Решение по делу № 3а-394/2020 от 06.05.2020

Дело №3а-394/2020 02 июля 2020 г.

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

    Архангельский областной суд в составе

председательствующего судьи Роговой И. В.

при секретаре Степанишиной С. Н.

с участием прокурора Васильева С. В.

    рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО12 о признании недействующим и противоречащим федеральному законодательству решение городского Совета депутатов муниципального образования «Северодвинск» шестого созыва № 224 от 20 февраля 2020 года,

установил:

ФИО12 обратился в суд с административным иском о признании недействующим и противоречащим федеральному законодательству решение городского Совета депутатов муниципального образования «Северодвинск» шестого созыва № 224 от 20 февраля 2020 года, которым внесены изменения в Устав Северодвинска.

В обоснование административного иска указал на несоблюдение порядка во время проведения публичных слушаний по вопросу обсуждения проекта решения Совета депутатов о внесении изменений в Устав Северодвинска. А именно, помещение, где проводились публичные слушания, не вмещало всех желающих принять в них участие, ходатайство о переносе слушаний было отклонено без проведения голосования, информирование о проведении слушаний было недостаточным и незаблаговременным. Выступающие лица прерывались председательствующим публичных слушаний, а основной докладчик не ответил по существу на все заданные вопросы. Было отклонено предложение о вынесении на голосование вопроса об отправке проекта на доработку с учетом замечаний и предложений; сами вопросы повестки сформулированы некорректно. В соответствии с постановлением Главы Северодвинска от 31.12.2019 г. № 36 «О назначении публичных слушаний» полагает, что период между датой о назначении публичных слушаний и датой их проведения должен составлять не менее 30 дней. С учетом того, что публичные слушания назначены постановлением от 31.12.2019 г. № 36, опубликованном 17.01.2020 г., и проведением слушаний 04.02.2020 г., полагает, что порядок проведения нарушен, как и срок государственной регистрации правового акта.

Явившийся административный истец ФИО12 не был допущен к участию в судебном заседании по основанию, предусмотренному пунктом 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ) как не имеющий высшего юридического образования, в качестве представителя общественного объединения (инициативной группы) по основанию, предусмотренному пунктом 7 статьи 54 КАС РФ, как не представивший документов в подтверждение делегирования полномочий представлять общественное объединение по настоящему административному делу (протокол собрания, доверенность, т.п.).

Представитель административного ответчика Городского Совета депутатов муниципального образования «Северодвинск» (далее Совет депутатов Северодвинска) Цыганкова Ю. В. в судебном заседании с иском не согласилась.

Иные лица, участвующие в деле, о дате и времени судебного заседания суда извещены надлежащим образом, своих представителей в суд не направили, по определению суда дело рассмотрено в отсутствие неявившихся участников судебного производства.

Заслушав представителя административного ответчика, исследовав материалы дела, суд не находит оснований к удовлетворению иска.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частями 7-9 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что решением Совета депутатов Северодвинска шестого созыва от 20.02.2020 г. № 224 внесены изменения в Устав Северодвинска (далее по тексту Устав) в целях приведения отдельных положений Устава в соответствие с законодательством Российской Федерации. Изменения в Устав Северодвинска обусловлены внесением изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Архангельской области «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области», необходимостью внесения уточнений в связи с сложившейся правоприменительной практикой, историческими и иными традициями Северодвинска, исключений дублирующих положений.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 43 и частям 2, 3 статьи 44 названного закона устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 1 части 10 статьи 35 Закона № 131-ФЗ).

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 10 Устава Северодвинска в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления Северодвинска обладают полномочиями по принятию Устава Северодвинска, внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Согласно статье 13 Устава проект Устава Северодвинска, проект решения Совета депутатов Северодвинска о внесении изменений и дополнений в Устав Северодвинска не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии подлежат официальному обнародованию с одновременным обнародованием установленного Советом депутатов Северодвинска порядка учета предложений по соответствующему проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав Северодвинска, решение Совета депутатов Северодвинска о внесении изменений и дополнений в Устав Северодвинска принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов Совета депутатов Северодвинска.

Изменения и дополнения в Устав Северодвинска вносятся решением Совета депутатов Северодвинска, подписанным Председателем Совета депутатов Северодвинска и Главой Северодвинска.

Согласно статье 28 Закона № 131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания (часть 1).

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта, - главой муниципального образования (часть 2).

На публичные слушания должен выносится проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами (пункт 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Решением Совета депутатов Северодвинская от 21.01.2018 г. №86 утверждено положение об организации и проведении публичных слушаний на территории муниципального образования «Северодвинск» (далее положение о публичных слушаниях).

Согласно положению о публичных слушаниях сообщение о времени, месте и наименовании проекта муниципального правового акта, предлагаемого к обсуждению на публичных слушаниях, подлежит обязательному обнародованию в средствах массовой информации, определенных для официального опубликования муниципальных правовых актов.

Сообщение о времени, месте и наименовании проекта муниципального правового акта, предлагаемого к обсуждению на публичных слушаниях, подлежит обязательному обнародованию в средствах массовой информации, определенных для официального опубликования муниципальных правовых актов Администрации Северодвинска (в случае если публичные слушания назначены постановлением Главы Северодвинска) или в средствах массовой информации, определенных для официального опубликования муниципальных правовых актов Совета депутатов Северодвинска (в случае если публичные слушания назначены решением Совета депутатов Северодвинска), не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 10 дней до начала слушаний. Одновременно с указанной информацией обнародуется муниципальный правовой акт, подлежащий обсуждению на публичных слушаниях и порядок учета предложений по проекту муниципального правового акта и подачи заявок для участия в публичных слушаниях.

Учет предложений по проекту муниципального правового акта осуществляется организатором публичных слушаний со дня, следующего за днем опубликования информации о проведении слушаний, и заканчивается за три дня до дня проведения публичных слушаний.

Предложения по проекту муниципального правового акта принимаются в письменном виде с указанием автора предложений (фамилия, имя, отчество (при наличии) и контактной информации о нем (адрес для направления корреспонденции, телефон (указывается по желанию автора).

Проект Устава Северодвинска, проект решения Совета депутатов Северодвинска о внесении изменений и дополнений в Устав Северодвинска не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии подлежат официальному обнародованию в порядке, установленном для официального обнародования решений Совета депутатов Северодвинска, с одновременным обнародованием установленного Советом депутатов Северодвинска порядка учета предложений по соответствующему проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

В соответствии с решением Совета депутатов Северодвинска от 28.01.2010 г. № 2 официальным источником опубликования решения Совета депутатов Северодвинска является Бюллетень нормативно правовых актов муниципального образования «Северодвинск» «Вполне официально».

Из дела следует, что постановлением Главы Северодвинска от 31.12.2019 г. № 36 назначены публичные слушания по проекту решения Совета депутатов муниципального образования «Северодвинск» «О внесении изменений в Устав Северодвинска».

Проект решения депутатов муниципального образования «Северодвинск» «О внесении изменений в Устав Северодвинска» внесен на рассмотрение в Совет депутатов 13.01.2020 г. по инициативе Главы Северодвинска; одобрен на сессии Совета депутатов 13.01.2020 г.

Одобренный проект решения, сообщение о дате, времени и месте проведения публичных слушаний, порядок учета предложений по проекту решения о внесении изменений в Устав Северодвинска, порядок участия граждан в его обсуждении опубликованы в бюллетене нормативно-правовых актов муниципального образования «Северодвинск» «Вполне официально» 17.01.2020 г. № 1-5.

Публичные слушания по проекту решения депутатов состоялись 04.02.2020 г. в МАУ «Центр культуры и общественных мероприятий», расположенном по адресу: г. Северодвинск, ул. Бойчука, д. 2.

Как разъяснено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года № 931-О-О, публичные слушания, имеющие целью выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности, не являются формой осуществления власти населением; целью публичных слушаний является выявление коллективного мнения граждан либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер, для чего каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит исключительно компетентным органам и должностным лицам, предоставлена возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта; соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам. Публичные слушания призваны обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования.

Подобное регулирование призвано обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления гражданам реальной возможности довести до сведения уполномоченного на принятие соответствующего решения органа свое мнение по обсуждаемому вопросу.

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Согласно пункту 3.1. положения о публичных слушаниях на публичных слушаниях ведется протокол, который подписывается председательствующим.

В протоколе публичных слушаний отражаются позиции, предложения и мнения участников слушаний по каждому из обсуждаемых на слушаниях вопросов, высказанные ими в ходе публичных слушаний устно или письменно, а также предложения, поступившие до начала публичных слушаний.

По итогам публичных слушаний принимаются рекомендации Совету депутатов Северодвинска, Главе Северодвинска в отношении действий с вынесенным на публичные слушания проектом муниципального правового акта.

Рекомендации по итогам публичных слушаний принимаются участниками публичных слушаний простым большинством голосов от числа присутствующих.

Согласно протоколу публичных слушаний по проекту решения Совета депутатов Северодвинска «О внесении изменений в Устав Северодвинска» от 04.02.2020 г. для участия в слушаниях зарегистрировано 117 человек; по результатам обсуждения проекта участники слушаний проголосовали против учета предложений и поправок, внесенных в проект решения на публичных слушаниях (проголосовало «против» 44 человека, «за» - 37, воздержалось – 10, 27 человек не принимало участия в голосовании).

Таким образом, жителям Северодвинска предоставлена возможность как ознакомиться с изменениями, вносимыми в Устав, так и выразить мнение по указанному вопросу путем участия в обсуждении проекта, с соблюдением необходимых процедур.

Доводы административного истца о том, что нарушен порядок проведения публичных слушаний в связи с неразрешением ходатайства о переносе слушаний, отправке проекта на доработку, недостаточным информированием об их проведении, суд отклоняет.

Информация о проведении публичных слушаний была доведена надлежащим образом (опубликована в официальном средстве массовой информации), с соблюдением установленных сроков за 35 дней до рассмотрения проекта решения и принятия решения в окончательной редакции на заседании Совета депутатов Северодвинска.

В соответствии с пунктами 2.5 положения о публичных слушаниях председательствующий ведет публичные слушания и следит за порядком обсуждения вопросов повестки дня публичных слушаний.

Публичные слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого муниципального правового акта, его значимости, порядке проведения публичных слушаний, участниках слушаний. Затем слово предоставляется инициатору (представителю инициатора) проведения публичных слушаний для доклада по обсуждаемому проекту муниципального правового акта (до 20 минут), после чего следуют вопросы участников публичных слушаний, которые могут быть заданы как в устной, так и в письменной формах. Затем слово для выступлений предоставляется участникам публичных слушаний (до 5 минут) в порядке поступления заявок на выступления.

Возможность выступить и выразить мнение по вносимым в Устав Северодвинска изменениям, участникам публичных слушаний была предоставлена.

Результаты проведения публичных слушаний по проекту решения опубликованы в бюллетене нормативно-правовых актов муниципального образования «Северодвинск» «Вполне официально» 13.02.2020 г. № 13.

На XXI заседании Совета депутатов Северодвинска шестого созыва 20.02.2020 г. проект решения о внесении изменений в Устав Северодвинска рассмотрен и принят большинством голосов: из присутствующих 24 депутатов «за» проголосовало 19 депутата, «против» – 5.

Из выписки из протокола заседания Совета депутатов Северодвинска шестого созыва от 20.02.2020 г. следует, что поправка предложенная депутатом Старожиловым М. А. им снята с рассмотрения, поправка группы депутатов об исключении п. 1.4.4 проекта учтена. Решение подписано председателем Совета депутатов Северодвинска и главной муниципального образования Северодвинск, что соответствует требованиям части 13 статьи 35, части 5 статьи 43 Закона № 131-ФЗ.

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу по результатам проверки решения Совета депутатов муниципального образования Северодвинск от 20.02.2020 г. № 224 на соответствие Коснтитуции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Архангельской области, законам Архангельской области, соблюдение порядка принятия и наличие коррупциогенных факторов, принято решение о его государственной регистрации 30.03.2020 г. № RU293070002020001.

Решение о внесении изменений в Устав Северодвинска опубликовано в бюллетене нормативно-правовых актов муниципального образования «Северодвинск» «Вполне официально» 08.04.2020 г. № 30.

С учетом изложенного, решение Совета депутатов Северодвинска от 20.02.2020 г. № 224 принято уполномоченным органом, с соблюдением процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», поскольку суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Между тем, участвующими в деле лицами не приведено, а судом не установлено иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, которым бы не соответствовала оспариваемое административным истцом решение Совета депутатов Северодвинска.

Вопреки доводам административного истца, обстоятельств, предусмотренных частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в ходе рассмотрения дела не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО12 о признании недействующим и противоречащим федеральному законодательству решение городского Совета депутатов муниципального образования «Северодвинск» шестого созыва № 224 от 20 февраля 2020 года оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в месячный срок со дня вынесения решения судом в окончательной форме, путем подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления в Архангельский областной суд.

Председательствующий:                    И. В. Рогова

Решение в окончательной форме вынесено 07.07.2020.

Судья:                                И. В. Рогова