Судебный акт #1 (Определение) по делу № 33а-15157/2021 от 05.05.2021

    Судья Жигарева Е.А.                                                    Дело № 33а-15157/2021

    А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда в составе:

председательствующего Брыкова И.И.,

судей Вердияна Г.В., Беляева Р.В.,

при ведении протокола помощником судьи Налапкиным А.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 19 мая 2021 года апелляционную жалобу прокуратуры Московской области на решение Шатурского городского суда Московской области от 18 февраля 2021 года по административному делу по административному иску фил к прокуратуре Московской области, Воскресенской городской прокуратуре, Шатурской городской прокуратуре о признании бездействий незаконными и возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав,

заслушав доклад судьи Вердияна Г.В., объяснения представителя прокуратуры Московской области фио,

                                               установила:

фил (далее также административный истец) обратился в суд с административным иском к прокуратуре Московской области, Воскресенской городской прокуратуре, Шатурской городской прокуратуре, Павлово-Посадской городской прокуратуре о признании бездействий незаконными и возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что 3 октября 2020 года обратился в прокуратуру Московской области с заявлением, которое 14 октября 2020 года перенаправлено для рассмотрения по существу в прокуратуру г. Павловский Посад. Однако ответ на обращение не получен, что является бездействием органа.

Также 3 октября 2020 года в прокуратуру Московской области им подано заявление о привлечении к административной ответственности должностных лиц Воскресенской и Шатурской прокуратур в связи с нарушением сроков рассмотрения обращения, поданного им 13 мая 2020 года, и внесении представления Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области об устранении нарушений законодательства. В нарушение положений Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», которые запрещают направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, решение или действие которого обжалуется, прокуратура Московской области направила его (Спиряева Ю.А.) заявление для рассмотрения по существу в Воскресенскую и Шатурскую прокуратуры.

Письмами от 13 ноября 2020 года № 332ж-2020 и от 10 ноября 2020 года № 779ж-2020, соответственно, Воскресенская и Шатурская городские прокуратуры, проигнорировав кратное превышение сроков рассмотрения и перенаправления заявления от 13 мая 2020 года, сообщили, что нарушений порядка рассмотрения обращений граждан не установлены, оснований для внесения мер прокурорского реагирования не имеется. Указанные ответы административный истец считает не мотивированными по существу, требования о проведении служебной проверки в отношении действий Воскресенской городской прокуратуры и принятии мер прокурорского реагирования в отношении Управления Роспотребнадзора по Московской области не рассмотрены, что является бездействием.

Административный истец просил с учетом имевшего место изменения административных требований признать:

- бездействие прокуратуры Московской области, выраженное в нерассмотрении поданного им 3 октября 2020 года заявления в установленный законом срок, незаконным;

- бездействия прокуратуры Московской области, Воскресенской городской прокураты и Шатурской городской прокуратуры, выраженные в не рассмотрении поданного им (фил) 3 октября 2020 года заявления по существу, незаконными;

- обязать административных ответчиков устранить допущенные нарушения путем рассмотрения его заявления от 3 октября 2020 года в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Определением суда от 18 февраля 2021 года производство по административному делу по административному иску в части требований о признании бездействия, выраженного в не рассмотрении поданного фил 3 октября 2020 года заявления в установленный законом срок незаконным, заявленных к Павлово-Посадской городской прокуратуре, прекращено.

Решением Шатурского городского суда Московской области от 18 февраля 2021 года административные исковые требования фил удовлетворены частично.

Признано незаконным бездействие прокуратуры Московской области, выраженное в не рассмотрении заявления фил 3 октября 2020 года в отношении Главного управления Московской области «Государственная жилищная инспекция Московской области» в установленный законом срок, выраженное в не рассмотрении по существу заявления фил от 3 октября 2020 года о привлечении должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры и Шатурской городской прокуратуры к ответственности, предусмотренной ст. 5.59 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ).

На административного ответчика возложена обязанность устранить нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, рассмотрев заявление фил от 3 октября 2020 года о привлечении должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры и Шатурской городской прокуратуры к ответственности, предусмотренной ст. 5.59 КоАП РФ, в соответствии с положениями действующего законодательства.

На административного ответчика возложена обязанность сообщить об исполнении решения по административному делу в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении требований к прокуратуре Московской области о признании бездействий незаконными и возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав в оставшейся части обращения фил отказано.

В удовлетворении требований к Воскресенской городской прокуратуре, Шатурской городской прокуратуре о признании бездействия незаконными и возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав отказано.

В апелляционной жалобе прокуратура Московской области просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе фил в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав объяснения представителя Московской областной прокуратуры, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Проверка законности обжалуемого судебного акта судебной коллегией производится в пределах доводов апелляционной жалобы – в той части решения, которым признано незаконным бездействие прокуратуры Московской области, выраженное в не рассмотрении заявления фил 3 октября 2020 года с возложением соответствующей обязанности.

Статьей 33 Конституции Российской Федерации установлено, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (п. 1, п. 2 ст. 10 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре)).

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации права на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам, и порядок их рассмотрения регламентированы Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ), положениями которого установлено следующее:

гражданин при рассмотрении его обращения имеет право получать письменный ответ по существу поставленных вопросов либо уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов (п. 3 ст. 5);

письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего Федерального закона (ч. 3 ст. 8);

В целях установления в системе прокуратуры Российской Федерации единого порядка рассмотрения обращений, и организации приема граждан Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 года № 45 утверждена и введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации (далее по тексту – Инструкция).

В соответствии с пунктом 3.1 Инструкции обращения, поступившие в органы прокуратуры Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению. По результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю.

Обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя (пункт 3.2 Инструкции).

В соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 настоящей статьи.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 3 октября 2020 года фил обратился к прокурору Московской области с заявлениями, в которых просил:

- установить и привлечь к административной ответственности лиц, виновных в нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, установленного законодательством РФ, при рассмотрении поданного им фио августа 2020 года руководителю Главного управления Московской области «Государственная жилищная инспекция Московской области» заявления, и внести Главному управлению Московской области «Государственная жилищная инспекция Московской области» представление об устранении нарушений законодательства;

- установить и привлечь должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры и Шатурской городской прокуратуры, виновных в нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, установленного законодательством РФ, при рассмотрении поданного им (фил) 13 мая 2020 года в прокуратуру Московской области заявления по факту отсутствия ответа Управления Роспотребнадзора по Московской области; внести государственному органу – Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области представление об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения заявлений граждан.

Удовлетворяя заявленные требований в указанной части суд исходил из следующего.

По результатам рассмотрения указанного заявления и изложенных в нем доводов заместителем прокурора Московской области 11 ноября 2020 года вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьи 5.59 КоАП РФ, в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Письмом от 11 ноября 2020 года № 7/1-2536-2020 фил дан ответ на заявление от 3 октября 2020 года с приложением копии определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и разъяснено его право на обжалование в случае несогласия.

Однако не представлены доказательства направления прокуратурой Московской области в адрес административного истца ответа от 11 ноября 2020 года № 7/1-2536-2020 на его заявление от 03 октября 2020 года с приложением копии определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в установленные сроки.

Срок направления указанного ответа был предметом рассмотрения в судебных заседаниях, сторона административного ответчика уклонилась от предоставления данных доказательств. О принятом решении административному истцу стало известно в судебном заседании 15 февраля 2021 года при вручении ему копии предоставляемых в обоснование своей позиции документов стороной административных ответчиков.

Таким образом, суд нашёл, что указанное обращение фил рассмотрено с нарушением установленных законодательством сроков, что привело к нарушению прав административного истца по обжалованию вынесенного 11 ноября 2020 года определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в случае не согласия с ним.

Заявление фил от 3 октября 2020 года, в котором он просил привлечь к административной ответственности должностных лиц в связи с нарушением порядка рассмотрения обращений поступило в прокуратуру Московской области 14 октября 2020 года и исходящим письмом от этого же числа № 25-р-22689-20/20809-2020 перенаправлено в адреса Шатурской городской прокуратуры и Воскресенской городской прокуратуры для рассмотрения по существу.

Принимая во внимание, что представленные суду материалы не содержат доказательств рассмотрения доводов фил прокуратурой Московской области для установления изложенных фактов нарушения прав заявителя, учитывая, что вопросы об установлении в действиях (бездействиях) прокурорских работников Воскресенской и Шатурской городских прокуратур признаков дисциплинарного проступка и проведении служебной проверки находятся в компетенции прокурора субъекта Российской Федерации, суд усмотрел, что бездействие прокуратуры Московской области при рассмотрении пунктов 1 и 2 заявления административного истца от 3 октября 2020 года влечет нарушение прав административного истца на своевременное, всестороннее и полное рассмотрение обращений.

Оценив собранные по делу доказательства, суд пришел к выводу, что действия прокуратуры Московской области не соответствуют целям и задачам, преследуемым Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и нарушают право административного истца на получение ответа по существу его заявления в установленный срок.

С таким выводом суда судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

Установлено, что в прокуратуру Московской области поступило обращение фил от 3 октября 2020 года о несогласии с действиями Воскресенской и Шатурской городских прокуратур Московской области, привлечении должностных лиц Воскресенской и Шатурской городских прокуратур Московской области к административной ответственности, предусмотренной ст. 5.59 КоАП РФ, проведении в отношении действий Воскресенской городской прокуратуры служебной проверки и по другим вопросам. Обращение зарегистрировано 14 октября 2020 года № ВО-20809-20-20460001.

В силу части 2 статьи 1.4 КоАП РФ особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета Российской Федерации и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ должностные лица органов прокуратурыне являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, и не могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

В случае подтверждения факта совершения работником прокуратуры нарушения установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, указанное лицо несет дисциплинарную ответственность.

Статьей 42 Закона о прокуратуре установлено, что проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Действительно, пункт 2.3 Инструкции о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 апреля 2016 года № 255 предусмотрено, что поводами к проведению служебных проверок, в том числе, является информация, представленная в письменном виде гражданами о совершении конкретным прокурорским работником проступка.

В соответствии с ппунктом 2.4 Инструкции решения о проведении служебных проверок в отношении прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, а также назначаемых ими на должности прокурорских работников принимают прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур, исполняющие обязанности прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур.

Между тем в обращении фил от 3 октября 2020 года, зарегистрированном за № ВО-20809-20-20460001 не указан конкретный прокурорский работник, совершивший, по его мнению, нарушение, установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан.

В связи с тем, что Инструкция не предусматривает проведение служебной проверки в отношении Воскресенской городской прокуратуры в целом, без конкретизации конкретных должностных лиц, прокурор Московской области не имел оснований для рассмотрения вопроса о проведении служебной проверки на основании обращения фил

С целью установления наличия или отсутствия факта нарушения установленного порядка рассмотрения обращения административного истца, его обращение направлено в Воскресенскую городскую прокуратуру.

При установлении факта нарушения конкретным работником Воскресенской городской прокуратуры установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан городской прокурор или должностное лицо его замещающее направляет соответствующий рапорт на имя прокурора субъекта для решения вопроса о проведении в отношении конкретного должностного лица служебной проверки.

Вместе с тем, по результатам проведенной Воскресенской городской прокуратурой Московской области проверки по доводам обращения фил факт нарушения порядка рассмотрения обращения граждан не нашел подтверждения, о чем заявителю дан ответ за подписью Воскресенского городского прокурора от 13 ноября 2020 года № 322ж-2020, который им не обжалован.

Кроме того, указанным ответом фил разъяснено, что сотрудники прокуратуры не являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ.

С учетом изложенного, оснований для доклада прокурору области о необходимости проведения служебной проверки не имелось.

Основываясь на доводах заявителя, имеющейся переписки с заявителем и требованиях п. 3.2. Инструкции, указанное обращение обоснованно по результатам предварительного рассмотрения направлено для организации рассмотрения в Воскресенскую городскую прокуратуру Московской области с целью установления (отсутствия) факта нарушения порядка рассмотрения обращения граждан.

Прокуратурой Московской области рассмотрено обращение фио 3 октября 2020 года о нарушении законодательства об обращениях граждан, поступившее заказной почтой и зарегистрированное в прокуратуре Московской области 14 октября 2020 года за № ВО-20804-20-2046001.

По результатам проведенной проверки заместителем прокурора области фио вынесено определение от 11 ноября 2020 года об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, копия которого направлена заявителю 11 ноября 2020 года за № 7/1-2535-2020, что подтверждается реестром почтовой корреспонденции, оценка которому судом в рамках рассмотрения указанного дела не дана (т. 1, л. д. 183-191).

Кроме того, в рамках рассмотрения указанного административного дела фил вручена копия ответа от 11 ноября 2020 года за № 7/1-2535-2020 с приложением копии определения от 11 ноября 2020 года об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Следовательно, на момент вынесения решения Шатурского городского суда Московской области фио повторно проинформирован о результатах рассмотрения его обращения от 3 октября 2020 года в связи с чем нарушений его прав прокуратурой Московской области не допущено.

Таким образом, обращения фил рассмотрены в соответствии с требованиями организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора Московской области, ответы даны за подписями правомочных должностных лиц. Нарушений при рассмотрении обращений указанного заявителя в прокуратуре Московской области, Воскресенской, Шатурской городских прокуратурах не допущено.

Согласно положениям статей 218, 227 КАС РФ решения и действия (бездействие) органа, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть признаны соответственно недействительными, незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действия (бездействия) закону и нарушения таким решением, действием (бездействием) прав и законных интересов.

При недоказанности хотя бы одного из названных условий заявление не может быть удовлетворено. При этом, условием для удовлетворения требований является факт нарушения прав заявителя, которое требует его пресечения и восстановления на момент рассмотрения дела.

Оспариваемые фил решения, принятые по результатам предварительного рассмотрения обращений, не нарушают его прав как заявителя и не создают препятствий для их реализации.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Абзацем первым пункта 2 статьи 4 Закона о прокуратуре предусмотрено, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (пункт 1 статьи 5 Закона о прокуратуре).

Исходя из приведенного нормативного правового регулирования, прокурору предоставлено право самостоятельно принимать решения по вопросам, находящимся в силу закона в его ведении.

Указанная правовая позиция изложена в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2019 года № 37-КГПР19-1.

Согласно пункту 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке определены статьей 310 КАС РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 310 КАС основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения (часть 4 статьи 310 КАС РФ).

При рассмотрении настоящего дела судом неверно применены нормы материального и процессуального права при оценке доводов о нарушении установленного порядка рассмотрения обращений граждан, что является основанием для отмены решения Шатурского городского суда в части:

- признания бездействия прокуратуры Московской области, выраженное в не рассмотрении заявления фил от 03 октября 2020 г. в отношении Главного управления Московской области «Государственная жилищная инспекция Московской области» в установленный законом срок, выраженное в не рассмотрении по существу заявления фил от 03 октября 2020 года о привлечении должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры и Шатурской городской прокуратуры к ответственности, предусмотренной ст. 5.59 КоАП РФ, незаконным;

- обязания административного ответчика устранить нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, рассмотрев заявление фил от 03 октября 2020 г. о привлечении должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры и Шатурской городской прокуратуры к ответственности, предусмотренной ст. 5.59 КоАП РФ, в соответствии с положениями действующего законодательства;

- возложения обязанности на административного ответчика сообщить об исполнении решения по административному делу в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, подлежит отмене с принятием нового решения об отказе административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

В остальной части решение суда подлежит оставлению без изменения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Шатурского городского суда Московской области от 18 февраля 2021 года в части:

- признания бездействия прокуратуры Московской области, выраженное в не рассмотрении заявления фил от 03 октября

2020 года в отношении Главного управления Московской области «Государственная жилищная инспекция Московской области» в установленный законом срок, выраженное в не рассмотрении по существу заявления фил от 3 октября 2020 года о привлечении должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры и Шатурской городской прокуратуры к ответственности, предусмотренной статьи 5.59 КоАП РФ, незаконным;

- обязания административного ответчика устранить нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, рассмотрев заявление фил от 3 октября 2020 года о привлечении должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры и Шатурской городской прокуратуры к ответственности, предусмотренной статьи 5.59 КоАП РФ, в соответствии с положениями действующего законодательства;

- возложения обязанности на административного ответчика сообщить об исполнении решения по административному делу в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, отменить и в этой части принять новое решение об отказе в удовлетворении указанных исковых требований.

В остальной части решение оставить без изменения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.