Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2-2762/2012 ~ М-1827/2012 от 19.03.2012

Петрозаводский городской суд Дело № 2-2762/19

г. Петрозаводск, ул.Красная, д.33

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

27 апреля 2012 года город Петрозаводск

Петрозаводский городской суд Республики Карелия в составе председательствующего судьи Орловой А. А., при секретаре Трофимовой М. Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора Республики Карелия о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению ст. 3.1 Регламента Петрозаводского городского Совета,

у с т а н о в и л :

Решением Петрозаводского городского Совета от 23.04.2009 № XXVI/XXIX-593, опубликованным в официальном периодическом издании «Информационный бюллетень» № 15 15.05.2009г., утвержден Регламент Петрозаводского городского Совета (далее - Регламент). Решением Петрозаводского городского Совета 09.06.2011 № 27/03-61, опубликованным в официальном периодическом издании Петрозаводского городского округа «Петрозаводские городские страницы» № 45 от 17.06.2011г. Регламент дополнен статьей 3.1. «Координационный совет».

Данной статьей определяется цель создания, состав, порядок деятельности и компетенция Координационного совета. Пунктом 3.1.1. статьи 3.1. установлено, что Координационный совет создается для проведения консультаций по вопросам организации работы Петрозаводского городского Совета. В состав совета включаются Председатель Совета (имеется в виду Председатель Петрозаводского городского Совета), заместители Председателя Совета, председатели постоянных комиссий, представитель Администрации (по согласованию), а также могут включаться представители общественных объединений и иные лица - по представлению председателей постоянных комиссий решением Координационного совета. Руководит работой указанного органа председатель, в его отсутствие – заместитель, избираемые решением совета из состава его членов.

Прокурор Республики Карелия обратился в суд с заявлением о признании приведенной статьи недействующей и не подлежащей применению как противоречащей Конституции РФ, федеральному законодательству и Уставу Петрозаводского городского округа, по тем основаниям, что она регламентирует деятельность рабочего органа Петросовета, не предусмотренного Уставом, допускает передачу депутатами представительного органа своих функций по решению вопросов местного значения нелегитимному органу, в состав которого могут входить и избираться его руководителями лица, не являющиеся депутатами Петросовета, что не соответствует принципам организации местного самоуправления и избирательного права в Российской Федерации.

В заявлении указано, что ст. 3.1 Регламента противоречит статьям 34, 43 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131- ФЗ (в ред. от 25.07.2011г.), предусматривающим структуру органов местного самоуправления, вопросы организации и деятельности которых определяются уставом муниципального образования, и устанавливающим обязательность соответствия иных муниципальных правовых актов уставу муниципального образования.

Ссылаясь на то, что статьей 35 Федерального закона №131-Ф3 определение иных, кроме полномочий исключительной компетенции, полномочий, отнесено к регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, прокурор указывает, что вопросы организации деятельности Петрозаводского городского Совета определены статьей 21 Устава Петрозаводского городского округа, где приведены организационно- правовые формы его деятельности, в числе которых такой рабочий орган как Координационный совет не предусмотрен.

Указывая на то, что именно Устав, а не Регламент Совета, определяет виды рабочих органов Петросовета, прокурор полагает, что без определения в уставе определенного вида рабочего органа, его включение в Регламент Петросовета не соответствует приведенным выше положениям федерального законодательства.

Помимо того, по мнению заявителя, оспариваемая норма противоречит статьям 12, 130 (часть 2) Конституции РФ, которые гарантируют местное самоуправление, осуществляемое гражданами в установленных формах, в данном случае - через выборные органы.

В обоснование приведенной позиции приведены ссылки на ст. ст. 1, 3, 35 (часть 14) Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым:

- под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления;

- организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Также приведены положения ст. ст. 16-18 Устава Петрозаводского городского округа, согласно которым депутаты Петрозаводского городского Совета являются полномочными представителями жителей Петрозаводского городского округа и выражают их интересы. Депутат ответствен перед избирателями и им подотчетен, полномочия депутата Петрозаводского городского Совета не могут быть переданы другому лицу.

Указывая на то, что статья 3.1. Регламента, предусматривая возможность избрания в состав Координационного совета, а также в качестве руководителя этого органа, лиц, не являющихся депутатами, позволяет депутатам передавать свои полномочия по решению вопросов местного значения третьим лицам, что противоречит системному толкованию вышеприведенных норм закона.

Приводя практику применения оспариваемой нормы, прокурор полагает, что Петросоветом создан нелегитимный орган, не предусмотренный Уставом Петрозаводского городского округа, возглавляет который лицо, не являющееся депутатом Петрозаводского городского Совета. Указанный орган действует автономно от Петросовета, от участия в деятельности которого, и принятия решений, депутаты Петросовета отстранены. Председатель Координационного Совета А. одновременно является заместителем председателя Законодательного Собрания Республики Карелия, что противоречит конституционному принципу разделения властей в Российской Федерации, а также самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Характер принимаемых Координационным советом решений, а также его практическая деятельность, по мнению прокурора, свидетельствуют о реальном осуществлении им функций по решению вопросов местного значения Петрозаводского городского округа, осуществления руководства в сфере местного самоуправления.

На основании изложенного Прокурор РК просил суд признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению ст.3.1. Регламента Петрозаводского городского Совета.

В последующем заявитель требования уточнил – просил признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента принятия абзац 2 в части слов «представитель Администрации (по согласованию)», абзацы 3 и 4 пункта 3.1.1. статьи 3.1. Регламента Петрозаводского городского Совета, утвержденного Решением Петрозаводского городского Совета от 23.04.2009 № XXVI/XXIX-593 (в редакции Решения Петрозаводского городского Совета от 09.06.2011 № 27/03-61 «О внесении дополнения в Регламент Петрозаводского городского Совета»).

Изменение предмета заявленных требований обосновано тем, что Решением Петрозаводского городского Совета от 28.02.2012 № 27/09-131 (зарегистрировано приказом Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия от 30.02.2012 № 01-06/75, официально опубликовано 04.04.2012) в Устав Петрозаводского городского округа внесены изменения – статьей 1.21 указанного Решения Петросовету предоставлено право создавать в своей структуре, помимо постоянных комиссий и временных рабочих групп, иные рабочие органы, порядок организации работы которых, и принятия ими решений определяются Регламентом Петросовета. Таким образом, само по себе создание в структуре Петросовета такого рабочего органа, как Координационный совет, Уставу Петрозаводского городского округа с указанной выше даты, по мнению прокурора, не противоречит.

В судебном заседании представитель заявителя – начальник отдела прокуратуры Республики Карелия Борисов А.И. уточненные требования поддержал по изложенным в заявлении основаниям, относящимся к нарушению оспариваемыми положениями ст. 3.1 Регламента принципов организации местного самоуправления и избирательного права в Российской Федерации.

Пояснил, что изменения, внесенные в Регламент, носят несущественный, по сути, формальный характер, так как, исключив возможность избрания в Координационный совет третьих лиц, депутаты оставили возможность быть членами этого органа представителей Администрации Петрозаводска и общественных объединений.

Внесение в Устав города изменений, предусматривающих создание иных рабочих органов Петросовета, формально легализовало Координационный совет, но не устранена причина нарушений закона - это незаконные положения Регламента.

Представитель Петрозаводского городского Совета Суржко Г.А., действующий на основании доверенности, заявленные требования не признал, полагая оспариваемые нормы не противоречащими закону.

Указал на то, что Петросовет как представительный орган муниципального образования не ограничен ни действующими федеральными законами, ни законами Республики Карелия, ни Уставом в возможностях создавать в соответствии со своим Регламентом какие-либо рабочие органы.

Не согласился с тем, что Координационный совет наделен полномочиями по решению вопросов местного значения, так как в п. 3.1.1. определено, что он создается исключительно для проведения консультаций по вопросам организации его работы, а его решения по вопросам, указанным в п. 3.1.2, не носят императивно- властного характера. Принимаемые Координационным советом решения носят характер рекомендаций, исключение составляют случаи награждения Почетной грамотой Петросовета, но такие решения принимаются согласно Положению о Почетной грамоте Петросовета, утвержденному Решением Петросовета от 17.12.2002 № 24-30/400, а не в порядке реализации положений ст. 3.1 Регламента.

В обоснование возможности привлечения к работе Координационного совета лиц, не являющихся депутатами – представителей общественных организаций сослался на статью 17 Устава, согласно которой, представляя интересы жителей Петрозаводского городского округа, депутат Петросовета, среди прочего, изучает общественное мнение и, при необходимости, взаимодействует с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления муниципальных образований и общественно-политическими объединениями. Полагал, что выбор форм такого взаимодействия может быть ограничен только положениями действующего законодательства и иных нормативных правовых актов, которые в настоящее время не запрещают Петросовету включать в состав своих рабочих органов как раз в целях реализации названного полномочия депутатов Петросовета, предусмотренного Уставом, а не передачи им каких-либо депутатских полномочий представителей иных органов местного самоуправления и общественных объединений.

Представитель Администрации Петрозаводского городского округа в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Позиция Администрации Петрозаводского городского округа изложена в письменном отзыве, и состоит в том, что оспариваемые положения Регламента соответствуют положениям федерального законодательства, в связи с чем в удовлетворении требований следует отказать.

Выслушав представителей прокурора Республики Карелия и Петрозаводского городского Совета, изучив представленные материалы, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Оценивая доводы лиц, участвующих в деле, суд исходит из того, что предметом рассмотрения является оспариваемая заявителем законность абзаца 2 (в части слов «представитель Администрации (по согласованию)», абзацев 3 и 4 пункта 3.1.1. статьи 3.1. Регламента Петрозаводского городского Совета, утвержденного Решением Петрозаводского городского Совета от 23.04.2009 № XXVI/XXIX-593 (в редакции Решения Петрозаводского городского Совета от 09.06.2011 № 27/03-61 «О внесении дополнения в Регламент Петрозаводского городского Совета», и Решения Петрозаводского городского Совета от 15.12.2011 N 27/07-124 "О внесении изменения в Регламент Петрозаводского городского Совета").

Решение Петрозаводского городского Совета от 23.04.2009 № XXVI/XXIX-593, которым утвержден Регламент, опубликовано в официальном периодическом издании «Информационный бюллетень» № 15 15.05.2009г.

Решение Петрозаводского городского Совета от 09.06.2011 № 27/03-61, которым Регламент дополнен статьей 3.1. «Координационный совет», опубликовано в официальном периодическом издании Петрозаводского городского округа «Петрозаводские городские страницы» № 45 от 17.06.2011г.

Решение Петрозаводского городского Совета от 15.12.2011 N 27/07-124, которым из пункта 3.1.1. статьи 3.1. исключены слова "и иные лица", опубликовано в официальном периодическом издании «Информационный бюллетень» № 46 ч. 1, 23.12.2011г.

Оспариваемые положения включены в Регламент, являющийся приложением к нормативным правовым актам – вышеназванным решениям Петрозаводского городского Совета, распространяют свое действие на неограниченный круг лиц и рассчитаны на неоднократное применение, поскольку статья 3.1. определяет цель создания, состав, порядок деятельности и компетенцию Координационного совета, являющегося, в силу ст. 21 Устава Петрозаводского городского округа, рабочим органом Петрозаводского городского Совета.

В соответствии со ст.ст. 34, 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) представительный орган муниципального образования, предусмотренный уставом муниципального образования и обладающий собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность представительного органа муниципального образования, а также иные вопросы его организации и его деятельности определяются уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования – Петрозаводского городского округа принят Решением Петрозаводского городского Совета от 19.10.1999 N XXIII-XXVI/418. С 05.04.2012г. действует в редакции от 28.02.2012г., предусматривающей изменения и дополнения, внесенные Решением от 28.02.2012 N 27/09-131, зарегистрированным в Управлении Минюста России по Республике Карелия 30.03.2012 N RU103010002012001, и опубликованным в "Информационном бюллетене", N 50, 05.04.2012г.

Согласно статьям 8, 15 Устава Петрозаводского городского округа представительным органом округа является постоянно действующий выборный орган - Петрозаводский городской Совет (далее- Петросовет). Статьями 19, 63 Устава предусмотрена исключительная компетенция Петросовета по вопросам принятия Устава и внесения в него изменений и дополнений.

В соответствии со ст. 21 Устава, регулирующей вопросы организации деятельности Петросовета, порядок организации его работы и его рабочих органов, порядок принятия ими решений и иные вопросы деятельности Петросовета определяются его Регламентом в соответствии с действующим законодательством. Рабочими органами Совета являются постоянные, временные комиссии и иные органы, создаваемые решениями Петросовета в соответствии с его Регламентом.

Статьей 19 Устава определено, что принятие и изменение Регламента Петросовета относится к исключительной компетенции Петросовета. Согласно ст. 62, 64 Устава в систему муниципальных правовых актов включаются решения Петрозаводского городского Совета, являющиеся формой реализации установленной компетенции в пределах имеющихся полномочий.

Что соответствует положениям статей 17, 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым:

- в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов (п.1 ч. 1 ст. 17);

- представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, среди прочего, принимает решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (ч. 3 ст. 43).

Таким образом, нормативный правовой акт, в котором содержатся оспариваемые положения, принят в пределах полномочий Петрозаводского городского Совета, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя, соответствует ли содержание оспариваемых положений Регламента нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает, что в соответствии с п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", не обсуждается вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления, в данном случае – Петрозаводского городского Совета.

Позиция прокурора состоит в том, что Координационный совет наделен полномочиями по решению вопросов местного значения, а участие в его деятельности лиц, не являющихся депутатами, как допускающее передачу депутатами представительного органа своих функций по решению вопросов местного значения, противоречит положениям ст.ст. 3, 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, ст.ст. 1, 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст. 16-18 Устава.

Анализируя оспариваемые положения в совокупности с упомянутыми нормами, суд не может согласиться с такой позицией.

Действительно, в соответствии со ст.ст. 3, 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, ст.ст. 1, 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – ФЗ № 131), население муниципального образования решает вопросы местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. А ст. ст. 16,17 Устава, определяющие статус и полномочия депутата Петросовета, констатируют, что полномочными представителями жителей Петрозаводского городского округа являются депутаты, которые и выражают их интересы; полномочия депутата не могут быть переданы другому лицу.

В соответствии со ст.ст. 35, 43 Федерального закона № 131 решения по вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа муниципального образования, принимает сам представительный орган муниципального образования, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Аналогичные положения, применительно к организации деятельности Петросовета содержатся и в Уставе (ст. ст. 15-21), и в Регламенте.

Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, распространяющая свое действие на государства - члены Совета Европы, ратифицированная Федеральным Собранием и вступившая в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 года, под местным самоуправлением понимает (ст. 3) право и реальную "способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". Законодательство Российской Федерации в вопросах регламентации деятельности органов местного самоуправления отражает положения Хартии.

Хартия определяет, что предоставленное право должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы.

При этом, органы местного самоуправления должны иметь реальную возможность сами "определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление" (статья 6).

К упомянутым внутренним административным структурам могут быть отнесены координационные и консультативные органы, совместные рабочие группы и т.д., право на создание которых принадлежит Совету в соответствии со ст. 21 Устава, указывающей на то, что рабочими органами Совета, наряду с постоянными, временными комиссиями, являются «иные органы, создаваемые решениями Совета в соответствии с его Регламентом».

Согласно ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131 представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования.

Иными словами, представительный орган муниципального образования, решая вопросы местного значения, отнесенные к его компетенции, принимает нормативные акты либо решения ненормативного характера.

Согласно ч. 14 ст. 35 Федерального закона № 131 организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования, применительно к системе органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа, осуществляет председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Частью 5 ст. 43 того же закона предусмотрено, что председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Следовательно, председатель представительного органа муниципального образования, решая вопросы местного значения, отнесенные к его компетенции, принимает акты ненормативного характера.

Пунктом 9 Постановления Пленума РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» определено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с п. 1 Постановления Пленума РФ от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к решениям ненормативного характера названных субъектов относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения.

Таким образом, компетенция – как совокупность полномочий, которыми наделен представительный орган, реализуется в форме решений нормативного либо ненормативного характера, характеризующихся властным содержанием, т.е. признаком обязательности к исполнению.

Следовательно, оспариваемые нормы подлежат систематическому толкованию в совокупности с содержанием статьи 3.1 Регламента, на предмет проверки довода заявителя о нарушении компетенции представительного органа.

Пунктом 3.1.1 Регламента определено, что Координационный совет, как рабочий орган Петросовета, создается для проведения консультаций по вопросам организации его работы.

В силу абзацев 2-4 п. 3.1.1. в его состав, помимо Председателя Петросовета, его заместителей, председателей постоянных комиссий, распоряжением Председателя включается представитель Администрации (по согласованию), и могут включаться – по представлению председателей постоянных комиссий Совета решением самого Координационного совета – представители общественных объединений.

Руководит работой указанного органа председатель, в его отсутствие – заместитель, избираемые решением совета из состава его членов.

Согласно п. 3.1.2 принимаемые Координационным советом решения оформляются протокольно; совет рассматривает: проект повестки дня сессии; итоги рассмотрения постоянными комиссиями проектов решений, вносимых на рассмотрение сессии Петросовета; другие вопросы организации работы Совета (имеется в виду – Петросовета).

