Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-764/2018 ~ М-498/2018 от 16.04.2018

Р Е Ш Е Н И Е

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

г. Красногорск,

Московская область 01 ноября 2018 года

Московский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Терещенко А.А.,

при секретаре Аррыковой Л.Д.,

с участием прокурора Ганцевой С.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-764/18 по административному исковому заявлению Фокина Константина Петровича о признании недействующим п. 7, ст. 19 Регламента Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25 января 2018 года № 100/8, признании недействующим п. 2.5 Порядка обеспечения присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25 января 2018 года № 101/8,

установил:

Фокин Константин Петрович обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим п. 7, ст. 19 Регламента Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25 января 2018 года № 100/8, признании недействующим п. 2.5 Порядка обеспечения присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25 января 2018 года № 101/8.

В административном исковом заявлении административный истец указал, что Советом депутатов городского округа Ступино Московской области принят Регламент Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержден Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25.01.2018 № 100/8. Регламент опубликован в официальном печатном издании Совета депутатов городского округа Ступино Московской области - в газете «Ступинская панорама» от 27.01.2018г., выпуск № 4 (433), а также на официальном сайте Администрации городского округа Ступино.

Советом депутатов городского округа Ступино Московской области принят Порядок обеспечения присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержден Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25.01.2018г. № 101/8. Порядок присутствия граждан на заседаниях Совета депутатов опубликован в официальном печатном издании Совета депутатов городского округа Ступино Московской области - в газете «Ступинская панорама» от 27.01.2018г., выпуск № 4 (433), а также на официальном сайте Администрации городского округа Ступино.

Фокин К.П. обратился к Председателю Совета депутатов городского округа Ступино Московской области Челпану П.И. 07.02.2018г. с требованием обеспечить возможность присутствовать на открытых заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области 15.02.2018г., 15.03.2018г. В соответствии с требованиями п. 2.2. Порядка присутствия граждан на заседаниях Совета депутатов, физические лица должны в срок не позднее 2-х дней до даты проведения заседания Совета депутатов городского округа Ступино подать заявление на имя Председателя Совета депутатов с указанием - ФИО, адреса места жительства, серию и номер документа, удостоверяющего личность, кем и когда выдан документ, удостоверяющий личность, адрес электронной почты для связи. В обращении Административного истца соответствующая информация была указана в полном объеме. Срок, установленный п. 2.2. Порядка присутствия граждан на заседаниях Совета депутатов (за 2 дня до заседания), был соблюден.

На обращение административного истца поступил ответ Председателя Совета депутатов от 14.03.2018г., в котором административному истцу разъяснено право, предусмотренное п. 2.5. Порядка присутствия граждан на заседаниях Совета депутатов, наблюдать ход проведения заседания в режиме реального времени на первом этаже здания Администрации городского округа Ступино.

Пункт 2.5. Порядка присутствия граждан на заседаниях Совета депутатов, подлежит признанию недействующим, в связи с противоречием нормативным актам, обладающим большей юридической силой в части права граждан присутствовать на заседаниях представительных органов власти. «Граждане, подавшие заявления, информируются о возможности присутствия на заседании Совета депутатов в зале заседания, либо о возможности наблюдать ход проведения заседания в режиме реального времени на первом этаже здания администрации городского округа Ступино Московской области до конца рабочего дня, предшествующего дню проведения заседания».

Пункт 7 ст. 19 Регламента Совета депутатов, подлежит признанию недействующим, в связи с отсутствием права граждан присутствовать на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино без приглашения Председателя Совета депутатов. «На открытых заседаниях Совета депутатов вправе присутствовать представители органов прокуратуры, депутаты Московской областной Думы, представители аккредитованных средств массовой информации, лица, приглашенные на заседания Совета депутатов».

Правом приглашения на заседание Совета депутатов граждан (физических лиц), в том числе, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления обладает председатель Совета депутатов».

22.11.2016г. административный истец обратился к Главе городского поселения Ступино П.И. Челпану с заявлением о намерении присутствовать на заседании Совета депутатов городского поселения Ступино, запланированном на 15.12.2016. В ответ на данное заявление Административным истцом был получен отказ. Данное решение было аргументировано ссылкой на пункт 6 статьи 15 «Регламента Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области», утверждённого Решением Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области от 20.01.2011г. № 181/16, идентичного содержания с пунктом 7 Регламента Совета депутатов.

