Судебный акт #1 (Решение) по делу № 12-4/2021 (12-209/2020;) от 10.11.2020

Дело №12-4/21

РЕШЕНИЕ

25 января 2021 года                              город Орел

Судья Советского районного суда города Орла Михеева Т.А., рассмотрев в открытом судебном заседании в здании суда жалобу Игнатушина Романа Владимировича на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области Бочкова С.А. от ДД.ММ.ГГ №*** по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, в отношении Игнатушина Р.В., ДД.ММ.ГГ года рождения,

установил:

постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области Бочкова С.А. от ДД.ММ.ГГ №*** Игнатушин Р.В., в период с ДД.ММ.ГГ по ДД.ММ.ГГ замещавший должность заместителя главы администрации г.Орла - начальника Управления городского хозяйства и транспорта администрации г.Орла, был привлечён к административной ответственности по ч.1 ст.14.9 КоАП РФ – <данные изъяты>, что является нарушением <данные изъяты> Федерального закона «О конкуренции».

Игнатушин Р.В. не согласился с постановлением должностного лица, им подана жалоба на постановление, в обоснование которой указано следующее.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 ФЗ от 6.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», статьей 24 Устава города Орла к полномочиям администрации г. Орла отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В этих целях постановлением администрации г. Орла от ДД.ММ.ГГ №*** утверждено «Положение о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Орле». Указанным Положением предусмотрено утверждение постановлением администрации г. Орла документа планирования, который содержит перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок на последующие годы, установление сроков заключения договоров (муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и на какой срок они заключаются (3.1.16, 4.1, 4.2.3, 4.2.4, 4.3.3). Принятие решения об установлении, изменении и закрытии маршрутов в установленном порядке администрацией города Орла (п.3.1.4, 4.4, 4.5).

Постановлением Администрации города Орла от ДД.ММ.ГГ №*** был утвержден Документ планирования регулярных перевозок в городе Орле на ДД.ММ.ГГ Согласно пунктам 12 и 13 таблицы раздела 3.1. Документа планирования регулярных перевозок в городе Орле на ДД.ММ.ГГ в срок до ДД.ММ.ГГ планировалось проведение натурного обследования с привлечением специализированных (образовательных) учреждений, общественных организаций для изучения пассажиропотока по городским и пригородным маршрутам (по согласованию с <данные изъяты>), в срок до ДД.ММ.ГГ планировалось внесение изменений в Реестр маршрутов регулярных перевозок города Орла.

Согласно пункту 14 таблицы раздела 3.1. Документа планирования регулярных перевозок в городе Орле на ДД.ММ.ГГ заключение муниципальных контрактов со сроком выполнения работ до ДД.ММ.ГГ по транспортному обслуживанию автобусных маршрутов регулярных перевозок города Орла по регулируемым тарифам с учетом исполнения пунктов 12 и 13 планировалось в ДД.ММ.ГГ

Частичные изменения в Реестр маршрутов были внесены в соответствии с постановлениями администрации города Орла от ДД.ММ.ГГ №***, от ДД.ММ.ГГ №***, от ДД.ММ.ГГ №***, от ДД.ММ.ГГ №***, от ДД.ММ.ГГ №***.

В ДД.ММ.ГГ администрацией города Орла были размещены в Единой информационной системе    (ЕИС) извещения №***, №***, №***, №***, №*** о проведении закупок в форме электронного аукциона на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок по регулируемому тарифу. Информация размещена на официальном сайте Единой информационной системе в сфере закупок по адресу: https://zakupki.gov.ru. В дальнейшем закупки были отменены, так как к этому времени еще отсутствовали окончательные результаты натурного обследования пассажиропотока по городским и пригородным маршрутам (по согласованию с <данные изъяты> а изменения в Реестр маршрутов после ДД.ММ.ГГ вносились еще дополнительно постановлениями администрации города Орла от ДД.ММ.ГГ №***, от ДД.ММ.ГГ №***, от ДД.ММ.ГГ №***. Окончательные изменения в Реестр маршрутов были внесены постановлением администрации города Орла №*** только ДД.ММ.ГГ, когда согласно пункту 1 указанного постановления Реестр автобусных маршрутов регулярных перевозок города Орла и Реестр сезонных маршрутов для проезда жителей города Орла к садово-дачным массивам были утверждены в новой редакции.

В связи с этим полагал, что в период с ДД.ММ.ГГ до ДД.ММ.ГГ им были приняты все необходимые меры по организации и проведению соответствующих торгов — конкурентных процедур на право заключения муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам в городе Орле.

Также указал, что с ДД.ММ.ГГ он уже не работал в должности заместителя главы администрации города Орла — начальника управления городского хозяйства и транспорта администрации города Орла, его действия, как должностного лица, возглавляющего Управление городского хозяйства и транспорта, в рассматриваемой сфере деятельности прекратились с даты увольнения ДД.ММ.ГГ, с которой прошло почти <данные изъяты> до привлечения. В связи с этим полагал, что истёк срок давности привлечения его к административной ответственности.

В судебное заседание явился представитель должностного лица Дядюрин Д.А., поддержал доводы, изложенные в оспариваемом постановлении.

В судебное заседание явился Игнатушин Р.В., поддержал доводы жалобы по основаниям, изложенным в ней.

Заслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ч.1 ст.14.9 КоАП РФ действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 настоящего Кодекса, - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В соответствии со статьей 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

К целям контрактной системы в силу статьи 1 Закона N 44-ФЗ отнесены повышение эффективности, результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Согласно частям 1, 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

В силу части 5 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 указанного Федерального закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, а, следовательно, применение такого метода закупок должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом.

Статьей 93 Закона N 44-ФЗ определены случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ (в редакции, действовавшей на 2017 год) закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.

Также, в письме Минэкономразвития России от 29.03.2017 N Д28и-1353 разъяснено, что осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании статьи 93 Закона N 44-ФЗ носит исключительный характер. Данная норма применяется в случаях отсутствия конкурентного рынка, невозможности либо нецелесообразности применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для удовлетворения нужд заказчика.

Согласно части 13 статьи 22 Закона N 44-ФЗ идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. При определении идентичности работ, услуг учитываются характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке.

Определение идентичности и однородности товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями (пункт 17 статьи 22).

В соответствии с пунктом 3.5.2 методических рекомендаций, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567, идентичными признаются работы, услуги, обладающие одинаковыми характерными для них основными признаками (качественными характеристиками), в том числе реализуемые с использованием одинаковых методик, технологий, подходов, выполняемые (оказываемые) подрядчиками, исполнителями с сопоставимой квалификацией.

Согласно пункту 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции товарный рынок - сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

С учетом изложенного, а также ввиду дефиниций, приведенных в статье 4 Закона N 135-ФЗ, ограничивающие конкуренцию действия могут быть совершены на определенном товарном рынке, в связи с чем правовое значение приобретает обоснованное установление продуктовых и географических границ такого рынка, состава его участников с целью анализа и оценки состояния конкурентной среды, а равно последующего выявления признаков ограничения конкуренции либо возможности таковой.

Деятельность по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по различным муниципальным маршрутам в г.Орле по своему характеру не носит исключительного характера, очевидно предполагает наличие конкурентного рынка, что влечёт возможность и целесообразность применения конкурентных способов определения исполнителя данной услуги.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

На основании пункта 7 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, урегулированы Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным Транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации» (далее - Закон № 220-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Закона № 220-ФЗ в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы    местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты    регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона (пункт 2 статьи 14 Закон № 220-ФЗ).

В целях установления порядка организации перевозок пассажиров, ручной клади и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в городе Орле, в соответствии с федеральными законами от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», Уставом города Орла Постановлением Администрации города Орла от ДД.ММ.ГГ №*** утверждено Положение о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Орле (далее по тексту – Положение о создании условий для предоставления транспортных услуг населению).

Пунктом 3 Положения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению к полномочиям администрации города Орла отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Орла (подпункт 3.1).

При этом, согласно подпункту 5.1 пункта 5 Положения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению, регулярные перевозки по маршрутам осуществляются в соответствии с договором (муниципальным контрактом), заключаемым администрацией города Орла с перевозчиком, или свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, а также карт маршрута, выдаваемых перевозчику в соответствии с действующим законодательством. Порядок проведения публичной процедуры на право осуществления транспортного обслуживания населения по регулярным маршрутам города Орла устанавливается в соответствии с действующим законодательством.

Как следует из материалов дела об административном правонарушении, уполномоченным органом, деятельность которого направлена на реализацию единой транспортной политики на территории г. Орла, является в соответствии с вышеприведенным Положением о создании условий для предоставления транспортных услуг населению, Управление городского хозяйства и транспорта администрации г. Орла. На указанное Управление возложена обязанность по организации проведения публичной процедуры среди перевозчиков на право осуществления транспортного обслуживания населения по маршрутам регулярных перевозок города Орла (п. 3.3.1 Положения).

Решением Управления федеральной антимонопольной службы в Орловской области от ДД.ММ.ГГ по делу №*** было установлено, что последние конкурентные процедуры по определению исполнителя для выполнения работ по осуществлении регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам в г.Орле были проведены в ДД.ММ.ГГ, контракты, заключённые по результатам таких процедур, действовали до ДД.ММ.ГГ. Начиная с ДД.ММ.ГГ, муниципальные контракты заключались без проведения конкурентных процедур.

Дело рассматривалось в связи с поступившей жалобой ФИО12 на невозможность заключения муниципальных контрактов на осуществление деятельности по перевозке пассажиров в связи с непроведением конкурентных процедур с целью их заключения.

При рассмотрении того дела представителями администрации г.Орла и Управления городского хозяйства и транспорта г.Орла были заявлены доводы, аналогичные заявленным Игнатушиным Р.В. при рассмотрении настоящего дела – что конкурентные процедуры с целью определения перевозчиков для осуществления транспортного обслуживания населения по маршрутам регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети г.Орла не были проведены, так как в соответствии с распоряжением <данные изъяты> от ДД.ММ.ГГ №*** «О разработке единой схемы организации транспортного обслуживания в границах г.Орла и Орловского района Орловской области» проводилась работа, направленная на разработку данной схемы, указанные работы к моменту окончания ранее действовавших контрактов – конец ДД.ММ.ГГ – завершены не были.

Однако при рассмотрении дела органом <данные изъяты> было установлено, что транспортное обслуживание населения в г.Орла организовано на основании постановления администрации г.Орла от ДД.ММ.ГГ №*** «Об утверждении Реестра маршрутов регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети г.Орла». В связи с чем отсутствие утверждённой единой схемы организации транспортного обслуживания населения не является препятствием для проведения конкурентных процедур в соответствии с действующим реестром маршрутов регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети г.Орла.

В обоснование жалобы по настоящему делу Игнатушин Р.В. ссылается на аналогичные муниципальные акты, действовавшие на период ДД.ММ.ГГ – постановление администрации г.орла №*** от ДД.ММ.ГГ об утверждении Документа планирования регулярных перевозок в г.Орла на ДД.ММ.ГГ

Как следует из указанных выше правовых актов, они направлены на улучшение качества предоставляемых населению транспортных услуг, определение необходимости организации новых маршрутов или изменения схем ранее действовавших, технических характеристик и оптимально вместимости обслуживающих транспортных средств и т.п.

В связи с этим суд приходит к выводу, что невыполнение Документа планирования к началу ДД.ММ.ГГ не является препятствием для проведения конкурентных процедур в соответствии с действующим реестром маршрутов регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети г.Орла.

Распоряжением главы Администрации ФИО13 от ДД.ММ.ГГ №*** Игнатушин Р.В. был назначен с ДД.ММ.ГГ на должность заместителя главы Администрации - начальника Управления городского хозяйства и транспорта администрации города Орла.

Согласно пунктам 4 и 22 части 1 статьи 24 Устава города Орла, принятого Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГ №***, Администрация осуществляет закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд и создает условия для предоставления транспортных услуг населению и организует транспортное обслуживание населения в границах города.

В соответствии с пунктом 2.20 должностной инструкции заместителя главы Администрации - начальника Управления Администрации на Игатушина Р.В. возлагалась обязанность по организации и координации работ, связанных с обеспечением транспортного обслуживания населения.

Фактически на ДД.ММ.ГГ, за период занятия Игнатушиным Р.В. соответствующей должности, с ДД.ММ.ГГ по ДД.ММ.ГГ им как должностным лицом были заключены 14 муниципальных контрактов с единственным исполнителем на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по различным муниципальным маршрутам.

Установив изложенное, суд приходи к выводу о наличии в действиях Игнатушина Р.В. состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ. Доводы жалобы, в силу приведённых выше причин, не свидетельствуют об отсутствии вины заявителя, как должностного лица, в допущении вышеуказанных нарушений.

Относительно доводов заявителя об истечении срока привлечения его к административной ответственности суд исходит из следующего.

Согласно ч.6 ст.4.5 коАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 14.9, 14.9.1, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 настоящего Кодекса, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации.

Судом установлено, что решение Управления федеральной антимонопольной службы в Орловской области по делу №***, которым был установлен факт нарушения органами муниципальной власти требований законодательства о конкуренции, было принято ДД.ММ.ГГ, мотивированное решение было изготовлено ДД.ММ.ГГ. Решение обжаловано не было.

В связи с чем годичный срок привлечения к административной ответственности подлежит исчислению с ДД.ММ.ГГ и на момент вынесения оспариваемого постановления – ДД.ММ.ГГ – не истёк.

Позицию Игнатушина Р.В. суд оценивает критически, как способ защиты.

В связи с этим оснований для освобождения Игнатушина Р.В. от административной ответственности за совершение вменяемого правонарушения суд не находит.

Процессуальные документы по делу об административном правонарушении составлены уполномоченных должностным лицом, оснований для критической оценки представленных суду доказательств судом не установлено.

Административное наказание Игнатушину Р.В. назначено в соответствии с требованиями ст. ст. 3.1, 4.1 КоАП РФ, в минимальном размере, с учетом всех обстоятельств дела, характера совершенного правонарушения, и является справедливым.

Руководствуясь ст.ст. 30.2 - 30.9 КоАП РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Постановление должностного лица – заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области Бочкова С.А. от ДД.ММ.ГГ №*** по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, в отношении Игнатушина Р.В., оставить без изменения, жалобу Игнатушина Р.В. - без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Орловский областной суд в течение десяти дней со дня вынесения.

Судья Т.А. Михеева