Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2-3582/2012 ~ М-3109/2012 от 11.07.2012

Дело №2-3582/2012

РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Город Волжский Волгоградской области          23 августа 2012 года                        

Волжский городской суд Волгоградской области в составе:

председательствующего Рыжовой Л.А.

при секретаре Васильевой К.А.,

с участием прокурора Горловой О.Э., представителей заинтересованных лиц Волжской городской Думы Волгоградской области Вецеля А.В., Администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области Боркуновой О.Г., Управления Федеральной Антимонопольной службы по Волгоградской области Рудакова А.С.,

23 августа 2012 года в городе Волжском Волгоградской области, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Волжского в защиту интересов неопределенного круга о признании недействующим в части муниципального нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор города Волжского обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга с заявлением о признании недействующим в части муниципального нормативного правового акта, просит признать недействующими п.6.2, абз.2 п.17 в части установления порядка обслуживания общественных кладбищ города Волжского муниципальным унитарным предприятием «Комбинат коммунальных предприятий» (далее по тексту МУП «КПП») и возложения на МУП «КПП» ответственности за их содержание и эксплуатацию; п.23 в части наделения МУП «КПП» обязанностью выделения участка земли на кладбище для погребения умершего; п.25 в части наделения МУП «КПП» обязанностью регистрировать захоронения; п.30 в части наделения МУП «КПП» обязанностью определять участки земли на кладбище для погребения умерших, личность которых не установлена, Положения о похоронном обслуживании на территории города Волжского, утвержденное решением Волжского городского Совета народных депутатов Волгоградской области от "."..г. №15/3, опубликованное в газете «Волжская правда» N 77 от "."..г., указав в обоснование, что оспариваемым в части нормативным правовым актом нарушаются права и свободы неопределенного круга лиц- исполнителей волеизъявления умершего лица, на выбор юридического или физического лица, оказывающего ритуальные услуги, а также права неопределенного круга лиц - населения городского округа-город Волжский Волгоградской области на самостоятельное решение вопросов местного значения в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, считает, что данный муниципальный нормативный правовой акт (в редакции от "."..г.) в части противоречит действующему законодательству, поскольку в соответствии с ч.2 ст.25 Федерального закона от "."..г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления, подпунктом 23 ч. l ст.16 Федерального закона от "."..г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа, согласно действующему законодательству такая функция как предоставление мест под захоронение и регистрация захоронений, являясь властными полномочиями, может быть возложена на специализированную службу по вопросам похоронного дела только в случае, если такая служба не подпадает под признаки хозяйствующего субъекта, то есть не является коммерческой или некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход, следовательно, специализированная служба по вопросам похоронного дела не может быть ни муниципальным унитарным предприятием, ни муниципальным автономным учреждением, нахождение общественного кладбища в ведении хозяйствующего субъекта, осуществление этим субъектом функции контроля за соблюдением порядка захоронений противоречит законодательству. Так как МУП «ККП», как унитарное предприятие, является коммерческой организацией, осуществление функций организации погребения, выделения земельных участков под захоронение, контроля за погребением, фактическое предоставление общественного кладбища в ведение данного хозяйствующего субъекта противоречат федеральному законодательству, свидетельствуют о создании преимущественных условий для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, нормы оспариваемого     муниципального нормативного правового акта свидетельствуют о наличии коррупционного фактора - чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

Прокурор Горлова О.Э. в судебном заседании заявление поддержала? просила удовлетворить, признать недействующим в части Положение о похоронном обслуживании на территории города Волжского, утвержденное решением Волжского городского Совета народных депутатов Волгоградской области от "."..г. №15/3, считает данный муниципальный нормативный правовой акт в части противоречит действующему законодательству, а именно п.6.2, абз.2 п.17 в части установления порядка обслуживания общественных кладбищ города Волжского МУП «КПП» и возложения на МУП «КПП» ответственности за их содержание и эксплуатацию; п.23 в части наделения МУП «КПП» обязанностью выделения участка земли на кладбище для погребения умершего; п.25 в части наделения МУП «КПП» обязанностью регистрировать захоронения; п.30 в части наделения МУП «КПП» обязанностью определять участки земли на кладбище для погребения умерших, личность которых не установлена. Пояснила, что поводом для обращения в суд явилось длительное невыполнение Волжской городской Думой требований прокурора по внесению изменению в оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт, поскольку еще "."..г. прокурором г. Волжского был принесен протест в Волжскую городскую Думу на названные нормы, однако, несмотря на то, что постановлением Волжской городской Думы от "."..г. N 37/9 данный протест удовлетворен, до настоящего времени Волжской городской Думой муниципальный нормативный правовой акт о внесении соответствующих изменений в Положение не принят.

Представитель заинтересованного лица Волжской городской Думы Волгоградской области Вецель А.В., действующий на основании доверенности №8 П от "."..г. (л.д.17), в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных прокурором требований, не отрицал, что прокурором г. Волжского был принесен в июле 2011 года протест, до обращения прокурора в суд с заявлением соответствующие изменения в нормативный акт не внесены, однако в настоящего времени проект постановления разработан.

Представитель заинтересованного лица Администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области Боркунова О.Г., действующая на основании доверенности №220-Д от "."..г. (л.д.79) в судебном заседании возражала против удовлетворения заявления прокурора, поскольку оспариваемый нормативный акт соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает чьих - либо прав.

Представитель заинтересованного лица Управления Федеральной Антимонопольной службы по Волгоградской области Рудаков А.С., действующий на основании доверенности № 01-03/37-14 от "."..г., считает, что заявление прокурора обосновано и подлежит удовлетворению, поскольку оспариваемые нормы противоречат законодательству Российской Федерации и может привести к созданию преимущественных условий для деятельности одного хозяйствующего субъекта другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, приводит или может привести к ограничению конкуренции, что противоречит ст. 15 Закона «О защите конкуренции».

Суд, выслушав прокурора, представителей заинтересованных лиц, изучив оспариваемый нормативный правовой акт и материалы дела, приходит к выводу о наличии оснований для признания оспариваемого прокурором муниципального нормативного правового акта недействующим в части.

В судебном заседании установлено, что решением Волжского городского Совета народных депутатов Волгоградской области от "."..г. №15/3 утверждено Положение о похоронном обслуживании на территории города Волжского, данное положение опубликовано в газете «Волжская правда» N 77 от "."..г., впоследствии в него были внесены изменения, в том числе "."..г.

Прокурор, полагая, что данный муниципальный нормативный правовой акт в редакции от "."..г. в части противоречит действующему законодательству, в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, на основании полномочий, предусмотренных ст. 45 ГПК РФ, и в пределах своей компетенции, обратился в суд с данным заявлением, указав, что настоящим муниципальным нормативным правовым актом, в части его оспариваемых норм, нарушаются права неопределенного круга лиц.

Доводы прокурора подтверждаются исследованным оспариваемым муниципальным нормативным актом, из которого следует, что пунктом 6.2 Положения на специализированную службу по вопросам похоронного дела возложена обязанность по организации погребения на территории кладбищ (рытье могилы, контроль за проведением ритуально-погребального обряда на кладбище, контроль за соблюдением санитарных и экологических требований и правил при захоронении), согласно п.17 Положения кладбища обслуживаются МУП «ККП», ответственность за содержание и их эксплуатацию несет МУП «ККП», п.п.23, 25, 30 Положения МУП «ККП» выделяет бесплатно участок земли на кладбище для погребения умершего, каждое захоронение регистрирует в книге установленной формы, определяет участки общественных кладбищ для погребения умерших, личность которых не установлена.

Однако, в соответствии с ч.2 ст.25 Федерального закона от "."..г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Согласно статьям 14-16 Федерального закона от "."..г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов относятся, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

При этом из положений части 3 ст.17 и ч. l ст.2 данного Федерального закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Из указанных норм следует, что содержание мест захоронения является муниципальной нуждой, следовательно, органы местного самоуправления обязаны размещать заказы на выполнение работ по содержанию мест захоронений на конкурсной основе, в соответствии с требованиями Федерального закона от "."..г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», обеспечивая соблюдение требований антимонопольного законодательства.

Из смысла данных и иных норм действующего законодательства следует, что такая функция как предоставление мест под захоронение и регистрация захоронений, являясь властными полномочиями, может быть возложена на специализированную службу по вопросам похоронного дела только в случае, если такая служба не подпадает под признаки хозяйствующего субъекта, то есть не является коммерческой или некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход, следовательно, специализированная служба по вопросам похоронного дела не может быть муниципальным унитарным предприятием, муниципальным автономным учреждением. Нахождение общественного кладбища в ведении хозяйствующего субъекта, осуществление этим субъектом функции контроля за соблюдением порядка захоронений противоречит действующему законодательству.

В силу ч. l ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарное предприятие является коммерческой организацией, таким образом, МУП «КПП» является коммерческой организацией и оно не может исполнять функций и полномочий органа местного самоуправления.

Кроме того, согласно ч.1 ст.3 Федерального закона «О защите конкуренции» №135-ФЗ от "."..г. (с изменениями, внесенными Федеральным законом от "."..г. N 181-ФЗ), данный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации…

Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления, в том числе по содержанию кладбищ. Рытье могил и захоронение может осуществляться иными хозяйствующими субъектами, однако п. 6.2 оспариваемого нормативного акта предусматривает ограничение в отношении прав хозяйствующих субъектов на предоставление гражданам услуг по подготовке могил и захоронению умершего и устанавливает для лиц, обратившихся за получением ритуальных услуг ограничение выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют данные услуги, что нарушает права граждан и противоречит п. 3 и п. 5 ч.1 ст. 15 Закона «О защите конкуренции».