Имея в виду, что консультации могут быть определены как выработка советов, рекомендаций, подготовка заключений, обоснование рациональных путей решений каких- либо проблем, следует признать, что правовой статус Координационного совета, определяемый исходя из цели его создания, не позволяет ему принимать решения, содержащие какие-либо правовые нормы и (или) властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

В силу отсутствия указания на соответствующие полномочия в статье 3.1 Регламента, принимаемые Координационным советом решения не могут иметь характер императивных предписаний, обязательных для депутатов Петросовета и (или) иных лиц, что не позволяет Координационному совету и его членам реализовывать какие-либо депутатские полномочия, определенные действующим законодательством и иными нормативными актами, а также представлять интересы граждан, избравших депутатов Петросовета.

Поэтому присутствие в составе указанного рабочего органа представителей Администрации Петрозаводского городского округа и общественных объединений, принимающих участие в принятии решений, не может быть расценено как передача полномочий депутатов.

Согласно ст. 17 Устава, представляя интересы жителей Петрозаводского городского округа, депутат Петросовета, среди прочего, изучает общественное мнение и, при необходимости, взаимодействует с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления муниципальных образований и общественно-политическими объединениями.

Выбор форм такого взаимодействия может быть ограничен только положениями действующего законодательства и иных нормативных правовых актов, которые в настоящее время не запрещают Петросовету включать в состав своих рабочих органов именно в целях реализации названного полномочия депутатов Петросовета, предусмотренного Уставом, а не передачи им каких-либо депутатских полномочий, представителей иных органов местного самоуправления и общественных объединений.

Участие специалистов Администрации Петрозаводского городского округа, представителей общественных организаций и объединений в подготовке проектов решений Совета, предусматривается и в такой организационной форме работы представительного органа как рабочие группы (ст. 6 Регламента).

Что, по мнению суда, не умаляет компетенцию представительного органа путем передачи отдельных его полномочий, ибо основной организационно- правовой формой деятельности Петросовета, результатом которой является принятие решений, в силу ст. 21 Устава, является сессия, в ходе которой депутаты и осуществляют свое право на голосование лично. При этом, депутат, имея один голос по каждому из предложений, подает его путем выражения своей воли открытым или тайным голосованием.

Таким образом, определяющим критерием в предметной реализации полномочий является выражение депутатом, которому это право доверено населением в силу его статуса, своей воли. Процесс же формирования этой воли, с учетом многообразия факторов, участвующих в этом, и конституционного принципа свободы мысли (ст. 29 Конституции РФ), находится вне рамок законодательного регулирования.

Поэтому довод прокурора о том, что принимаемые Координационным советом решения, даже имея рекомендательный характер, оказывают влияние на формирование мнения депутатов, и таким образом, вмешиваются в компетенцию Совета, не может быть расценен как основание для признания оспариваемых положений незаконными.

В соответствии с п. 25 Постановления Пленума РФ от 29 ноября 2007 года № 48 проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

На последнее обстоятельство и ссылался прокурор, полагая, что в рассматриваемом случае имеется неопределенность, выраженная в неоднозначном толковании оспариваемых положений в правоприменительной деятельности.

Указывая на то, что Координационный совет присвоил себе координирующую роль всех ветвей местной власти - так позиционировалась его роль в средствах массовой информации, и принимал решения по тем вопросам, которые не входят в прямую компетенцию Петросовета и которые должна решать администрация (ремонт дорожного покрытия, качество освещения улиц, текущие кровли, работа с директорами школ), прокурор, тем не менее, констатировал, что такими полномочиями Координационный совет не наделен.

Что, по мнению суда, свидетельствует об однозначно и недвусмысленно понимаемой компетенции совета, явствующей из толкования ст. 3.1 Регламента. А приведенный довод касается не толкования оспариваемых положений, но оценки деятельности совета и ее интерпретации в СМИ, что не имеет непосредственного отношения к предмету настоящего спора, заключающемуся в абстрактном нормоконтроле указанных выше правовых положений, который не связан с установлением каких-либо фактических обстоятельств.

Ссылаясь на наличие обозначенного противоречия, прокурор фактически оспаривает законность действий совета, а также принимаемых им отдельных решений, что не может являться основанием для проверки нормативных актов в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.

В сложившейся ситуации, согласно п. 11 вышеприведенного постановления Пленума ВС РФ, заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте.

Суд исходит из того, что способ защиты права должен быть направлен на восстановление нарушенных прав, отмечая, что в данном случае избранный способ таковым не является.

Закон РФ «О прокуратуре», предусматривая формы прокурорского реагирования, также дифференцирует их в зависимости от вида и свойства выявленного нарушения. Так, в соответствии со ст. 22 Закона РФ «О прокуратуре» прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона. При этом, несоответствие правовых актов, в том числе, нормативного характера, закону, в силу ст. 23 Закона РФ «О прокуратуре» является основанием для внесения протеста или обращения в суд в порядке главы 24 ГПК РФ; а какие- либо иные нарушения, согласно ст. 24 – основанием для внесения представления, содержащего конкретные требования об их устранении. С учетом полномочий прокурора по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, установленных ст. 9.1 того же закона, прокурор также имеет право при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов внести в орган, издавший этот акт, требование, форма которого утверждена Приказом Генпрокуратуры России от 28.12.2009 N 400 (в ред. от 09.02.2012), об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов.

С протестом на ст. 3.1 Регламента либо на Положение "О Почетной грамоте Петрозаводского городского Совета", утв. Решение Петросовета от 17.12.2002 N XXIV/XXX-400 (противоречащее установленной в настоящее время компетенции Координационного совета в той части, в какой оно допускает принятие решение именно указанным органом о награждении), равно как и с требованием об устранении коррупциогенных факторов, к коим, по мнению суда, в данном случае может быть отнесена юридико-лингвистическая неопределенность, прокурор в установленном порядке не обращался.

Анализируя содержание упоминавшегося прокурором представления, внесенного в адрес Петросовета, и оценивая избранную форму прокурорского реагирования, суд полагает, что приведенные в представлении факты и мотивация их оценки в качестве нарушений, также свидетельствуют об однозначности и недвусмысленности правового регулирования деятельности Координационного совета – прокурор сам указывает, что решавшиеся советом «вопросы не отнесены к компетенции Координационного совета, определенной Регламентом, следовательно, выходят за пределы полномочий вновь созданного органа и вторгаются в компетенцию непосредственно Петросовета».

Какое- либо противоречие оспариваемых положений действующему законодательству или их неопределенность, не усмотрены и Государственным комитетом РК по вопросам развития местного самоуправления - органом, осуществлявшим в порядке Закона Республики Карелия от 29.12.2008г. № 1254- ЗРК «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Карелия», правовую экспертизу решения Петросовета, которым Регламент дополнен ст. 3.1.

Таким образом, какой- либо неоднозначности в правовом регулировании компетенции Координационного совета, и связываемой с этим возможности пребывания в составе членов совета лиц, не являющихся депутатами, суд не усматривает.

Констатируя некую неопределенность, вытекающую из использования несовпадающих по своему содержанию терминов: в наименовании органа - «координационный» («координация» (от лат. coordinatio - расположение в порядке) - составная часть процессов управления, состоящая в согласовании, упорядочении действий разных частей управляемой системы. "Современный экономический словарь"), и в целях его создания – «для проведения консультаций», суд, с учетом установленной компетенции Координационного совета, полагает, что данное обстоятельство само по себе не наделяет указанный орган правом на принятие властных решений и правом на рассмотрение иных вопросов, кроме перечисленных в п. 3.2.1 ст. 3.1 Регламента.

В соответствии же с упоминавшимся ранее п. 25 Постановления Пленума РФ от 29 ноября 2007 года № 48, нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование.

На основании изложенного, в силу части первой статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

В соответствии с частью 3 статьи 253 ГПК РФ, статьей 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном средстве массовой информации Петрозаводского городского округа, коим в данном случае является газета «Петрозаводские городские страницы».

Руководствуясь ст. ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд

р е ш и л:

В удовлетворении заявления Прокурора Республики Карелия о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзаца 2 в части слов «представитель Администрации (по согласованию)», абзацев 3 и 4 пункта 3.1.1. статьи 3.1. Регламента Петрозаводского городского Совета, утвержденного Решением Петрозаводского городского Совета от 23.04.2009 № XXVI/XXIX-593, отказать.

Опубликовать информацию о решении суда в газете «Петрозаводские городские страницы» после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Карелия через Петрозаводский городской суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья А.А.Орлова

Мотивированное решение изготовлено 10.05.2012г.