Решение по делу № 2а-1036/2019 ~ М-969/2019 от 28.11.2019

Дело № 2а-1036/2019

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

18 декабря 2019 года                         Пермский край, город Оса

Осинский районный суд Пермского края в составе

председательствующего Томашевич Н.Л.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Веренкиной Е.П.,

с участием представителя административного истца администрации Осинского муниципального района Пермского края Лихачева И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску администрации Осинского муниципального района Пермского края к Думе Осинского городского округа о признании незаконным и недействующим со дня принятия решения от 21.11.2019 № 68 «Об установлении расходного обязательства»,

у с т а н о в и л :

администрация Осинского городского округа Пермского края обратилась в суд с административным иском о признании незаконным и недействующим со дня принятия решения Думы Осинского городского округа от 21.11.2019 № 68 «Об установлении расходного обязательства».

В обоснование требований указано, что подпунктами 1,3,4,5,6 пункта 1 решения Думы Осинского городского округа от 19.09.2019 № 5 «О назначении исполняющего полномочия главы городского округа – главы администрации Осинского городского округа» (в редакции решения Думы Осинского городского округа от 17.10.2019 № 31) и.п. глава городского округа – глава администрации Осинского городского округа в противоречие положениям действующего законодательства наделен полномочиями, которыми в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, Законом Пермского края от 23.02.2019 №356-ПК «Об образовании нового муниципального образования Осинский городской округ», наделяется глава городского округа – глава администрации городского округа, избранный Думой городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. И.п. главы городского округа – главы администрации Осинского городского Г.А.В. не избирался Думой Осинского городского округа из числа кандидатов, предоставленных конкурсной комиссией, в связи с чем, не может быть наделен полномочиями главы муниципального образования, кроме подписания и обнародования нормативно-правовых актов, принятых Думой Осинского городского округа, направления Устава Осинского городского округа для государственной регистрации в регистрирующий орган. И.п. главы округа не имеет полномочий по представлению структуры администрации округа и положений о ее структурных подразделениях на утверждение Думе Осинского городского округа. Согласно требованиям законодательства обозначенными полномочиями наделяется глава округа, избранный Думой округа из числа кандидатов представленной конкурсной комиссией по результатам конкурса. До вступления главы округа в должность любые действия по формированию администрации округа не будут соответствовать Федеральному закону № 131-ФЗ. В настоящее время процесс формирования администрации Осинского городского округа не закончен. Формирование органов местного самоуправления будет завершено до 01.01.2020. Глава городского округа – глава администрации Осинского городского округа не избран, полномочия главы муниципального района – главы администрации Осинского муниципального района Л.Я.В. не прекращены. Таким образом, оспариваемое решение принято с превышением полномочий исполняющего полномочия главы городского округа – главы администрации Осинского городского округа и противоречит Федеральному закону № 131-ФЗ и Закону Пермского края № 356-ПК. Кроме того, одним из признаков главного распорядителя бюджетных средств является наличие подведомственных распорядителей и (или) получателей бюджетных средств. В соответствии с частью 15 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Соответственно, управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. Бюджетный кодекс Российской Федерации определил бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств только для исполнительно-распорядительных органов, являющихся главными распорядителями бюджета. Представительный орган муниципального образования не отвечает признакам главного распорядителя денежных средств, установленныМ статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации. При таких обстоятельствах, Земское собрание Осинского муниципального района не может быть определено главным распорядителем бюджетных средств по осуществлению расходов, связанных с проведением мероприятий по созданию администрации Осинского городского округа и ее функциональных органов, по ликвидации администрации Осинского муниципального района и структурных подразделений администрации Осинского муниципального района. Кроме того, Земское собрание Осинского муниципального района находится на стадии ликвидации, не наделено полномочиями, связанными с регистрацией администрации Осинского городского округа и ее структурных подразделений, полномочиями по ликвидации администрации Осинского муниципального района и ее структурных подразделений, в связи с чем, не может являться главным распорядителем бюджетных средств по осуществлению данных расходов. Оспариваемое решение нарушает права и законные интересы исполнительно-распорядительного органа администрации Осинского муниципального района, что выражается в невозможности распределения бюджетных ассигнований получателем бюджетных средств, а также на осуществление исполнительно-распорядительных полномочий в переходный период.

В судебном заседании представитель административного истца администрации Осинского муниципального района Пермского края Лихачев И.В. на исковых требованиях настаивал по доводам, изложенным в исковом заявлении, дополнительно пояснил, что Дума Осинского городского округа 21.11.2019 не была уполномочена принимать оспариваемое решение, поскольку 13.11.2019 Осинским районным судом Пермского края уже были приняты меры предварительной защиты в виде приостановления действия решения Думы о ликвидации администрации Осинского муниципального района и ее структурных подразделений, о принятых мерах предварительной защиты председатель Думы Осинского городского округа был уведомлен. С доводами административного ответчика и заинтересованного лица о том, что дело не подсудно Осинскому районному суду не согласен, поскольку оспариваемое решение не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, отсутствуют результаты толкования норм права, которые используются в качестве обязательных для правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц, то есть решение не содержит признаки нормативно-правового акта. Кроме того, нормативно-правовые акты публикуются, оспариваемое решение не публиковалось.

Представитель административного ответчика Думы Осинского городского округа, заинтересованного лица Земского собрания Осинского муниципального района Алатырев М.В. в судебное заседание не явился, в письменных возражениях на иск просил в удовлетворении исковых требований отказать, указав, что нарушена подсудность рассмотрения данного административного дела, поскольку оспариваемое решение является муниципальным нормативным правовым актом в сфере бюджетных правоотношений, устанавливает новое расходное обязательство муниципального образования «Осинский муниципальный район», распространяется на неопределенный круг лиц – всех участников бюджетных правоотношений Осинского муниципального района. Решение принято в пределах прав, предоставленных представительному органу муниципального образования законодательством Российской Федерации. Представительный орган наделен законодательством правом устанавливать расходные обязательства по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

Представитель заинтересованного лица Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района Юрлова Т.А. в судебное заседание не явилась, просила дело рассмотреть без ее участия, представила суду письменное заключение Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района № от ДД.ММ.ГГГГ, согласно которому решение Думы Осинского городского округа от 21.11.2019 № 68 «Об установлении расходного обязательства» принято в пределах прав, предоставленных представительному органу муниципального образования законодательством Российской Федерации. При этом пунктом 3 решения нарушены требования статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Заслушав представителя административного истца, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В судебном заседании установлено и из материалов дела следует, что 13.11.2019 определением Осинского районного суда Пермского края по административному делу №2а-988/2019 по иску прокурора Осинского района Пермского края о признании незаконным решения Думы Осинского городского округа от 25.10.2019 № 34 «О ликвидации администрации Осинского муниципального района и ее структурных подразделений», применены меры предварительной защиты в виде приостановления действия указанного решения до дня вступления в силу решения суда.

21.11.2019 решением Думы Осинского городского округа № 68 «Об установлении расходного обязательства» принято решение установить на 2019 год расходное обязательств Осинского муниципального района, связанное с проведением расходов по созданию администрации Осинского городского округа и ее функциональных органов, по ликвидации администрации Осинского муниципального района и структурных подразделений администрации Осинского муниципального района, в том числе: нотариальное заверение документов; публикация сообщения о ликвидации юридических лиц, о порядке и срокЕ заявления требований его кредиторами в журнале «Вестник государственной регистрации»; изготовление печатей. Источником исполнения расходного обязательства в 2019 году определены средства бюджета Осинского муниципального района. Главным распорядителем бюджетных средств по осуществлению данных расходов определено Земское собрание Осинского муниципального района.

Из финансово-экономического обоснования к проекту решения Думы Осинского городского округа «Об установлении расходного обязательства» следует, что принятие данного расходного обязательства связано с вступлением в силу решений Думы Осинского городского округа:

от 17.10.2019 №32 «Об утверждении Положения об администрации Осинского городского округа»,

от 25.10.2019 № 34 «О ликвидации администрации муниципального района и ее структурных подразделений»,

от 25.10.2019 № 38 «Об Управлении образования и социального развития администрации Осинского городского округа»,

от 25.10.2019 № 39 «Об Управлении по экономике, имущественным и земельным отношениям администрации Осинского городского округа»,

от 25.10.2019 № 40 «Об Управлении финансов администрации Осинского городского округа».

26.11.2019 решением Осинского районного суда Пермского края решение Думы Осинского городского округа Пермского края от 25.10.2019 № 34 «О ликвидации администрации Осинского муниципального района и ее структурных подразделений» признано незаконным. Решение суда в законную силу не вступило.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (часть 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 1,2,4 статьи 4 Закона Пермского края от 23.02.2019 N 356-ПК "Об образовании нового муниципального образования Осинский городской округ" (принят ЗС ПК 21.02.2019), со дня вступления в силу настоящего Закона и до 1 января 2020 года устанавливается переходный период.

В течение переходного периода осуществляется формирование органов местного самоуправления Осинского городского округа, а также завершается урегулирование иных вопросов, предусмотренных настоящим Законом.

До формирования органов местного самоуправления Осинского городского округа полномочия по решению вопросов местного значения Осинского городского округа на соответствующих территориях в соответствии со статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания Осинского городского округа осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Со дня первого заседания Думы Осинского городского округа прекращаются полномочия представительных органов Осинского городского поселения, Верхнедавыдовского сельского поселения, Горского сельского поселения, Гремячинского сельского поселения, Комаровского сельского поселения, Крыловского сельского поселения, Новозалесновского сельского поселения, Паклинского сельского поселения и Осинского муниципального района.

Со дня вступления в должность главы городского округа - главы администрации Осинского городского округа прекращаются полномочия глав Осинского городского поселения, Верхнедавыдовского сельского поселения, Горского сельского поселения, Гремячинского сельского поселения, Комаровского сельского поселения, Крыловского сельского поселения, Новозалесновского сельского поселения, Паклинского сельского поселения и Осинского муниципального района.

Со дня вступления в силу настоящего Закона прекращаются полномочия администраций Осинского городского поселения, Верхнедавыдовского сельского поселения, Горского сельского поселения, Гремячинского сельского поселения, Комаровского сельского поселения, Крыловского сельского поселения, Новозалесновского сельского поселения, Паклинского сельского поселения.

Администрация Осинского муниципального района до формирования администрации Осинского городского округа осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии со статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ на территории Осинского городского округа. Со дня формирования администрации Осинского городского округа полномочия администрации Осинского муниципального района прекращаются.

Со дня прекращения полномочий органов местного самоуправления Осинского городского поселения, Верхнедавыдовского сельского поселения, Горского сельского поселения, Гремячинского сельского поселения, Комаровского сельского поселения, Крыловского сельского поселения, Новозалесновского сельского поселения, Паклинского сельского поселения и Осинского муниципального района, определенного в соответствии с частью 4 настоящей статьи, указанные органы местного самоуправления подлежат ликвидации как юридические лица на основании решения представительного органа муниципального образования.

Организационное и материально-техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления, связанное с образованием Осинского городского округа, осуществляется за счет средств бюджетов Осинского городского поселения, Верхнедавыдовского сельского поселения, Горского сельского поселения, Гремячинского сельского поселения, Комаровского сельского поселения, Крыловского сельского поселения, Новозалесновского сельского поселения, Паклинского сельского поселения и Осинского муниципального района.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

На основании абзаца 4 пункта 1 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся: установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования.

Согласно абзаца 2 и 3 пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Пунктом 2 вышеуказанной нормы установлено, что расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Из вышеприведенных норм права следует, что представительный орган муниципального образования вправе устанавливать расходные обязательства по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

Вместе с тем, как следует из решения Думы Осинского городского округа от 21.11.2019 № 68 «Об установлении расходного обязательства» и финансово-экономического обоснования к его проекту, на 2019 год устанавливаются расходные обязательства Осинского муниципального района, связанные с проведением расходов по созданию администрации Осинского городского округа и ее функциональных органов и ликвидации администрации Осинского муниципального района и структурных подразделений.

Однако, учитывая, что на момент принятия оспариваемого решения (21.11.2019) процесс формирования органов местного самоуправления Осинского городского округа не закончен, глава Осинского городского округа – глава администрации Осинского городского округа не избран в установленном законом порядке, полномочия главы администрации Осинского муниципального района не прекращены, а также определением Осинского районного суда Пермского края от 14.11.2019 действие решения Думы Осинского городского округа от 25.10.2019 № 34 «О ликвидации администрации Осинского муниципального района и ее структурных подразделений» приостановлено, суд приходит к выводу о том, что принятие представительным органом Осинского городского округа решения об установлении расходного обязательства в связи с ликвидацией администрации Осинского муниципального района и созданием администрации Осинского городского округа и ее функциональных органов, являлось преждевременным.

При изложенных обстоятельствах, оспариваемое решение нарушает права и законные интересы исполнительно-распорядительного органа администрации Осинского муниципального района, ограничивает права последнего на распределение бюджетных ассигнований получателем бюджетных средств, осуществление исполнительно-распорядительных полномочий в переходный период.

Кроме того, обоснованными суд находит и доводы административного истца о том, что Земское Собрание Осинского муниципального района Пермского края не может быть определено главным распорядителем средств по осуществлению расходов, связанных с проведением мероприятий по созданию администрации Осинского городского округа и ее функциональных органов, по ликвидации администрации Осинского муниципального района и ее структурных подразделений.

Из Положения о Земском собрании Осинского муниципального района, утвержденного решением Земского собрания от 25.08.2011 №72 следует, что Земское собрание Осинского муниципального района – выборный, коллегиальный, постоянно действующий представительный орган местного самоуправления Осинского муниципального района. К основным функциям Земского собрания относятся: осуществление правовой регламентации различных сфер общественной жизни, порядок формирования и функционирования системы органов местного самоуправления Осинского муниципального района; контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Осинского муниципального района полномочий по решению вопросов местного значения; контроль за исполнением Устава Осинского муниципального райна, нормативно правовых актов Земского собрания.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Одним из признаков главного распорядителя бюджетных средств является наличие подведомственных распорядителей и (или) получателей бюджетных средств.

Согласно части 15 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Бюджетный полномочия представительных органов установлены статьей 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом, иными федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств определены в статье 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, Земское собрание Осинского муниципального района, как представительный орган муниципального образования, не отвечает признакам главного распорядителя бюджетных средств, следовательно, при принятии оспариваемого решения, не могло быть определено в качестве главного распорядителя бюджетных средств.

Одновременно с этим необходимо учесть, что на момент принятия оспариваемого решения, Земское собрание администрации Осинского муниципального района Пермского края находилось в стадии ликвидации, ликвидационная комиссия полномочиями по решению вопросов местного значения муниципального образования не наделена, поскольку выполняет полномочия, непосредственно обусловленные проведением ликвидационных мероприятий.

При таких обстоятельствах, оспариваемое решение об установлении расходного обязательства, связанного с проведением мероприятий по созданию администрации Осинского городского округа и ее функциональных органов, по ликвидации администрации Осинского муниципального района и ее структурных подразделений, определении источника его исполнения, главного распорядителя бюджетных средств, нельзя признать законным.

Доводы административного ответчика относительно нарушения правил подсудности при рассмотрении настоящего административного иска являются не состоятельными.

Так, в пунктах 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Оспариваемое решение Думы Осинского городского округа указанными признаками не обладает, следовательно, не является нормативным правовым актом.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 179-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

исковые требования администрации Осинского муниципального района удовлетворить.

Признать незаконным и недействующим со дня принятия решение Думы Осинского городского округа от 21.11.2019 № 68 «Об установлении расходного обязательства».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пермский краевой суд через Осинский районный суд Пермского края в течение месяца со дня принятия судом решения.

Судья -