Осуществление специализированной службой по вопросам похоронного дела функций контрольно-распорядительного характера по отводу земельных участков для захоронений, регистрация их и контроль за соблюдением порядка захоронений (п. 6.2, 23,25,30 оспариваемого Положения) противоречит законодательству Российской Федерации, приводит и может привести к созданию преимущественных условий для деятельности данного хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность по оказанию таких же услуг, что противоречит Закону «О защите конкуренции», свидетельствует, согласно п.3«г» Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от "."..г. № 96, о наличии в рассматриваемых нормах оспариваемого     муниципального нормативного правового акта коррупционного фактора - чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества.

Таким образом, осуществление МУП «ККП» функций организации погребения, выделения земельных участков под захоронение, контроля за погребением, фактическое предоставление общественного кладбища в ведение данного хозяйствующего субъекта противоречат федеральному законодательству, а также свидетельствуют о создании преимущественных условий для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.

В соответствии с ч. l ст.21 Федерального закона от "."..г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления и должностными лицами.

Прокурором г. Волжского "."..г. в Волжскую городскую Думу был принесен протест на оспариваемые нормы Положения, предложено изменить Положение, приведя пункты 17,23,25,30 данного Положения в соответствие с действующим федеральным законодательством, признав пункт 6.2 Положения утратившим силу; постановлением Волжской городской Думы от "."..г. N37/9 данный протест удовлетворен, постановлено поручить администрации городского округа-город Волжский разработать проект Городского Положения о внесении изменений о похоронном обслуживании на территории города Волжского, утвержденное решением Волжского городского Совета народных депутатов от "."..г. № 105/3 с учетом протеста прокурора, что подтверждается постановлением Городской Думы (копия л.д. 13 оборот), однако до настоящего времени Волжской городской Думой муниципальный нормативный правовой акт о внесении соответствующих изменений в Положение не принят, данных обстоятельств представители Волжской городской Думы и Администрации городского округа-город Волжский в судебном заседании не оспаривали, поясняя, что в настоящее время проект разработан с учетом указанных в протесте прокурора недостатков и нарушений.

На основании п.3 ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» обращение в суд с требованием о признании акта, противоречащего действующему федеральному законодательству, недействительным, является одним из полномочий прокурора, осуществляемых в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, в силу ч. l ст.45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц, согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Из указанных норм следует, что прокурор в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий обратился в суд с данным заявлением об оспаривании муниципального нормативного правового акта.

В силу части 2 статьи 252 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Согласно ч. 3, 4 данной статьи ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Поскольку судом установлено, что оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом в части его оспариваемых норм, нарушаются права неопределенного круга лиц, данный муниципальный нормативный правовой акт в этой части противоречит федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт-Положение о похоронном обслуживании на территории города Волжского, утвержденное решением Волжского городского Совета народных депутатов Волгоградской области от "."..г. №15/3, опубликованное в газете «Волжская правда» N 77 от "."..г., (в редакции от "."..г.): п.6.2, абз.2 п.17 в части установления порядка обслуживания общественных кладбищ города Волжского муниципальным унитарным предприятием «Комбинат коммунальных предприятий» (МУП «КПП») и возложения на МУП «КПП» ответственности за их содержание и эксплуатацию; п.23 в части наделения МУП «КПП» обязанностью выделения участка земли на кладбище для погребения умершего; п.25 в части наделения МУП «КПП» обязанностью регистрировать захоронения; п.30 в части наделения МУП «КПП» обязанностью определять участки земли на кладбище для погребения умерших, личность которых не установлена, недействующим со дня вступления решения в законную силу. Данный срок признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части суд считает возможным установить ввиду значимости для граждан городского округа-город Волжский данного Положения, давности его принятия, длительности исполнения и принятия соответствующего нормативного акта для внесения необходимых изменений в данное Положение.

Руководствуясь ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

    Признать недействующим в части муниципальный нормативный правовой акт -Положение о похоронном обслуживании на территории города Волжского, утвержденное решением Волжского городского Совета народных депутатов Волгоградской области от "."..г. №15/3, опубликованное в газете «Волжская правда» N 77 от "."..г., (в редакции от "."..г.): пункт 6.2, абзац 2 пункта 17 в части установления порядка обслуживания общественных кладбищ города Волжского муниципальным унитарным предприятием «Комбинат коммунальных предприятий» и возложения на МУП «КПП» ответственности за их содержание и эксплуатацию; пункт 23 в части наделения МУП «КПП» обязанностью выделения участка земли на кладбище для погребения умершего; пункт 25 в части наделения МУП «КПП» обязанностью регистрировать захоронения; пункт 30 в части наделения МУП «КПП» обязанностью определять участки земли на кладбище для погребения умерших, личность которых не установлена, со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Волгоградский областной суд через Волжский городской суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

Справка: мотивированное решение изготовлено 28 августа 2012 года.

Судья