29.11.2016г. административный истец направил возражения и повторное уведомление о намерении присутствовать на открытом заседании Совета депутатов городского поселения Ступино.

15.12.2016г. административный истец прибыл в здание Администрации городского поселения Ступино, но был силой удалён с заседания. По данным фактам административный истец обратился с административным исковым заявлением в Ступинский городской суд Московской области. В ходе рассмотрения дела в Ступинском городском суде Московской области требования Административного истца были удовлетворены частично.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 09.02.2009г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», коллегиальные государственные орган коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций юридических. общественных объединений, государственных органов и органов мест самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие указанных на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местнс самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.

Отказы гражданам, которые не были приглашены на заседания Совета депутатов городского округа Ступино, носят системный характер.

По мнению административного истца, оспариваемые положения нормативных актов ограничивают право граждан присутствовать на открытых заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино. Административным ответчиком производится подмена понятий «обеспечить присутствие на открытых заседаниях» на «наблюдать ход заседания». В соответствии со ст. 19 Регламента, присутствующие лица имеют право фиксировать ход заседания на удио или видеоносителях для личного пользования (абз. 5 п. 8 ст. 19 Регламента).

Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

В соответствии со ст. 15 8-ФЗ, коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» прямо указывает на публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления в качестве основополагающего принципа противодействия коррупции.

Административным ответчиком после принятия оспариваемых нормативных актов нарушено право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной и муниципальной власти, право присутствовать на открытых заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино.

Представитель Совета депутатов городского округа Ступино Московской области не согласилась с требованиями заявленными Фокиным К.П. Пояснила, что Советом депутатов городского округа Ступино Московской области был принят Регламент Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержденный решением Совета депутатов от 25.01.2018г. Советом депутатов городского округа Ступино Московской области от 25.01.2018 г №101/1 утвержден Порядок обеспечения присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области. Данные нормативные правовые акты опубликованы в «Вестнике Совета депутатов и администрации Ступинского муниципального района, Совета депутатов и администраций городских и сельских поселений» - приложении к районной общественно-политической газете «Ступинская панорама» от 27.01.2018 № 4(433), а также размещены на официальном сайте Администрации городского округа Ступино в установленном порядке.

В соответствии со ст.7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Федеральным законом от 09 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» закреплено, что правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, а также форма предоставления такой информации осуществляется и устанавливается муниципальными правовыми актами.

Согласно статье 1 Федерального закона от 09 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - это информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.

Статьей 6 Федерального закона от 09 февраля 2009 года № 8-ФЗ предусмотрено, что доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться различными способами, в том числе путем присутствия граждан (физических лиц), представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления.

Исходя из положения статьи 15 Федерального закона от 09 февраля 2009 года № 8-ФЗ присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами. Данные положения вытекают из полномочий, предоставленных частью 1 статьи 3 и частью 2 статьи 7 Федерального закона от 09 февраля 2009 года № 8-ФЗ органам местного самоуправления, в силу которых правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, а также форма предоставления такой информации осуществляется и устанавливается муниципальными правовыми актами.

Органы местного самоуправления, руководствуясь положениями Федерального закона от 09 февраля 2009 года № 8-ФЗ, вправе устанавливать порядок реализации гражданами права на доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления.

Данная норма предусматривает обязанность представительных органов местного самоуправления организовать заседание таким образом, чтобы обеспечить гражданам возможность присутствовать. Вместе с тем фактически такая возможность есть не всегда (например, из-за переполненности зала не все желающие смогут попасть на заседание), однако представительный орган обеспечить возможность гражданам получения необходимой информации, в связи с чем в здании администрации на первом этаже оборудован специальный кабинет, в котором желающие могут наблюдать за происходящим на заседании Совета депутатов в режиме реального времени.

Таким образом, административный истец в любом случае не лишен возможности получения необходимой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления иными способами, предусмотренными статьей 6 Федерального закона от 09 февраля 2009 года № 8-ФЗ, а именно: в случае невозможности присутствия в зале заседания Совета депутатов, он может наблюдать за происходящим в специально отведенном помещении.

По мнению административного ответчика оспариваемые положения регламента Совета депутатов и Порядка не нарушают прав и свобод административного истца, не противоречат федеральному законодательству, а поэтому не могут быть признаны недействующими.

По мнению прокурора п. 7, ст. 19 Регламента Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25 января 2018 года № 100/8, п. 2.5 Порядка обеспечения присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25 января 2018 года № 101/8, подлежат признанию недействующими.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, исследовав представленные доказательства, оценив положения п. 7, ст. 19 Регламента Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25 января 2018 года № 100/8, п. 2.5 Порядка обеспечения присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области.

Суд приходит к следующему.

В соответствии с п. 7, ст. 19 Регламента Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, «На открытых заседаниях Совета депутатов вправе присутствовать представители органов прокуратуры, депутаты Московской областной думы, представители аккредитованных средств массовой информации, лица, приглашенные на заседание Совета депутатов.

Правом приглашения на заседание Совета депутатов граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления обладает председатель Совета депутатов».

В соответствии с п. 2.5 Порядка обеспечения присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, «Граждане, подавшие заявления, информируются о возможности присутствия на заседании Совета депутатов в зале заседания, либо о возможности наблюдать ход проведения заседания Совета депутатов в режиме реального времени на первом этаже здания администрации городского округа Ступино Московской области (далее – администрация) до конца рабочего дня, предшествующего дню проведения заседания.

Регламент Совета депутатов городского округа Ступино Московской области был опубликован в официальном печатном издании Совета депутатов городского округа Ступино Московской области - в газете «Ступинская панорама» от 27 января 2018 года, выпуск № 4 (433), а также на официальном сайте Администрации городского округа Ступино.

Порядок обеспечения присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, был опубликован в официальном печатном издании Совета депутатов городского округа Ступино Московской области - в газете «Ступинская панорама» от 27 января 2018 года, выпуск № 4 (433), а также на официальном сайте Администрации городского округа Ступино.

По мнению административного истца, оспариваемые положения нормативных актов ограничивают его право присутствовать на открытых заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино. Административным ответчиком производится подмена понятий «обеспечить присутствие на открытых заседаниях» на «наблюдать ход заседания».

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, содержащимся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли он определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в постановлениях от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 16-П и от 21.01.2010 № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты «а», «ж» пункта 3), утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределённость условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объёма прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определённых действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределённость (употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера).

В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

В соответствии с. п. 5 ст. 6 Федеральный закон от 09.02.2009г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами: присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 15 Федеральный закон от 09.02.2009г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» Коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определяет публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления, как основной принцип противодействия коррупции.

По мнению суд, представительным органом местного самоуправления не должны приниматься решения, отменяющие принцип открытости, либо иным образом ограничивающие данный принцип, ограничивающие право граждан присутствовать на заседаниях представительного органа, излагать свою позицию в открытом заседании коллегиального органа в порядке, предусмотренном регламентом, в том числе по вопросу правотворческой инициативы, ограничивающие право граждан на участие в местном самоуправлении.

Положения оспариваемых правовых норм ограничивают возможность граждан присутствовать на заседаниях Совета депутатов непосредственно в зале заседаний, ограничивают право граждан на правотворческую инициативу, т.к. возможность присутствовать на заседаниях Совета депутатов, в соответствии с оспариваемыми нормами, предоставляется только лицам, приглашенным председателем Совета депутатов, другие граждане могут воспользоваться только наблюдением за ходом заседания по монитору на первом этаже здания администрации.

Таким образом, оспариваемые нормы нарушают право граждан на доступ к информации о деятельности органов муниципальной власти, право присутствовать на открытых заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино.

Оспариваемые:п. 7, ст. 19 Регламента Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, п. 2.5 Порядка обеспечения присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области,противоречат нормативным правовым актам Российской Федерации, и подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

административное исковое заявление Фокина Константина Петровича удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 7, ст. 19 Регламента Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25 января 2018 года № 100/8.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 2.5 Порядка обеспечения присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, на заседаниях Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25 января 2018 года № 101/8.

На решение могут быть принесены апелляционная жалоба и апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме с подачей жалобы, представления через Московский областной суд.

Судья Терещенко А.А.