Решение по делу № 2-658/2013 ~ М-426/2013 от 22.03.2013

Дело №2-658/2013г.                                 ***

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Александров                             «10» апреля 2013 года

Александровский городской суд Владимирской области в составе:

председательствующего судьи              Правдиной Н.В.

при секретаре                         Генус В.А.

с участием прокурора Валининой А.Е.

    рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Александровского городского прокурора, действующего в интересах муниципального образования Александровский район, об оспаривании решения Совета народных депутатов Александровского района,

У с т а н о в и л:

    Александровский городской прокурор, действуя в интересах муниципального образования Александровский район, обратился в суд с заявлением о признании незаконным решения Совета народных депутатов Александровского района «О контрольно-счетном ревизионном органе (палате)» №300 от 25.12.2012г. и его отмене.

В обоснование указал, что Решением Совета народных депутатов Александровского района №300 от 25.12.2012г. утверждено Положение «О контрольно-счетном ревизионном органе (палате)» и его состав.

В силу Приложения №1 к вышеназванному Положению, оно разработано в соответствии с Федеральным законодательством. Вновь созданный контрольно-счетный ревизионный орган (палата) является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, входит в структуру СНД Александровского района и подотчетен ему. Уставом МО Александровский район в составе структуры органов местного самоуправления не предусмотрено наличие контрольно-счетного органа, а для его создания необходимо внесение, в установленном законом порядке, соответствующих изменений в Устав. Также указал, что создание указанного органа как структурного подразделения СНД Александровского района и подотчетного ему недопустимо, ввиду нарушения прав муниципального образования на организационную и функциональную независимость, самостоятельность органов местного самоуправления. Отметив, что принесенный протест был отклонен, он вынужден обратиться в суд.

    В ходе рассмотрения дела прокурор Валинина А.Е., не оспаривая целесообразность создания контрольно-счетного ревизионного органа, указала, что решение принято с нарушением установленной федеральным законодательством процедуры, без внесения соответствующих изменений в Устав Александровского района. Включение контрольно-счетного ревизионного органа в структуру СНД Александровского района противоречит принципу функциональной независимости первого. Отметив, что у СНД Александровского района не имелось препятствий к принятию решения об образовании контрольно-счетного ревизионного органа как юридического лица, в установленном законом порядке с внесением необходимых изменений в Устав Александровского района, просила заявление удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица СНД Александровский район Горнушкин С.В., действующий по доверенности, пояснил, что принятие решения о создании контрольно-счетного органа является прерогативой СНД Александровского района. Наличие контрольно-счетного органа в составе органов местного самоуправления Александровского района не предусмотрено, в связи с чем, полагал, что решение о создании указанного органа, не являющегося юридическим лицом, в структуре СНД Александровского района законно, не нарушает чьих-либо прав и интересов, принято в пределах полномочий, имеющихся у последнего. Доводы прокурора о том, что федеральным законодательством предусмотрена независимость контрольно-счетного органа, его самостоятельность, и как следствие, невозможность вхождения его в структуру иных органов местного самоуправления и быть подотчетным, счел не соответствующими закону, указав, что обязательными в структуре органов местного самоуправления являются: представительный орган муниципального образования, глава и местная администрация. Отметив, что создание контрольно-счетного органа вне статуса органа местного самоуправления не запрещено и предусмотрено законом, а внесение дополнений в Устав МО Александровского района новой статьи 43.1 «Контрольно-счетный орган Александровского района» прошло регистрацию Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области, просил в удовлетворении заявления прокурору отказать.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив письменные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с п.13 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10.02.2009 года №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее Постановление) на основании ч.1 ст.45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в защиту прав и свобод муниципального образования, если такими решениями нарушены права и свободы этого лица, созданы препятствия к осуществлению им прав и свобод или на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В соответствии со ст.12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Согласно ч.1 ст.131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Как следует из ч.ч.1, 2, 3, 7 и 8 ст.34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 06.10.2003г. (в ред. от 30.12.2012г.) (далее Федеральный закон №131-ФЗ), структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с положениями ст.43,44 Федерального закона №131-ФЗ Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Уставом муниципального образования должны определяться, в том числе, структура и порядок формирования органов местного самоуправления; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Судом установлено, что решением СНД Александровского района Владимирской области от 30.08.2010г. №90, принят Устав муниципального образования Александровский район (далее Устав) в которой, решениями СНД Александровского района от 28.06.2011г. №31, 19.10.2011г. №104, 18.07.2012г. №226 и 20.02.2013г. №314, вносились изменения (л.д.23-54, 94-98, 102-104).

Решением СНД Александровского района Владимирской области №300 от 25.12.2012г. утверждено Положение «О контрольно-счетном ревизионном органе (палата)» и его состав (далее Положение). Здесь же указано, что решение вступает в силу с даты принятия и подлежит опубликованию. Согласно ч.1 ст.1 «Статус контрольно счетного ревизионного органа (палаты) Положения, являющегося Приложением №1 к решению СНД Александровского района от 25.12.2012г. №300, Контрольно-счетный орган (палата) является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, входит в структуру Совета народных депутатов Александровского района и подотчетен ему (л.д.78-89).

Указанное решение принято большинством голосов - 22 присутствующих из 36, установленных ст.29 Устава МО Александровский район, что соответствует предусмотренным требованиям и подтверждается выпиской из протокола заседания Совета от 25.12.2012г. №12, было опубликовано в газете «Александровский голос труда» от 09.01.2013г. №2 (л.д.9-11, 76).

При обращении в суд с настоящим заявлением прокурором соблюден, предусмотренный ч.1 ст.253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК Российской Федерации), трехмесячный срок. Мотивируя заявленное требование прокурор, ссылаясь на положения Федерального законодательства указывал, что контрольно-счетный орган муниципального образования является самостоятельным органом местного самоуправления, обладает независимостью, следовательно, не может входить в структуру иных органов местного самоуправления.

Суд соглашается с указанными доводами, исходя из нижеследующего.

В соответствии со ст.38 Федерального закона №131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст.3 Федерального закона от 07.02.2011г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее Федеральный закон №6-ФЗ) контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования, подотчетен представительному органу муниципального образования, обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии со ст.4 Федерального закона №6-ФЗ деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

По смыслу закона, представительным органам муниципальных образований действительно представлено право создавать контрольные органы, но не в качестве их структурных подразделений, т.к. законом признается статус контрольного органа как самостоятельного органа местного самоуправления в структуре органов местного самоуправления муниципального образования.

Кроме того, представительный орган, определяя порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования, должен руководствоваться требованиями Федерального закона №6-ФЗ.

Следовательно, Контрольно-счетный ревизионный орган (палата) муниципального образования Александровский район, как орган внешнего муниципального финансового контроля не может являться структурным подразделением другого органа местного самоуправления, ввиду отсутствия законодательной возможности нахождения муниципальных контрольно-счетных органов как органов внешнего муниципального финансового контроля в составе аппаратов представительных органов местного самоуправления.

Одновременно, суд соглашается и с доводами прокурора о том, что образование контрольно-счетного органа, по существу свидетельствует об изменении структуры органов местного самоуправления, а также и том, что оспариваемое решение принято с нарушением порядка внесения необходимых изменений в Устав, предусмотренных законом, исходя из нижеследующего.

В соответствии с абз.3 ч.8 ст.44 Федерального закона №131-ФЗ, изменения и дополнения внесенные в устав муниципального образования, предусматривающие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, вступают в силу в порядке, предусмотренном абзацем первым данной статьи, то есть подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно ч.1 ст.26 Главы 5 «Органы местного самоуправления» Устава определено, что структуру органов местного самоуправления Александровского района составляют:

- Совет народных депутатов муниципального образования Александровский район - представительный орган муниципального образования Александровский район;

- Глава муниципального образования Александровский район - высшее должностное лицо муниципального образования Александровский район;

- администрация муниципального образования Александровский район - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования Александровский район,

обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с настоящим Уставом.

    Таким образом, контрольно - счетный орган Александровского района изначально не был включен в структуру органов местного самоуправления Александровского района.

Согласно положениям ст.13 Устава, Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава Александровского района обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, вступают в силу в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящей части.

Решением СНД Александровского района «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования Александровский район» №314 от 20.02.2013г., Устав дополнен новой статьей 43.1 «Контрольно-счетный орган Александровского района», предусматривающей цели образования указанного органа, его состав, порядок формирования и иное.

Регистрация внесенных в Устав изменений, принятых вышеназванным решением, выполнена Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области 19.03.2013г., государственный регистрационный номер ***, опубликование в газете «Александровский голос труда» состоялось 27.03.2013г. №13 (л.д.103-104).

Следовательно, оспариваемое прокурором решение было принято до внесения необходимых изменений в Устав муниципального образования Александровский район.

Таким образом, принятие оспариваемого решения с нарушением установленных Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требований о порядке формирования контрольно-счетного органа, Федеральным законом №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в части основ статуса указанного органа и Устава муниципального образования Александровский район, в части порядка внесения изменений и дополнений, влечет признание его недействующим.

Учитывая, что оспариваемый нормативно-правовой акт принят с нарушением требований закона, а также и то, что им нарушается право муниципального образования Александровский район на организационную и функциональную независимость, самостоятельность органов местного самоуправления, в силу ст.253 ГПК Российской Федерации, заявленное прокурором требование подлежит удовлетворению в полном объеме.

Доводы представителя СНД Александровского района о том, что Федеральные законы №131-ФЗ и №6-ФЗ не содержат положений о самостоятельности контрольно-счетного органа, суд находит не состоятельными, т.к. указанные правовые нормы не содержат и данных о том, что контрольно-счетный орган может входить в структуру какого-либо иного органа местного самоуправления, а напротив регламентируют его функциональную независимость.

    На основании вышеизложенного и руководствуясь ст.ст.194-199, 258 ГПК Российской Федерации, суд

Р е ш и л:

░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░.

    ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ «░ ░░░░░░░░░░-░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ (░░░░░░) №300 ░░ 25.12.2012░.

░░ ░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░ ░░░ ░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░.

░░░░░ ░.░.░░░░░░░░.

░░░░░ ░░░░░. ░░░░░ ░░░░░░░░ ░.░.

░░░░░░░░░ ░░░░░ ░.░.: