведения публичных мероприятий, ограничивают право граждан на участие в публичных мероприятиях и приводят к произвольному расширению законодателем перечня мест, в которых проведение таких мероприятий запрещено.

Вывод суда об отсутствии коллизии норм (частей 1 и 3 статьи 7 Закона Орловской области №2069-ОЗ в редакции Закона Орловской области №2162-ОЗ) не обоснован и не мотивирован, тогда как данная коллизия влечет двусмысленность при принятии решения о соответствии места проведения шествия или демонстрации требованиям законодательства.

Полагает необоснованным вывод суда о соответствии части 4 статьи 7 Закона Орловской области №2069-ОЗ законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку судом не дана оценка распространения установленных оспариваемыми нормами ограничений на публичные мероприятия, проводимые кандидатами на должность Президента Российской Федерации, кандидатами в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и иных субъектов. При принятии решения судом не учтены положения части 9 статьи 8 Федерального закона от 08 мая 1994 года №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», части 6 статьи 11 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также положения части 5.4 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что встречи депутата с избирателями в форме публичного мероприятия проводятся в соответствии с законодательством о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, как следствие, на них распространяются общие ограничения, установленные федеральным законодательством для проведения публичных мероприятий гражданами, установление каких-либо привилегий относительно определения мест проведения депутатами публичных мероприятий необоснованно.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителем Орловского областного Совета народных депутатов Макеевым Ю.Н., участвующим в деле прокурором Териной Н.Н. представлены возражения.

Проверив материалы дела, выслушав стороны, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьей 31 Конституции Российской Федерации закреплено право граждан на свободу мирных собраний (митингов, демонстраций, шествий и пикетирований).

В целях реализации указанного конституционного права принят Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ), которым определено, что законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя данный Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных вышеназванным Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

Частью 2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ определены места, в которых проведение публичного мероприятия запрещается.

К ним относятся:

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ статья 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ дополнена частью 2.2, согласно которой в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе, если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

В целях реализации законодательного регулирования отдельных отношений, связанных с проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории Орловской области, в соответствии с названным Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ Орловским областным Советом народных депутатов принят Закон Орловской области от 22 декабря 2016 года № 2069-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области» (далее Закон Орловской области № 2069-ФЗ).

Законом Орловской области от 05 октября 2017 года № 2162-ОЗ «О внесении изменения в статью 7 Закона Орловской области «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области» устанавливающей дополнительные к определенным Федеральным законом места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается, внесены изменения с изложением её в новой редакции.

В частности, согласно части 1 стати 7 Закона в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, в том числе если проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, дополнительно к местам, в которых в соответствии с частью 2 статьи 8 Федерального закона проведение публичных мероприятий запрещается, устанавливаются следующие места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций:

1) розничные рынки;

2) здания автовокзалов, автостанций, железнодорожных вокзалов;

3) территории ближе 50 метров от любой точки периметра зданий, в которых располагаются торговые объекты, а если они имеют огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения (за исключением случаев, когда указанные здания и территории относятся к специально отведенным местам);

4) культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества) (за исключением случаев, когда указанные здания и сооружения, иные места и объекты относятся к специально отведенным местам);

5) территории ближе 50 метров от любой точки периметра культовых зданий и сооружений, иных мест и объектов, специально предназначенных для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), а если они имеют огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения (за исключением случаев, когда указанные территории относятся к специально отведенным местам);

6) территории ближе 50 метров от любой точки периметра зданий, в которых располагаются органы государственной власти, государственные органы, органы местного самоуправления, а если они имеют огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения (за исключением случаев, когда указанные здания и территории относятся к специально отведенным местам);

7) территории ближе 50 метров от любой точки периметра зданий, в которых располагаются организации социальной защиты населения и социального обслуживания граждан, а если они имеют огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения (за исключением случаев, когда указанные здания и территории относятся к специально отведенным местам);

8) территории ближе 50 метров от любой точки периметра зданий, в которых располагаются медицинские организации, дошкольные образовательные организации и общеобразовательные организации, а если они имеют огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения (за исключением случаев, когда указанные здания и территории относятся к специально отведенным местам);

9) остановочные пункты;

10) элементы автомобильной дороги, предназначенные для движения пешеходов и примыкающие к проезжей части или отделенные от нее газоном, с шириной до:

2,25 метра - для магистральных улиц районного значения; 2,0 метра - для улиц в зоне жилой застройки или улиц в общественно-деловых и торговых зонах (в городах Орел, Ливны, Мценск);

2,25 метра - в городских поселениях для основных улиц, 2,25 метра - в сельских поселениях численностью от 3 до 10 тысяч жителей для основных улиц и 1,5 метра - для улиц поселений в зоне жилой застройки и местных дорог;

1,5 метра - в сельских поселениях численностью менее 3 тысяч жителей для основных улиц и 1,0 метра - для улиц в зоне жилой застройки и местных дорог;

11) детские и спортивные площадки.

В части второй этой же статьи установлены места, к которым положения части 1 настоящей статьи не применяются.

Согласно части 3 статьи 7 Закона Орловской области № 2069-ОЗ положения пунктов 3, 5 - 10 части 1 настоящей статьи не применяются при проведении шествий и демонстраций.

В соответствии с частью 4 статьи 7 положения части 1 настоящей статьи не применяются при проведении встреч депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Орловского областного Совета народных депутатов, депутатов представительных органов муниципальных образований Орловской области с избирателями в целях информирования избирателей о своей деятельности, а также публичных мероприятий, проводимых кандидатами на должность Президента Российской Федерации и их доверенными лицами, кандидатами в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Орловского областного Совета народных депутатов, депутаты представительных органов муниципальных образований Орловской области в период избирательной кампании.

Административный истец просит признать недействующим в части нормативный правовой акт – пункт 3 части 1 статьи 7, части 3 статьи 7, часть 4 статьи 7 Закона Орловской области от 22 декабря 2016 года № 2069-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области» (в редакции Закона Орловской области от 05 октября 2017 № 2162-ОЗ).

При рассмотрении данного дела суд верно в соответствии с положениями части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установил, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий Орловского Совета народных депутатов с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Анализируя на предмет соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришёл к выводу, что положения пункта 3 части 1 статьи 7 Закона Орловской области неопределённости не содержат, установленный ими запрет не противоречит целям, установленным в части 2.2. статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ, не нарушает прав административного истца, поскольку не препятствует проведению публичных мероприятий в иных пригодных для целей данных мероприятий местах. Оспариваемые положения направлены на недопущение нарушений функционирования объектов социальной инфраструктуры.

Вместе с тем, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя правовое регулирование в сфере совместного ведения, субъекты Российской Федерации должны избегать вторжения в предметы федерального ведения и не полномочны имплементировать в законодательство процедуры и условия, искажающие само существо тех или иных конституционных прав, снижать уровень их основных гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах, а также самостоятельно, за пределами установленных федеральными законами рамок, вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые - в определенных Конституцией Российской Федерации целях и пределах- может устанавливать только федеральный законодатель (постановления от 21 июня 1996 года № 15-П, от 18 июля 2012 года № 19-П, от 1 декабря 2015 года № 30-П, от 2 июля 2018 года № 27-П и др.).

В Определении от 22 апреля 2014 года № 976-О Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что определение мест, в которых запрещается проведение публичных мероприятий не предполагает произвольного ограничения конституционного права на свободу мирных собраний и должно быть обусловлено объективной необходимостью.

Соответственно, исполнение субъектами Российской Федерации предоставленного частью 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. №54-ФЗ полномочия по дополнительному законодательному определению мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, требует от них последовательного соблюдения установленных федеральным законодателем правил организации и проведения публичных мероприятий, что предполагает возможность установления таких мест исключительно на основе учета объективных региональных особенностей и условий, не нашедших отражения в федеральных законах, и подразумевает недопустимость произвольного пространственно-территориального ограничения права на свободу мирных собраний.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 1 ноября 2019 года № 33-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 6 статьи 5 Закона Республики Коми «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми» в связи с жалобами граждан М.С. Седовой и В.П. Терешонковой», часть 1 статьи 1 и часть 2.2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», однозначно ориентируют субъекты Российской Федерации на то, что делегированное им полномочие по дополнительному определению в своих законах мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, предполагает их связанность при установлении соответствующих мест не общими, объявленными федеральным законодателем целями защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, а конкретными обстоятельствами, характерными для тех или иных субъектов Российской Федерации, и не наделяет их правом введения абстрактных запретов, имеющих первичный нормообразующий характер.

В законе, нормы которого оспариваются, отсутствует легальная дефиниция, разъясняющая содержание термина «торговый объект» для целей данного закона.

Президиум Орловского областного Совета народных депутатов в постановлении от 23 марта 2018 года дал официальное толкование оспариваемому положению, указав, что следует применять понятие «торговый объект», содержащееся в вышепоименованном законе Орловской области в том же значении, что и в Федеральном законе от 28 декабря 2009 года №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

В соответствии с частью 1 статьи 2 данного Федерального закона торговый объект- здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров (пункт 4).

Согласно пунктам 5 и 6 части 1 названной статьи торговые объекты делятся на стационарные торговые объекты, представляющие собой здание или часть здания, строение или часть строения, прочно связанные фундаментом такого здания, строения с землей и подключенные (технологически присоединенные) к сетям инженерно-технического обеспечения; и нестационарные, представляющие собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Согласно пояснительной записке к проекту Закона Орловской области «О внесении изменения в статью 7 Закона Орловской области «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области» проведение публичных мероприятий вблизи торговых объектов повлечёт угрозу безопасности населения. При этом сами торговые объекты охарактеризованы как объекты массового скопления людей, требующих особого подхода к обеспечению безопасности.

Таким образом, региональный законодатель исходил из того, что под запрет подпадают не только отдельно стоящие стационарные торговые центры, но и временные объекты, а также любые здания, в которых размещены торговые объекты без учёта их площади, численности посетителей, места размещения. Кроме того, запрет распространяется на прилегающую к ним территорию удалённостью 50 метров от любой точки периметра здания, а при наличии ограждения – от любой точки ограждения.

Из оспариваемого положения следует, что запрет носит общий характер и не обусловлен объективными региональными особенностями.

Такое абстрактное законодательное регулирование противоречит преамбуле Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», гарантирующей обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования и части 2.2 статьи 8 данного федерального закона, поскольку выходит за пределы законодательных полномочий субъекта, не носит вторичный характер, производный от базового регулирования.

Как следует из сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций, ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения (Постановления Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П; от 14 мая 1999 г. № 8-П; от 14 ноября 2005 г. № 10-П; от 13 июля 2010 г. № 15-П).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что при проверке содержания оспариваемого акта или его части, суду необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В силу положений пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части (п.38 постановления от 25 декабря 2018 года № 50).

Поскольку пункт 3 части 1 статьи 7 Закона Орловской области от 22 декабря 2016 года № 2069-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области» (в редакции Закона Орловской области от 05 октября 2017 № 2162-ОЗ) противоречит федеральному закону, не соответствует требованиям формальной определённости, произвольно расширяет список мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий, ограничивая право на свободу мирных собраний и допускает неоднозначное толкование, он подлежит признанию недействующим, а решение суда в указанной части подлежащим отмене.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что оспариваемая норма (пункт 3 части 1 статьи 7 Закона Орловской области от 22 декабря 2016 года № 2069-ОЗ) применялась, и на ее основе были реализованы права граждан, суд полагает признать ее недействующей со дня вступления в законную силу настоящего апелляционного определения.

Довод апелляционной жалобы о коллизии норм частей 1 и 3 статьи 7 Закона Орловской области № 2069-ОЗ (в редакции Закона Орловской области № 2162-ОЗ) судебная коллегия полагает несостоятельным.

Согласно части 3 статьи 7 Закона Орловской области № 2069-ОЗ, положения пунктов 3, 5-10 части 1 статьи 7 (которая устанавливает дополнительные к определённым Федеральным законом № 54-ФЗ места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается) не применяются при проведении шествий и демонстраций.

Исходя из системного толкования частей 1 и 3 статьи 7 Закона, часть первая определяет общий запрет на проведение публичных мероприятий в приведённых в норме местах. Часть третья при этом содержит исключения в применении ограничений при проведении шествий и демонстраций, что обусловлено спецификой форм этих публичных мероприятий, реализуемых посредством передвижения, в отличие от собраний и митингов, проводимых стационарно и характеризующихся присутствием граждан в определенном месте.

Поскольку одна норма определяет общее правило, а другая приводит случаи, при которых эта норма не применяется, суждение административного истца о какой-либо правовой коллизии, двусмысленности несостоятельно.

Оспариваемое положение соответствует статье 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ, не снижает уровень федеральных гарантий и не вводит каких-либо ограничений конституционных прав и свобод, в связи с чем обоснованно не признано судом незаконным.

Административный истец полагает необоснованным вывод суда о соответствии части 4 статьи 7 Закона Орловской области № 2069-ОЗ законодательству, имеющему большую юридическую силу. Указывает, что неприменение ограничений, установленных в части 1 статьи 7 закона при проведении встреч депутатов с избирателями, а также публичных мероприятий, проводимых кандидатами на должность Президента кандидатами в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и иных субъектов в период избирательной кампании нарушает принцип равенства прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Судебная коллегия с таким суждением не соглашается.

Конституционное право на мирные собрания обеспечивается государственной защитой и предоставляет гражданам не только возможность свободно выражать и формировать мнения, выдвигать требования по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики, оказывая тем самым влияние на деятельность органов публичной власти, в том числе посредством критики совершаемых ими действий и принимаемых решений, но и получать информацию о деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования при встрече соответствующего депутата с избирателями. При этом данное право может быть ограничено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства на основе принципов юридического равенства и соразмерности (пропорциональности) допустимых ограничений указанного права (часть 3 статьи 17, части 1 и 2 статьи 19, часть 1 статьи 45, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Оценивая конституционность положений Федерального закона от 7 июня 2017 года № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях», которым внесены дополнения, устанавливающие правило проведения встреч депутатов с избирателями в форме публичного мероприятия в соответствии с законодательством Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях (в частности, в статью 8 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», статью 11 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статью 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 ноября 2017 года № 27-П указал, что по буквальному смыслу пункта 6 статьи 1, пункта 3 статьи 2 и пункта 3 статьи 3 данного Федерального закона, встречи депутатов с избирателями не отождествляются с публичными мероприятиями, которые признаются лишь как возможная форма их проведения. Само признание возможности проведения встреч депутата с избирателями в форме публичного мероприятия не предполагает распространения на такие мероприятия в полном объеме всех правил, содержащихся в законодательстве Российской Федерации о собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях, а должно учитывать объективную специфику депутатской деятельности и обусловленное ею специальное, целевое назначение встреч депутатов с избирателями.

Конституционные положения о праве граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (преамбула, статья 1, 3, 32 Конституции Российской Федерации) обязывают федерального законодателя обеспечивать при определении порядка и условий осуществления депутатами своих полномочий соблюдение и защиту права граждан на участие в управлении делами государства и местного самоуправления. В этих целях федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации закрепляются гарантии депутатской деятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации признал оспоренные положения не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку они предполагают распространение требований законодательства Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на проведение депутатами коллективных встреч с избирателями на внутридворовых территориях, если по своему характеру и содержанию эти встречи выходят за рамки информирования депутатом избирателей о своей деятельности и выражения пожеланий депутату в отношении его деятельности и деятельности представительного органа, в состав которого он входит, и предполагают выражение общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политической направленности, а также предполагают обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) способствовать проведению встреч депутата с избирателями в целях их информирования о своей деятельности и выражения избирателями пожеланий депутату относительно осуществления его деятельности.

Оспариваемая административным истцом норма не вводит дополнительного правового регулирования, не снижает содержащихся в федеральных законах гарантий осуществления прав и свобод, в частности, при реализации избирательных прав в период избирательной кампании, ввиду чего не могут быть приняты во внимание доводы административного истца о неравенстве перед законом.

При изложенных обстоятельствах суд имел основания для вывода о соответствии частей 3 и 4 статьи 7 Закона Орловской области от 22 декабря 2016 года №2069-ОЗ (в редакции Закона Орловской области от 05 октября 2017 года №2162-ОЗ) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Безусловных оснований для отмены судебного акта по доводам апелляционной жалобы в указанной части судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 215, 308-310, пунктом 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Орловского областного суда от 4 сентября 2019 года отменить в части отказа в удовлетворении требования о признании недействующим пункта 3 части 1 статьи 7 Закона Орловской области от 22 декабря 2016 года № 2069-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области (в редакции Закона Орловской области от 5 октября 2017 года № 2162-ОЗ).

Принять в указанной части по делу новое решение: признать недействующим со дня вступления в законную силу апелляционного определения пункт 3 части 1 статьи 7 Закона Орловской области от 22 декабря 2016 года № 2069-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области (в редакции Закона Орловской области от 5 октября 2017 года № 2162-ОЗ).

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Чудо В.А. – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи