Решение по делу № 3а-184/2019 от 07.08.2019

Дело № 3а–184/2019

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

8 октября 2019 года г.Санкт–Петербург

Санкт–Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В.,

при секретаре Вагановой А.А.,

с участием прокурора Долженко А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а–184/2019 по административному исковому заявлению Бучельникова В.А., Курчановой И.В., А. Йехиа Т.А. А., Михнович О.Ч., Ионуца А.Р., Шишкин В.И., Сорокиной В.О., Салимова И.Ш., Ловчиковой Н.А., Терехова В.В., Бурцева С.Г., Афанасовой Е,Ю., Гильдина Д.М., Хотькиной А.В., Столбовой С.А., Зайцевой Н.М., Ивановой С.Ю., Иванова С.Л. к Правительству Санкт-Петербурга о признании недействующим пункта 4.28 Положения о Службе государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 октября 2004 года № 1747,

у с т а н о в и л :

Правительством Санкт-Петербурга 26 октября 2004 года принято постановление №1747, пунктом 1 которого создана Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга (далее Служба), пунктом 4 которого утверждено Положение о Службе.

Первоначальный текст документа опубликован в периодических изданиях «Деловой Петербург», №213 от 12 ноября 2004 года, «Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга», №46 от 15 ноября 2004 года, «Вестник Администрации Санкт-Петербурга», №12 от 28 декабря 2004 года.

Разделом 4 Положения установлены права и обязанности Службы.

Абзац первый этого раздела содержит следующую формулировку: «Служба для осуществления задач, предусмотренных в разделе 2 настоящего Положения, и реализации полномочий и функций, предусмотренных в разделе 3 настоящего Положения, обладает следующими правами и обязанностями:».

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 года №687 «О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26 октября 2004 года №1747» внесены изменения в указанный нормативный акт.

В частности, Положение о Службе дополнено пунктом 4.28 следующего содержания:

«4.28. Обращается в суд с исками о сносе самовольных построек, созданных без необходимых разрешений и (или) с нарушениями градостроительных и строительных норм и правил» (пункт 1 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 года №687).

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 года №687     внесено 4 июля 2012 года в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга за регистрационным номером №13422; опубликовано 5 июля 2012 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 16 августа 2012 года в периодическом издании «Вестник Администрации Санкт-Петербурга». До настоящего времени указанная правовая норма действует в изложенной редакции.

Административные истцы Бучельников В.А., Курчанова И.В., Ахмед Йехиа Т.А.А., Михнович О.Ч., Ионуц А.Р., Шишкин В.И., Сорокина В.О., Салимов И.Ш., Ловчикова Н.А., Терехов В.В., Бурцев С.Г., Афанасова Е.Ю., Гильдин Д.М., Хотькина А.В., Столбова С.А., Зайцева Н.М., Иванова С.Ю., Иванов С.Л. обратились в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просят признать с 4 августа 2018 года недействующим пункт 4.28 Положения о Службе, мотивируя свои требования тем, что оспариваемая региональная норма противоречит правовому регулированию, изложенному в статье 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В частности, административные истцы ссылаются на то, что нормами федерального законодательства правомочие на обращение в суд с иском о сносе самовольной постройки предоставлено органам местного самоуправления, тогда как региональная норма, вопрос о признании которой недействующей является предметом требований, такое право делегирует Службе, как органу государственного строительного надзора.

Административные истцы в судебное заседание не явились, извещены судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, доверили ведение дела адвокату Рассказовой И.В., действующей на основании доверенностей и ордера, которая в судебное заседание явилась, заявленные административные исковые требования поддержала в полном объёме.

В судебное заседание административный ответчик своего представителя не направил, извещён судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства; в судебном заседании, состоявшемся 11 сентября 2019 года, представитель административного ответчика Свистунов В.В., действующий на основании доверенности от <дата>, представил возражения на иск, заявленные требования считал не подлежащими удовлетворению, указав, что оспариваемая норма принята в пределах предоставленной субъекту компетенции с соблюдением порядка её принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Выслушав объяснения представителя истцов, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении иска, суд находит иск не подлежащим удовлетворению.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга, принятого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 года, Правительство Санкт-Петербурга является высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемым высшим должностным лицом Санкт-Петербурга – Губернатором Санкт-Петербурга, и возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга – иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, составляющие систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга – Администрацию Санкт-Петербурга.

В силу подпункта 14 пункта 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2009 года №335-66 «О Правительстве Санкт-Петербурга», принятого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 26 июня 2009 года, Правительство Санкт-Петербурга осуществляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленные правовыми актами Правительства Российской Федерации, если иное не установлено Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.

Подпунктом 4 пункта 1 статьи 8 данного нормативного акта установлено, что Правительство Санкт-Петербурга вправе передавать иным исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга осуществление части своих полномочий.

Согласно пункту 3.2.1 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года №100, Правительство Санкт-Петербурга издаёт нормативные или индивидуальные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга отнесено к компетенции Правительства.

Порядок официального опубликования первоначального текста оспариваемого постановления согласуется с пунктом 1.5 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года №173 «О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» (в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 2 марта 2004 года №300).

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 года №687    , которым внесены изменения в указанный нормативный акт, как указано ранее, опубликовано 5 июля 2012 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 16 августа 2012 года в периодическом издании «Вестник Администрации Санкт-Петербурга», что соответствует требованиями пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года №445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга» (в редакции Закона Санкт-Петербурга от 17 декабря 2010 года №732-163).

Таким образом, Положение о Службе в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 №687 «О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26 октября 2004 года №1747», действующей в оспариваемой части в настоящее время без изменения, принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме и официально опубликовано.

Оценивая доводы о несоответствии оспариваемой нормы положениям, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит нормативное понятие самовольной постройки.

Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

Решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с установленными требованиями принимается судом либо в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи, органом местного самоуправления поселения, городского округа (муниципального района при условии нахождения самовольной постройки на межселенной территории) (пункт 3 статьи 222).

Из разъяснений, изложенных в пункте 22 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года №22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», следует, что с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе обратиться прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом.

Как следует из пояснительной записки к оспариваемому в части нормативному правовому акту, на момент его подготовки в Санкт-Петербурге отсутствует орган власти, уполномоченный на обращение в суд с исками о сносе самовольной постройки в порядке, установленном статьёй 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В пункте 3 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2010 года №143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» изложено, что орган, осуществляющий строительный надзор, вправе в защиту публичных интересов обратился в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки, созданной без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

В соответствии со статьями 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга от 24 июня 2006 года №335-66 «О Правительстве Санкт-Петербурга» Правительством Санкт-Петербурга создана Служба государственного строительного надзора и экспертизы в Санкт-Петербурге (пункт 1 оспариваемого постановления).

Пунктом 1.2 Положения о Службе предусмотрено, что служба является органом, уполномоченным на организацию государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выдачу разрешений на строительство объектов капитального строительства, разрешений на проведение работ по созданию искусственного земельного участка, созданного на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, и разрешений на ввод объектов капитального строительства и искусственных земельных участков в эксплуатацию, а также на осуществление регионального государственного строительного надзора.

Согласно пункту 1.3 Положения о Службе, Служба является органом, уполномоченным на осуществление регионального государственного надзора за соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга, в пределах своей компетенции.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений урегулированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 4).

Пунктом 32 статьи 1 Федерального закона от 3 августа 2018 года №340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен главой 6.4 «Глава 6.4. СНОС ОБЪЕКТОВ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА» (статьи 55.30 – 55.33).

В статье 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены особенности сноса самовольных построек или приведения их в соответствие с установленными требованиями.

Так, согласно части 1 указанной нормы снос объектов капитального строительства, являющихся самовольными постройками, или их приведение в соответствие с установленными требованиями в принудительном порядке осуществляется на основании решения суда или органа местного самоуправления, принимаемого в соответствии со статьёй 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе установлены в статье 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 1 которой предусмотрено, что градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется настоящим Кодексом с учётом особенностей, установленных настоящей статьей.

Согласно части 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определённому законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьёй 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия, установленные частью 3 статьи 8 настоящего Кодекса, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется соответственно законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (часть 5 статьи 63).

Местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга исходя из интересов населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 59 Устава Санкт-Петербурга).

Статьёй 62 Устава Санкт-Петербурга установлено, что органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге - избираемые непосредственно населением внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга и (или) образуемые представительным органом внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Перечень вопросов местного значения, источники доходов местного бюджета определяются законами Санкт-Петербурга для каждого внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (пункт 2 статьи 63 Устава Санкт-Петербурга).

В силу пунктов 3, 4 статьи 64 Устава Санкт-Петербурга органы государственной власти Санкт-Петербурга оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий; законом Санкт-Петербурга органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с действующим законодательством с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

Главой 4 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года №420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», предусмотрен нормативный порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга.

Так, статья 11 указанного закона устанавливает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга осуществляется законами Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга не допускается.

Разграничение полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге изложено в Законе Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года №508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», принятом Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 28 октября 2009 года.

Статьёй 3 данного регионального акта предусмотрены полномочия Правительства Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге.

В силу подпункта 17-1 этой нормы, к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга относится принятие решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с предельными параметрами разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленными Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, документацией по планировке территории Санкт-Петербурга, или обязательными требованиями к параметрам объектов капитального строительства, установленными Градостроительным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, осуществление сноса самовольной постройки или её приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге органы местного самоуправления не наделены; каких-либо норм регионального значения, управомачивающих органы местного самоуправления на решение этих вопросов, в том числе и вопросов о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с предельными параметрами разрешённого строительства, нормативно-правовые акты субъекта федерации – города федерального значения Санкт-Петербург, не содержит.

При таком положении, с учётом части 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность осуществления в городах федерального значения, в том числе в Санкт-Петербурге, градостроительной деятельности органами государственной власти субъекта федерации; такое правомочие в сфере градостроительства установлено региональным законодателем в соответствующих нормативных актах субъекта; у суда не имеется оснований полагать, что оспариваемая норма с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию либо несогласованность региональных и федеральных норм.

Довод административного истца о том, что оспариваемая норма регулирует не только вопросы градостроительной деятельности, а вторгается в сферу жилищного и гражданского права, поскольку наделяет Службу государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга правом на предъявления исков о сносе самовольной постройки без разрешения вопроса о прекращении права собственности на такую постройку и выселении из неё граждан, не может быть принят судом, т.к. под градостроительной деятельностью в силу пункта 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, среди прочего, понимается деятельность по строительству, сносу объектов капитального строительства; вопрос прекращения права собственности оспариваемой нормой не регулируется.

Не является состоятельным и довод административного истца о правовой неопределённости оспариваемой нормы по тому основанию, что аналогичными правомочиями в силу пункта 3.16 Положения о Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 марта 2016 года № 207, наделён указанный Комитет, поскольку делегирование Правительством Санкт-Петербурга своих полномочий не одному, а двум профильным ведомствам в рамках предметов их ведения, не создаёт правовой неопределённости.

С учётом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая норма принята уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением установленной формы и правил официального опубликования и введения нормативных правовых актов в действие; не вторгается в дискрецию федерального законодателя.

Таким образом, поскольку доводы о несоответствии оспариваемой региональной нормы законодательству, имеющему большую юридическую силу, не нашли своего подтверждения; процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушена; оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

в удовлетворении административного искового заявления Бучельникова В.А., Курчановой И.В., А. Йехиа Т.А. А., Михнович О.Ч., Ионуца А.Р., Шишкин В.И., Сорокиной В.О., Салимова И.Ш., Ловчиковой Н.А., Терехова В.В., Бурцева С.Г., Афанасовой Е.Ю., Гильдина Д.М., Хотькиной А.В., Столбовой С.А., Зайцевой Н.М., Ивановой С.Ю., Иванова С.Л. к Правительству Санкт-Петербурга о признании недействующим пункта 4.28 Положения о Службе государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 октября 2004 года № 1747, – отказать.

Обязать Губернатора Санкт–Петербурга опубликовать на сайте Администрации Санкт–Петербурга сообщение о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья: